中國現(xiàn)階段設立群島型地級市的實踐意義及后續(xù)任務——舟山市與三沙市解讀

沈德理

一、設立群島型地級市：陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略在行政區(qū)劃方面的重要體現(xiàn)

（一）行政區(qū)劃的國家治理背景。國家的存在，以一定的土地、人口為先決條件，行政區(qū)劃必須考慮地理條件，行政管控以行政區(qū)劃和機構設置為載體，與行政區(qū)劃相對應的各級政府，分別依崗位行權和履行義務。

我國地處亞洲東部、太平洋的西岸，海陸兼?zhèn)?，疆域遼闊。陸上疆界相鄰的國家有14個，大陸海岸線長達18000多千米，自北向南瀕臨的近海有渤海、黃海、東海和南海。沿海分布有臺灣島、海南島、舟山群島、南海諸島等，擁有面積大于500平方米的海島7300多個島嶼。歷史由于信息、道路阻塞、荒涼落后等緣故，長期形成中樞遙領邊陲，權力下沉受限，這樣就有可能產生多方面的后果［1］。

從20世紀70年代末到現(xiàn)在，整個改革開放過程，也是陸海兼顧的思想和實踐逐漸成熟的過程。

（二）行政區(qū)劃的主要經驗和規(guī)則。1.山川形便，依照大山大河來確定行政區(qū)劃邊界的走向。2.“犬牙交入”，打破隨山川形便，避免地方割據(jù)政權的擁兵自重。近現(xiàn)代，又采用習俗相近，地域類同兼顧歷史傳統(tǒng)原則，前如清朝照顧歷史傳統(tǒng)、民族關系、地理環(huán)境等特點，劃分西藏與川、青、滇、巴塘地區(qū)行政劃界，將蒙古所管轄的地區(qū)劃歸內地，并收撫蒙古所役使的藏族，劃界設官分治穩(wěn)定西藏地區(qū)。后如新中國建立后設計成立各少數(shù)民族民族自治區(qū)。

改革開放三十余年，行政區(qū)劃方面最大的手筆，就是根據(jù)鄧小平的決策，為實現(xiàn)國家主權和領土完整，以和平方式解決歷史遺留下來的香港問題、澳門問題和臺灣問題而設立的特別行政區(qū)制度。能否在21世紀的國際風云變幻中繼續(xù)保持比較有利的競爭地位，不僅是城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，沿海、沿邊協(xié)調發(fā)展，而且內陸、中樞協(xié)調發(fā)展，還要陸海協(xié)調發(fā)展，事關百年，各區(qū)域協(xié)調發(fā)展是中國未來的生命之所系。隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展和綜合治理的需要，現(xiàn)階段和今后的行政區(qū)劃還會有進一步的舉措。

（三）新行政區(qū)劃呈現(xiàn)的國家發(fā)展藍圖。中國國務院新聞辦于2011年9月6日發(fā)表《中國的和平發(fā)展》白皮書，界定出中國核心利益的范圍。白皮書指出，中國的核心利益包括：國家主權，國家安全，領土完整，國家統(tǒng)一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定，經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障。2011年6月國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，對土地國情的評定是，適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積180余萬平方公里，扣除必須保護的耕地和已有建設用地，今后可用于工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%。繼《海島保護法》之后，2012年4月，經國務院批準，《全國海島保護規(guī)劃》由國家海洋局正式公布實施。可以看出，舟山市與三沙市的先后設立，體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略與實踐的一致性。

二、設立群島型地級市：陸海統(tǒng)籌實踐在經濟發(fā)展與強化海洋行政管理方面的特殊作用

（一）舟山市和三沙市的一般條件比較

地理、面積、資源、人口比較。

舟山市：舟山群島是中國沿海最大的群島。陸域面積少，海域面積大，區(qū)域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積2.08萬平方公里，陸域面積1440平方公里。全市共有大小島嶼1390個，占全國的五分之一。共有住人島嶼103個，其中萬人以上島嶼11個，全市常住人口為112.13萬人。

舟山背靠上海、杭州、寧波三大城市群和長江三角洲等遼闊腹地，面向太平洋，具有較強的地緣優(yōu)勢，踞中國南北沿海航線與長江水道交匯樞紐，是長江流域和長江三角洲對外開放的海上門戶和通道，與亞太新興港口城市呈扇形輻射之勢。東臨太平洋，是遠東國際航線要沖，也是中國大陸地區(qū)唯一深入太平洋的海上戰(zhàn)略支撐基地，從孫中山先生到新中國的歷屆黨和國家領導人，對其經貿、軍事的重要性十分重視。

三沙市：三沙市政府所在地是永興島，面積2.13平方公里，是南海諸島中面積最大的島嶼（附屬島嶼13平方公里），也是三沙市軍事、經濟及文化中心。人口不足500，設市之前平時加上漁民1000人左右，但坐擁200多萬平方公里海域，其漁業(yè)資源，石油、天然氣儲量的經濟價值巨大，同時又是一個軍民兩用、面臨各種侵占和挑釁的海防前沿基地。

（二）主要不同點和共同點

1.兩市功能定位不同。

舟山市所轄是內海，是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)后，黨中央、國務院決定設立的又一個國家級新區(qū)，也是國務院批準的中國首個以海洋經濟為主題的國家戰(zhàn)略層面新區(qū)。提升我國海洋經濟發(fā)展水平，轉變經濟發(fā)展方式；創(chuàng)新我國海島綜合保護開發(fā)方式。所以，其定位是浙江海洋經濟發(fā)展的先導區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)和長江三角洲地區(qū)經濟發(fā)展的重要增長極［2］。

三沙市直面南海資源日益被他國侵蝕、各種爭議激烈難見消解的現(xiàn)實，為宣示主權，維護領土、領海完整、促進開發(fā)能源，創(chuàng)造中國經濟新的增長點，而由縣處級的辦事處升格為地級市。其設立，就是突顯“主權在我”，對主權范圍內的南海各大群島、島礁有關領海強化其行政存在和行政控制，將南海的國防前哨前移。據(jù)此，其功能定位是：把維護國家主權和安全放在突出位置，在各項建設中認真貫徹國防需求、軍民兼顧、平戰(zhàn)結合，實現(xiàn)國防建設與經濟建設協(xié)調發(fā)展的海域邊境城市、熱帶海洋旅游勝地、現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展基地、南海油氣資源開發(fā)和服務基地。

2.設立過程和程序不同。設立浙江舟山群島新區(qū)，是國家推進實施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、海洋發(fā)展戰(zhàn)略和國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃《綱要》的重要措施。按照國務院指示，2010年開始，國家發(fā)展改革委員會同有關部門和地方積極推進全國海洋經濟發(fā)展試點工作。2011年初，國務院批復《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》。2011年6月30日，國務院以國函〔2011〕77號文件，正式批準設立浙江舟山群島新區(qū)。

設立三沙市，是國家醞釀已久的行政管理安排，是國家在南海問題上長期戰(zhàn)略考慮的結果；美國戰(zhàn)略東移，高調介入南海問題，菲、越等國“固化主權”動作不斷，加速了這一決策的實施。2012年6月21號，菲律賓總統(tǒng)宣稱要派飛機巡視剛剛平靜了一天的黃巖島，緊接著越南國會通過海洋法，中國的西沙和南沙群島被宣稱屬于越南的主權和管轄范圍之內。當天，民政部網(wǎng)站刊登《民政部關于國務院批準設立地級三沙市的公告》，宣布：國務院于近日批準，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。三沙市人民政府駐西沙永興島。所以，從一定意義上說，設立三沙市，也是南海主權侵害方倒逼而成。

3.主要共同點：提升我國全球資源配置能力，保障國家經濟戰(zhàn)略安全；拓展我國海洋戰(zhàn)略空間，維護國家海洋權益；全國海洋經濟發(fā)展試點和海洋綜合保護開發(fā)工作積累寶貴經驗。創(chuàng)新我國海島綜合保護開發(fā)方式；科學開發(fā)海洋資源，培育海洋優(yōu)勢產業(yè)，進一步提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力；深化海洋管理體制改革，促進陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

三、設立群島型地級市：陸海統(tǒng)籌為地方政府體制機制創(chuàng)新提供難得機遇

（一）機構整合，提高效率，服務與管制并重

1.浙江省舟山市市政府組成部門25個：

市府辦、市發(fā)改委、市經信委、市教育局、市科技局、市民宗局、市公安局、市監(jiān)察局、市民政局、市司法局、市財政局、市人力社保局、市建委、市交通運輸委、市水利局、市農林局、市商務局、市海洋與漁業(yè)局、市文廣新聞出版局、市衛(wèi)生局、市人口計生委、市審計局、市旅游委、普陀山管委會、市食品藥品監(jiān)管局。

另有：市政府直屬部門8個——市國土資源局、市統(tǒng)計局、市環(huán)保局、市糧食局、市安監(jiān)局、市行政執(zhí)法局、市外僑辦、市法制辦。

市政府直屬事業(yè)單位11個——市咨詢委、市港航局、市廣電總臺、市體育局、市民航局、市水務局、市檔案局、市機關事務局、市供銷社、市市場局、市公積金管理中心。

市政府派出、議事協(xié)調機構11個——市新城管委會、市審批辦證中心、舟山經濟開發(fā)區(qū)管委會、市口岸海防打私辦、市人防辦 、市招投標辦公室、市連島工程指揮部、市政府駐京聯(lián)絡處、市政府駐滬聯(lián)絡處、市政府駐杭辦、市政府駐甬辦。

2.海南省三沙市政府組成部門11個：

社會發(fā)展局、財稅局、海洋漁業(yè)局、國土環(huán)保與建設規(guī)劃局、旅游局、人力資源和社會保障局、公安局、文化廣電出版體育局、教育科技與衛(wèi)生局、監(jiān)察與審計局、人民武裝部。

另有：垂直管理機構——中國海監(jiān)海南省總隊西南中沙支隊、中華人民共和國西沙海事局、海南省公安邊防總隊西南中沙支隊、海南省西南中沙漁政漁港監(jiān)督管理站、海南省西南中沙群島氣象臺、海南省西南中沙群島郵電局、駐島其它機構、海南省圖書館西沙分館、海南省西沙人民醫(yī)院、中國工商銀行西南中沙群島支行、中國科學院南海海洋研究所西沙海洋科學綜合實驗站、西沙永興島調頻廣播發(fā)射臺、西沙海洋博物館、西沙軍史館等。

（二）陸海有別，“小政府小社會”：主要共同點和不同點

1.共同點：與陸地地級市相比，群島型地級市由于地理環(huán)境、面積、人口所帶來的行政管理需求不同，各類機構大量減少，突顯了實用性，比如都無須設立安全生產局、農業(yè)局、住房保障和房產管理局、地震局、園林局、僑務局、水利、煤炭、住房保障和房產管理局、扶貧辦、廣播電影電視局、公積金管理中心等大量的常設機構和部門。

2.不同點：由于地理環(huán)境、面積、人口和主要任務的不同，后者在機構設置中，分別減少與合并了大量的正式機構與直屬部門、直屬事業(yè)單位、派出、議事協(xié)調機構等，其中少了計生委、文體局、食品藥品管理局、社保局、公積金管理中心等大量的常設機構和部門。

（三）“陽光行政”與危機管理：三沙市擬建立和加強的部門

1.海洋局。海洋局可以與環(huán)保局合并成立，其職責主要是：協(xié)同編制南海石油、天燃氣等開發(fā)利用規(guī)劃，確定的海洋功能區(qū)劃、海域權屬管理和有償使用等制度，規(guī)劃海岸工程，通報和維護海上航運和貿易，落實《國際船舶和港口設施安全法規(guī)則》。加強海洋環(huán)境保護，包括對生物資源、水產資源、水底文物資源、海洋科研成果保護等；防治海洋工程建設項目污染，船舶油氣泄露，做好海洋環(huán)境評價等。

2.發(fā)展招商局。推進南海經濟的國際合作，根據(jù)有關制度規(guī)定，制訂招商引資和合作開發(fā)規(guī)劃；組織大型招商活動和重大招商項目的實施，協(xié)助進行招商工作；負責外來投資企業(yè)的協(xié)調服務工作；代表市委、市政府對外行使招商項目簽約權；負責受理外來客商咨詢和投訴；為外來客商辦理各項證照、手續(xù)提供服務。

3.海監(jiān)漁政局。漁政局屬于農業(yè)部管轄，海監(jiān)局屬于交通部管轄，三沙市可以合并成立。協(xié)助海域捕撈生產的護漁工作、保障巡航縱深化、日?；?；行使水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法；對管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序和非法捕撈行為，并根據(jù)委托或授權進行其他海上執(zhí)法工作。漁業(yè)船舶檢驗、漁業(yè)船舶登記、漁業(yè)捕撈輔助船許可證核發(fā)或初審、漁業(yè)捕撈許可證核發(fā)或初審、管轄區(qū)無人島嶼的水域灘涂養(yǎng)殖證核發(fā)、水產種苗生產許可或初審。

4.規(guī)劃與城防局。兩機構合并，其主要職責是：參與海洋區(qū)域規(guī)劃編制；配合參與重大項目的選址和可行性論證；對建筑、勘測設計的管理和風景名勝區(qū)規(guī)劃；負責未來無人島嶼的違法違規(guī)建設行為的查處；并對今后的城鎮(zhèn)規(guī)劃進行審查報批；以及發(fā)無人島嶼的《臨時工程規(guī)劃許可證》并監(jiān)督其按時拆除及清場；負責建設工程驗槽、竣工驗收，核發(fā)《建設工程竣工規(guī)劃驗收合格證》。

5.移民局。移民局主要是因為國內一些大型水利工程需要有大批居民遷移而設立的，主要負責移民遷移和安置，隸屬于國家水利部移民局?？紤]到為了進一步在南海突出“主權在我”，增加民氣，以及實際控制的人口數(shù)量規(guī)格化，至少今后可以實行名義上的移民。適時以志愿者建設兵團之類的組織，實行軍民協(xié)同管理和開發(fā)。該移民機構也可以在規(guī)劃與城防局中下設一個移民科或者改在其他部門中設置。同時配合有關部門管理海外個人入境、打擊販賣人口和非法移民事宜。此外，國資委、國家安全局、武裝部等部門也宜設立和加強。

四、設立群島型地級市：陸海統(tǒng)籌過程所昭示的大國轉型成長

（一）提高政府自覺

1.部門之間、上下層級之間相互爭搶權力和利益。很長時間以來，從地方行政層級看，最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級市與縣（市）之間，經濟上爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系與行政上的上下級隸屬關系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。

2.因人設事、設崗，副手和助手一大堆，同時卻又職能缺位。對機構編制必須實行從嚴控制，不得隨意增設新的機構或增加部門(單位)的行政編制，對機構編制實行凍結。由于一些工作涉及面廣，帶有突擊性和階段性，如臨時設立如“領導小組”“指揮部”“委員會”等，也只能從有關部門抽調，及時撤銷，切實貫徹大部制辦法。根據(jù)2007年5月1日起施行的國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規(guī)定，地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業(yè)單位應當使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制。嚴禁擅自設立、撤銷、合并行政機構或者變更規(guī)格、名稱，擅自改變行政機構職責，違反規(guī)定審批機構、編制等違法行為。新近設立市人民政府必須一體遵照執(zhí)行。

（二）掌控系統(tǒng)性風險

1.核心利益區(qū)位重點建設、重點保護。南海是中國核心利益之一，三沙市是管控其核心利益的海防前哨，直面應對各種傳統(tǒng)威脅和非傳統(tǒng)威脅。海上傳統(tǒng)威脅是指海上領土、領海、海洋權益糾紛引發(fā)的國家間武裝沖突、戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)威脅；現(xiàn)階段海上非傳統(tǒng)威脅，特指海上恐怖活動、有組織海上犯罪、海盜、走私、販毒、非法移民、海洋污染、海上自然災害等以海洋為活動空間的危害瀕海國家、地區(qū)海上安全和海洋權益的行為。有邊必有防，民兵預備役等海防機構和隊伍建設要進一步加強，三沙市政府對于軍事工程建設、軍警行動、以及在其空域設立“空中識別區(qū)”、“空中警示區(qū)”和“領空防衛(wèi)區(qū)”等行為必須積極配合。

2.完善穩(wěn)定而靈活的制度體系和維權行動體系。1988年4月，全國人大七屆一次會議審議通過了《關于設立海南省的決定》，授權海南省管轄西、南、中沙群島及其海域。2010年1月4日，國務院發(fā)布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》，海南國際旅游島建設正式啟動，國務院的《意見》對海南國際旅游島的定位之一，就是南海資源開發(fā)和服務基地，加大南海油氣、旅游、漁業(yè)等資源的開發(fā)力度，加強海洋科研、科普和服務保障體系建設，使海南成為我國南海資源開發(fā)的物資供應、綜合利用和產品運銷基地?，F(xiàn)階段國家一系列關于海洋的規(guī)劃與行動步驟，包括設立群島型地級市，有效應對應新形勢下海事管理、海洋資源利用開發(fā)、國際合作和主權維護的緊迫需要?，F(xiàn)階段，還必須堅持在海洋科學技術、海洋環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測、島嶼基礎設施、船運、捕撈等領域的國際合作，加大在跨學科研究，公共政策制定和人力資源等方面的投入。

（三）明確國家訴求

1.有關省立法和執(zhí)法機關的新職責。海南省人大和省政府法制辦要結合三沙市的實際需要進行地方立法，制定相關的綜合性和單項法規(guī)；配合國家有關法制機關，對海域和海島的管理、海上執(zhí)法管轄、執(zhí)法合作機制等進行調研；同時，由于三沙市現(xiàn)階段特殊的人口數(shù)量，以及陸海管轄形式，省檢察院和公安廳和三沙市的檢察、公安部門的聯(lián)系將更加直接和密切，除了對三沙市的規(guī)范執(zhí)法進行例行檢查監(jiān)督，對其安全秩序的建立進行協(xié)助，可能還會較多地辦理政府交辦的其他法律事務。

2.有關國家法律的進一步規(guī)范?！吨腥A人民共和國憲法》第30條有關行政區(qū)域劃分的條款中沒有地區(qū)及地級市的規(guī)定，地級市的產生使中國實際上成為省、地級市、縣、鄉(xiāng)四級體制，所以，地級市以及“市管縣”體制的憲法依據(jù)不明確。而且，根據(jù)民政部1993年5月提出后，國務院批準的，其中，關于設立地級市的標準是：市區(qū)從事非農產業(yè)的人口25萬人以上，其中市政府駐地具有非農業(yè)戶口的從事非農產業(yè)的人口20萬人以上。工農業(yè)總產值30億元以上(1990年不變價)，其中工業(yè)產值占80%以上；國內生產總值在25億元以上；第三產業(yè)發(fā)達，產值超過第一產業(yè)，在國內生產總值中的比例達35%以上；地方本級預算內財政收入2億元以上，已成為若干市縣范圍內中心城市的縣級市，方可升格為地級市。三沙市的設立只見之于民政部在有關規(guī)定中關于設立縣級市中的條款：“具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。”所以，進一步在憲法或國家其他基本法律中載明地級市的規(guī)定，不僅更好地體現(xiàn)制度規(guī)范，而且還會帶來后續(xù)成就，即：進一步規(guī)劃增設其地級市管轄下的南海大量無人島嶼為區(qū)（縣）級行政區(qū)，拓展中國在南海實際管控的實際幅面。

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