當代中國府際權限爭議：內涵、現(xiàn)實特征與產生原因※

張顯偉 吳學升

（廣西民族大學，廣西 南寧 530006）

“府際權限爭議”現(xiàn)象在當下中國是客觀存在的，而且隨著分權式行政體制改革的縱深化推進，地方各級各類國家行政機關、人民政府各職能部門或組成部分獨立主體地位日益凸顯，近年來，該現(xiàn)象大有愈演愈烈之發(fā)展態(tài)勢。雖說“府際權限爭議”具有一定的正面功能趨向，合理適度的權限爭議可以成為行政關系的平衡機制，為爭議主體間利益的協(xié)調與整合提供契機。但是，缺乏有效妥當?shù)摹案H權限爭議”解決機制，致使爭議長期存在無法消除，或者對該權限爭議的，解決過程或處理結果不公正、不權威、不具有可信性，那么對國家的穩(wěn)定發(fā)展、社會的和諧進步和普通民眾私人權益的維護促進產生的消極負面影響確實是十分巨大的?！皬奈覈呀洺霈F(xiàn)的形形色色府際權限爭議案件的解決實踐看，鐵一樣的事實擺在我們面前，現(xiàn)行解決機制存在的弊端，不僅影響了政府行政效能的整體提高，危及了政府在普通民眾心目中的良好形象，更為嚴重的是損害了行政相對人的合法權益，引發(fā)了普通民眾對政府的不滿與怨氣”。［1］系統(tǒng)、科學、理性的中國府際權限爭議解決機制建構必須建立在對該特殊類型爭議的內涵、現(xiàn)實特征及其產生原因等本體問題的深度剖析基礎上。筆者不揣淺陋，撰寫本文，意圖對該問題作以初步分析，不妥之處，敬請方家指正。

一、府際權限爭議的內涵

府際權限爭議亦稱行政權限爭議、行政權限沖突或行政權力沖突，作為范疇的 “府際權限爭議”尚未成為一個法律概念，僅僅停留在公共管理學、行政學、法學等社會科學研究視閾。當下學界，學者們基于不同視角對府際權限爭議的內涵作以不同刻畫。臺灣學者吳庚認為：“如兩個或兩個以上之行政機關，對于同一事件均認為有管轄權（積極沖突），或均認為無權限而不行使管轄權（消極沖突）時，即出現(xiàn)管轄爭議或府際權限沖突。”［2］該定義主要從府際權限爭議的表現(xiàn)形式進行界定。國家行政學院的胡建淼教授認為：“行政機關之間由于行政權限所發(fā)生的爭議，是行政機關在行使職權的過程中，由于立法的缺陷或者其他復雜原因，而與另一行政機關的行政職權沖突重疊而產生的法律爭議?！保?］顯然該定義主要從府際權限爭議產生的原因視角對其作刻畫。吉林大學的宋衍濤博士認為：“行政沖突是按行政機關之間圍繞行政職能、行政權力、行政決策等領域，針對特定目標所發(fā)生的摩擦，對抗和博弈的方式與過程?！保?］該定義重在從府際權限爭議的內容明確其內涵。從不同視角對府際權限爭議進行界定，有助于人們全面把握其內涵。筆者認為，完整界定府際權限爭議的內涵，應該涵蓋爭議主體、爭議內容、爭議產生的原因和爭議的基本性質等方面：

1.主體方面。府際權限爭議是行政機關之間的權限爭議，既包括具有隸屬關系的上、下級行政機關之間的權限爭議，也包括相互間不具有行政隸屬關系的不同行政機關之間的權限爭議，府際權限爭議不涉及行政機關與行政相對人之間的行政爭議，也不包括行政機關和并不是國家行政機關的授權組織之間的權限爭議。另外，府際權限爭議的主體不包括行政機關與國家權力機關，或行政機關與國家司法機關間發(fā)生的權限爭議。傳統(tǒng)的行政權僅限于國防、外交、稅收、治安管理、財政預算決算等相對狹窄的范圍，與國家的立法權和司法權有著涇渭分明的界限，同時，行政權與立法權、司法權在權力啟動的因由、行使的方式或權力運行的模式、權力行使的結果等法規(guī)面存在明顯差異。但20世紀以降，隨著社會事務的復雜多樣，隨著行政權力的不斷擴張，當今時代，世界各國的行政權力已經滲透到過去傳統(tǒng)的立法或司法領域，隨著行政立法、行政裁決等準立法或準司法行為的大量且高頻率涌現(xiàn)，行政權與立法權、行政權與司法權間產生權限爭議的可能性業(yè)已大大增加，現(xiàn)實中也時而出現(xiàn)行政權與立法權或行政權與司法權間權限爭議的實例，但此種權限爭議是不同性質國家權力之間的爭議，不屬于府際權限爭議范圍。

2.內容方面。從權限爭議的內容上看，府際權限爭議可以界分為行政機關間發(fā)生的行政立法權限爭議、行政司法權限爭議和行政執(zhí)法權限爭議三種。行政法理論上依據(jù)行政權作用的表現(xiàn)方式和實施行政行為時所形成法律關系的不同，行政行為分為行政立法行為、行政司法行為和行政執(zhí)法行為三類。行政立法行為意指行政機關依法定職權、遵循法定程序，制定具有普遍約束力規(guī)范性文件的行為。在我國，行政機關的行政立法權是由《立法法》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院行政機構設置和編制管理條例》等法律、法規(guī)規(guī)定的，囿于法律、法規(guī)規(guī)定得較原則、較概括，具體行政機關行使行政立法權實踐中，與別的行政機關的行政立法權發(fā)生爭議的現(xiàn)象并不鮮見。行政司法行為是指行政機關作為爭議雙方當事主體之外的第三者，按照準司法程序審理、處理特定民事爭議或行政爭議并進而作出相應行政裁決或行政決定的行為。因行政機關行政司法權行使而引發(fā)的府際權限爭議現(xiàn)象時有發(fā)生，且該種權限爭議案件，往往夾雜著平等主體間的民事糾紛，或者在民事糾紛中包含著不同國家行政機關間的行政權限爭議，所以該類爭議呈現(xiàn)出交叉性、復合性等外在表象，對其中任一性質糾紛的解決，均不可回避對另一性質爭議的清晰判定。行政執(zhí)法行為指特定行政機關依法實施的直接影響具體行政相對人權利義務的行為。實踐中，由于行政事務復雜多樣，行政管理領域十分寬廣，再加上各級各類國家行政機關均有大小不一內容有別的一定行政執(zhí)法權力，又由于我國授予行政機關行政職權的行政組織類法律的立法粗陋等因素，所以現(xiàn)實生活中發(fā)生的府際權限爭議現(xiàn)象大多是因行政執(zhí)法行為引發(fā)的。

3.產生原因方面?？陀^說引發(fā)府際權限爭議的原因是多方面。實踐中有的府際權限爭議案件是因為立法方面的原因產生，有的是因為執(zhí)法者對現(xiàn)行立法的解讀不一致，意見出現(xiàn)分歧等原因造成的，有的是因為執(zhí)法者素質方面的原因所造成的，有的是因為執(zhí)法者所體現(xiàn)和追求的部門利益或地方利益的沖突產生的。有學者從主客觀兩方面歸總府際權限爭議產生的原因，認為府際權限爭議的產生既有純主觀方面的原因，也有單純客觀方面的原因，有時，府際權限爭議源于主觀和客觀兩方面的原因。筆者贊成這一學術觀點。當然對府際權限爭議產生的原因，理論上還可以進行別的分類，我個人認為，為服務于府際權限爭議的理性消弭這一根本目的，必須深度挖掘其產生的深層次原因或根本原因，下文將對此問題具體闡述，在此不作贅述。

4.性質方面。府際權限爭議是一種法律爭議（法律性質的糾紛）。傳統(tǒng)認為，府際關系問題包括府際權限爭議關系（權限爭議現(xiàn)象）僅是一個行政組織內部問題，是行政系統(tǒng)內的自家事情，不涉及行政相對人的權利義務，不是一個法律問題。事實上，行政權限針對的是一定領域、特定范圍事項的公共管理事務，行政權本質上是一種對公共事務的管理權和服務權，行政權的運行無疑會發(fā)生社會性效果，影響或影射到公民、法人或其他組織，因而具有明顯的社會性。所以，行政權的積極行使與消極不行使不可能不牽涉到行政相對人的權利義務，從現(xiàn)實發(fā)生的府際權限爭議看，府際權限爭議無不使行政相對人的合法權益無法得到及時有效保護或受到侵害。因此，府際權限爭議絕非是純粹行政內部事情。美國學者博登海默認為：“如果一個組織制度將一個機構的職能和權限與其他機構的職能與權限區(qū)分開來并且確定它們各自的運行領域，以此防止政府內部的權力沖突和摩擦，那么我們認為，此制度完全屬于法律的參照范圍框架之中?！保?］德國行政法學者毛雷爾也認為：“以前根據(jù)嚴格的法律概念認為，行政組織的內部規(guī)則不是法律，國家和其他行政主體的內部領域不受法律拘束，因為法律關系只可能在不同的法律主體之間而不可能在一個行政主體內部產生，但是這種觀點在今天已經被徹底否定了。無可置疑的是，內部規(guī)則同樣具有拘束力，因此必須依法制定。當然內部行政法應當與外部行政法區(qū)別開來，因為它們涉及不同的結構和需要不同的規(guī)則”［6］?？傊?，筆者認為，府際權限爭議是法律問題的爭議，其解決方式也必須付諸于法律規(guī)范。府際權限爭議通常是兩個或兩個以上的行政機關在從事社會公共事務的管理或服務聯(lián)系過程中，都認為自己對某事項有管轄的行政權力或都認為自己沒有管理的行政權力，從而產生的一種沖突。其實質是行政權力運行中發(fā)生的爭議。行政權力的法律性決定了府際權限爭議是一種法律爭議。行政權力的法律性是指行政機關行使權力必須以法律為依據(jù)，受法律約束。行政機關是國家的執(zhí)法機關，行政權力具有執(zhí)行性，行政權力的執(zhí)行性說明行政機關執(zhí)行的是國家立法機關的意志。盡管具體的行政職權不一定都是法定權力，但是行政權力從總體上分析還是有法律規(guī)定一定的框架或大致范圍的，包括行政的實體規(guī)則和程序規(guī)則。行政權力的法定性決定了因之運行而引發(fā)的糾紛是或應該是法律爭議，也決定了府際權限爭議的解決最終要依靠法律，而不能關起門來任由產生權限爭議的行政機關通過討價還價、權力博弈或者領導偏好等方式解決。將府際權限爭議視作一種法律爭議，不僅契合行政職權法定之原則理念，有利于法治的塑造，而且還有助于我們從法制角度設計府際權限爭議機制，進而利于行政機關間和諧關系的形成和運行。

綜上分析，筆者將“府際權限爭議”界定為不同國家行政機關間因行政職權的積極行使或消極不行使而與其他行政機關之間發(fā)生的法律爭議。

二、府際權限爭議的現(xiàn)實特征

存在行政分工的時代，就一定有府際權限爭議現(xiàn)象。府際權限爭議一方面受時代的影響十分明顯，另一方面，不同國家因為其政治體制、意識形態(tài)等不盡相同，其府際權限爭議也將呈現(xiàn)不同特征。當代中國，從業(yè)已發(fā)生的形形色色府際權限爭議案例總結主要有以下現(xiàn)實特征：

1.爭議主體多元性。府際權限爭議既有中央國家行政機關之間的權限爭議，也有中央與地方國家行政機關之間的權限爭議，還有地方政府各有關部門之間的權限爭議；既有不同級別的地方政府之間的權限爭議，也有地方政府與其組成部門之間的權限爭議，甚至中央政府與地方政府之間的權限爭議也時有發(fā)生。從可能性上，筆者認為凡是具有獨立主體資格的不同行政機關間，均有發(fā)生權限爭議的可能。

2.爭議事項寬泛化?，F(xiàn)實生活中，國家行政機關的公共管理和公共服務事項涉及到多個領域，整體上看，國家行政機關的行政權力觸及到國家及社會生活的方方面面。因此，任何國家行政機關都有可能存在與其他職能部門的相互聯(lián)系問題，因此，職能交叉和銜接及其引發(fā)的權限爭議問題是寬泛而普遍的?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，在2008年新一輪的機構改革以前，國務院各部門之間有80多項職責存在交叉，僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉，”［7］“先天不足使部門之間的職能沖突隨時隨地都有可能產生?！保?］目前，從我國府際權限爭議的案例看，府際權限爭議多發(fā)生在經濟管理領域的諸多事項上。例如食品安全、藥品監(jiān)管、自然保護區(qū)保護、水資源管理、旅游管理、房地產管理、城市規(guī)劃、互聯(lián)網監(jiān)管、文化市場管理等領域，都不同程度的存在著行政機關之間權限交叉、權力沖突或多頭管理等情況，因之而出現(xiàn)權力爭議的概率較大。

3.爭議表現(xiàn)公開化。一定程度上府際權限爭議是行政機關內部相互間的分工協(xié)作問題，是行政機關系統(tǒng)內部的事情。但行政機關的行政職權、行政職責均針對一定的管理領域、管理事項，均有其影響或決定的行政相對人。因此，從行政管理實踐中顯現(xiàn)出來的府際權限爭議的形態(tài)看，這種權限爭議往往因直面行政相對人而表現(xiàn)為公開化的爭議。既有在行政相對人面前不同行政機關相互指責、大打出手的，也有對行政相對人的行為各自定性并實施不同處置措施的，還有針對行政相對人的請求當面推托給其他行政機關的，行政機關間權限爭議因影響到行政相對人的權益而被公開化。

4.爭議危害社會性。上文對府際權限爭議的社會危害性作了簡單闡釋，在此作進一步展開。當下中國府際權限爭議的大量出現(xiàn)，直接導致了一系列社會危害后果：其一，影響政府行政權威的樹立，影響法律統(tǒng)一、正確的執(zhí)行，阻礙法治政府建設的進程；其二，影響行政效率，對于同一公共管理事項，不同行政機關互相爭搶管轄權，重復執(zhí)法，當然增加了行政成本，擴大了行政耗費，影響了行政效率的提升。另外行政相對人因不同行政機關均對其行使管理權而可能遭致一事多罰，致使行政相對人苦不堪言；其三，行政相對人權益無法得到及時保護，對于行政相對人的保護請求，不同國家行政機關均推諉而不行使管理、服務職權，行政相對人投訴無門，其合法權利得不到即時保護；其四，影響和諧社會的構建，府際權限爭議，是行政系統(tǒng)內部不和諧最直接、最明顯的表現(xiàn)與顯現(xiàn)，這種不和諧不僅有損政府的形象，貶低政府的權威，同時由于行政所具有的公共管理與公共服務職能具有放大效應，會波及社會普通民眾，所以，府際權限爭議案件不能得到理性高效解決將致使政府與普遍民眾的和諧關系受到破壞，進而會危及和諧社會的形成。

5.爭議原因利益化。一如上文所論，府際權限爭議發(fā)生的原因十分復雜，既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，還有些權限爭議現(xiàn)象是由主觀和客觀兩方面原由復合引發(fā)的。但毋庸置疑，不論是源自何種原因引發(fā)的府際權限爭議其背后均有利益博弈，府際權限爭議亦可謂爭議行政機關所代表和追求的利益間發(fā)生了沖突。有利益的事項相關國家行政機關爭著管，無好處或吃力不討好的事項各相關行政機關一起都甩手不管，法律、法規(guī)對不同行政機關間行政權限、行政職責劃分不清或者行政機構設置不合理等等，往往只是府際權限爭議的一種托辭。隨著中國市場經濟發(fā)展和制度環(huán)境的深刻變化，各級各類國家行政機關客觀上逐步演變成了一個個具有相對獨立的利益結構，并在同上級政府、與上級主管部門和地方公眾的雙重委托代理關系中形成了自身特殊的效用偏好和行為準則，所以，府際權限爭議原因的利益化在當今中國表現(xiàn)的十分明顯，府際權限爭議甚至可謂是赤裸裸的利益之爭。

6.爭議內容法律性。府際權限爭議可以通過多種方式表現(xiàn)出來，最直接的表現(xiàn)形式有兩種：一種是積極的權限爭議，即多個行政機關相互爭搶管轄權，主張對同一事項都有行政的權力；另一種是消極的權限爭議，即多個行政機關均主張自己對某事項無行政的權力。具有諷刺意味的是，不管是積極的府際權限爭議，還是消極的府際權限爭議，爭議所涉的不同國家行政機關往往都振振有詞，均認為自己在依法行政，均認為自己的行政作為或不作為是有現(xiàn)行法律文件依據(jù)的，自己的做法是沒有錯的?？傊?，現(xiàn)實中出現(xiàn)的中國府際權限爭議通常表現(xiàn)為法律之爭、文件之爭。

三、府際權限爭議的產生原因

理性解決府際權限爭議，必須探究其產生原因，這正如醫(yī)生為病人治病需診斷探究病因一樣，否則，將無從下手。對府際權限爭議產生的原因，學界已進行較深入的探究。胡肖華教授認為：“權限爭議即行政主體之間由于行政權限所引發(fā)的爭議，是行政主體在行使行政職權的過程中，由于立法的缺陷或者其他復雜原因，而與另一行政主體的行政職權沖突或重疊而產生的法律爭議”；張忠軍教授將府際權限爭議產生的原因歸納為：“法制不健全、體制方面、轉軌的現(xiàn)實、經濟社會事務的復雜性和關聯(lián)性等四個方面的原因”；金國坤教授認為：“產生政府間權限沖突的原因是復雜的，既有制度層面的，也有主觀層面的，更為重要的還是客觀層面的，對其中的制度層面的原因，金國坤教授又細分為機構設置不科學、權限配置不合理、立法授權不明確等原因”。綜觀既有研究成果，我們可知“立法缺陷是府際權限爭議產生的重要原因”業(yè)已達成學界共識。實際上，立法缺陷應該是當下中國府際權限爭議產生的深層次原因或根本原因，下面對此推斷作以論證：

基于“行政需受制于法”之現(xiàn)代法治理念和原則的要求，我們可以將行政行為劃分為有法規(guī)制之行政行為和無法規(guī)制之行政行為兩類，邏輯上不再存在第三類行政行為。無法規(guī)制行政情形下引發(fā)的行政權限爭議，其最徹底的解決措施是需要通過立法盡早對該類行政行為施以法規(guī)制，通過新法的創(chuàng)制活動來彌補現(xiàn)行立法的漏洞或缺陷，進而找出該類權限爭議發(fā)生的原因。顯然無法規(guī)制情形下引發(fā)的權限爭議是由于立法缺陷造成的。針對有法規(guī)制情形下而產生的府際權限爭議，我們繼續(xù)作邏輯上二分：情形一，現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件對某行政行為的職權主體、權限邊界、權能內容及權力行使的程序等各個方面規(guī)制得均十分科學、清晰、理性，而相關國家行政機關為了種種目的卻違法行政；情形二，現(xiàn)行立法對某些行政行為的職權主體、權限邊界、權能內容及權力行使的程序等方面規(guī)定得不甚科學、不甚清晰甚至是不科學、十分模糊，因而引致權限爭議。情形一出現(xiàn)的府際權限爭議，因判斷十分明了、簡單，筆者認為，無需付之于權限爭議解決機制，亦即沒有必要為此情形下出現(xiàn)的府際權限爭議案件的解決專設爭議解決機制。對此類府際權限爭議或者可以直接交由爭議行政機關共同的上級行政機關通過確認方式予以處理，或者在具備提起行政復議或者行政訴訟條件的前提下，通過行政復議或行政訴訟渠道，由復議機關或由人民法院在對被訴行政行為合法性進行評判時一并解決訴爭行政權限的歸屬問題，另外，筆者認為，此情形下的權限爭議，因孰是孰非或爭執(zhí)權限的歸屬判定是一目了然及其簡單的，并不能稱為是真正意義的府際權限爭議。情形二出現(xiàn)的府際權限爭議，十分明顯也是因為立法的缺陷造成的。基于上述分析，筆者認為，真正意義的府際權限爭議其產生的深層次原因、根本原因、歸根結底上的原因甚或是唯一原因是立法缺陷；或是因為立法對某行政職責權限劃分不清、界定不明；或是因為立法對某行政職責權限規(guī)定不科學或權限規(guī)定相互間出現(xiàn)抵觸；或是針對某一行政管理事項、行政管理區(qū)域的管轄權問題根本沒有任何立法予以規(guī)制，出現(xiàn)了立法盲點?？傊H權限爭議產生的最深層次原因或根本原因是立法缺陷。

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