試析英國(guó)聯(lián)合政府對(duì)外政策的調(diào)整

曲 兵

英國(guó)2010年5月大選之后，保守黨-自民黨的聯(lián)合政府取代了執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)13年的工黨政府，在對(duì)外政策上進(jìn)行了一系列調(diào)整，以期幫助扭轉(zhuǎn)英國(guó)國(guó)力相對(duì)衰落的趨勢(shì)。這一時(shí)期的英國(guó)外交主動(dòng)性強(qiáng)，重商色彩濃厚，注重利用“價(jià)值觀”等“軟實(shí)力”資源。作為守成大國(guó)，英國(guó)在后危機(jī)時(shí)代如此自我調(diào)整的原因、方式、效果不僅關(guān)乎英國(guó)自身，而且給相關(guān)國(guó)家和地區(qū)乃至世界形勢(shì)的發(fā)展帶來(lái)影響，值得關(guān)注和研究。

一

面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退、國(guó)際格局深刻變化等情形，英國(guó)聯(lián)合政府執(zhí)政后強(qiáng)調(diào)“戰(zhàn)略上不收縮”，以拼經(jīng)濟(jì)、促增長(zhǎng)為直接目標(biāo)，以“維持有影響力的大國(guó)”為中長(zhǎng)期目標(biāo)。①William Hague，“Opening Statement，F(xiàn)oreign Affairs and Defence Debate on the Queen’s Speech”，http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm100526/debtext/100526 -0004.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)英國(guó)外交的總體考慮是，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要任務(wù)，抓住新興大國(guó)崛起的機(jī)遇，拓展外交活動(dòng)空間，利用英國(guó)力量的強(qiáng)項(xiàng)，維持并盡可能擴(kuò)大國(guó)際影響力。正如外交大臣威廉·黑格(William Hague)所指出的，英國(guó)外交部的一切努力都是為了確保英國(guó)在世界上的影響力得以擴(kuò)大而非削弱、與世界上快速增長(zhǎng)的地區(qū)保持聯(lián)系，以及在應(yīng)對(duì)巨大挑戰(zhàn)時(shí)維持“全球領(lǐng)袖”角色。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)為此，英國(guó)聯(lián)合政府對(duì)外交的優(yōu)先任務(wù)、布局和手段等進(jìn)行了一系列調(diào)整。

第一，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮”上升為外交優(yōu)先任務(wù)?！?·11”之后，布萊爾政府的重心轉(zhuǎn)向反恐等安全議題，大量外交資源消耗在這一領(lǐng)域。聯(lián)合政府上臺(tái)后，面對(duì)次貸危機(jī)及隨后的全球金融危機(jī)，將主要精力轉(zhuǎn)向提振經(jīng)濟(jì)，“繁榮”超越“安全”成為英國(guó)外交的首要目標(biāo)和優(yōu)先任務(wù)，助推商業(yè)發(fā)展、通過(guò)開(kāi)展“商務(wù)外交”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)成為英國(guó)外交政策的核心指導(dǎo)思想。2011年5月，英國(guó)外交部出臺(tái)了支持英國(guó)企業(yè)發(fā)展的《商業(yè)章程》(Business Charter)，明確指出英國(guó)政府將充分利用外交系統(tǒng)的資源優(yōu)勢(shì)，全力以赴在海外推介英國(guó)企業(yè)，并加強(qiáng)與重要貿(mào)易伙伴國(guó)的雙邊關(guān)系，為英國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取更大商業(yè)利益創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，英國(guó)貿(mào)易與投資署(UKTI)發(fā)布題為《英國(guó)向商業(yè)敞開(kāi)大門》的戰(zhàn)略報(bào)告，提出了該機(jī)構(gòu)未來(lái)五年支持出口和投資的計(jì)劃。2013年5月，貿(mào)易與投資署發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全:英國(guó)的出口方式》，這實(shí)際上是英國(guó)首份網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品出口戰(zhàn)略報(bào)告。2013年7月，英國(guó)又推出題為《國(guó)際教育:全球增長(zhǎng)和繁榮》的教育出口戰(zhàn)略報(bào)告，重點(diǎn)鼓勵(lì)新興經(jīng)濟(jì)體的學(xué)生到英國(guó)學(xué)習(xí)。根據(jù)這一系列文件的規(guī)劃，英國(guó)將推動(dòng)出口和吸引投資作為促增長(zhǎng)的主要手段，開(kāi)展了多種形式的“商務(wù)外交”。英國(guó)政治高層自首相以降頻繁出訪，為推銷英國(guó)開(kāi)展“公關(guān)”活動(dòng)?？穫愂紫嗌先我詠?lái)親自率團(tuán)訪問(wèn)了土耳其(2010年7月)、印度(2010年7月和2013年2月及11月)、中國(guó)(2010年11月)、南非(2011年7月)、俄羅斯(2011年9月)、印度尼西亞(2012年4月)、沙特(2012年1月和11月)、巴西(2012年9月)及日本(2012年4月)等“經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)國(guó)家”。外交大臣、商務(wù)大臣和財(cái)政大臣等也密集出訪亞洲、非洲和拉美等地的新興經(jīng)濟(jì)體，力促“招商引資”。在其推銷清單上，既有英國(guó)在金融服務(wù)、衛(wèi)生保健、新能源等領(lǐng)域的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，也有“臺(tái)風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)等軍工產(chǎn)品。①M(fèi)ohammed Abbas，“Cameron Visits Gulf，Typhoon Jet Sales High on Agenda”，Reuters，November 5，2012.此外，借英國(guó)女王在位60周年慶典、倫敦奧運(yùn)會(huì)等大型活動(dòng)，英國(guó)政府掀起宣傳攻勢(shì)，推銷英國(guó)知名品牌。如在倫敦奧運(yùn)會(huì)前夕，英國(guó)外交部、貿(mào)易與投資署、英國(guó)文化協(xié)會(huì)在全球86個(gè)國(guó)家發(fā)起“大不列顛”公共外交活動(dòng)，大力推介英國(guó)的商業(yè)、教育、文化、旅游等項(xiàng)目和產(chǎn)品。英國(guó)聯(lián)合政府還明確表示，歡迎新興國(guó)家投資英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。②“David Cameron Global Investment Conference Speech in Full”，http://www.politics.co.uk/comment-analysis/2012/07/26/david-cameron-global-investment-conference-speech-in-fullc.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月5日)正因?yàn)槿绱?，在歐美貿(mào)易保護(hù)主義抬頭之際，英國(guó)還能堅(jiān)持開(kāi)放和自由的貿(mào)易原則。在美國(guó)、澳大利亞等國(guó)對(duì)中國(guó)華為公司的產(chǎn)品表示擔(dān)憂、處處設(shè)防時(shí)，卡梅倫把華為總裁奉為座上賓。財(cái)政大臣奧斯本(George Osborne)也強(qiáng)調(diào)“不要把國(guó)家安全當(dāng)作實(shí)施保護(hù)主義的借口”。③George Osborne，“It’s a Crisis of Confidence，not of Capitalism”，F(xiàn)inancial Times，January 27，2012.他不顧國(guó)內(nèi)工會(huì)和部分議員的質(zhì)疑，支持中國(guó)企業(yè)投資英國(guó)欣克利角核電站建設(shè)，并在訪華期間到訪華為公司深圳總部。④“George Parker and Jamil Anderlin，i“Britain Trumpets Welcome to Chinese”，F(xiàn)inancial Times，October 24，2013.可以說(shuō)，英國(guó)政府將“重商”思想貫穿到外交實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)，從政治高層到外交官均承擔(dān)起“招商引資”使命，令人印象深刻。

第二，經(jīng)營(yíng)更廣泛的外交網(wǎng)絡(luò)，尤其注重與歐美以外的國(guó)家和地區(qū)建立密切聯(lián)系。工黨時(shí)期，英戰(zhàn)略重心在大西洋兩側(cè)，對(duì)日本、澳大利亞、印度等傳統(tǒng)盟友重視不夠。聯(lián)合政府執(zhí)政后對(duì)此有所認(rèn)識(shí)并不斷做出調(diào)整。黑格批評(píng)說(shuō)，“工黨時(shí)期的部長(zhǎng)們只有在出現(xiàn)危機(jī)或需要投票支持時(shí)才會(huì)與新興國(guó)家聯(lián)系，聯(lián)合政府要改變這種局面”。⑤“Foreign Secretary Sets out UK Foreign Policy Approach”，https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-sets-outuk-foreign-policy-approach.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)他指出，英在維持與歐美傳統(tǒng)關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)放眼全球，大力拓展與亞洲、海灣及拉美地區(qū)新興國(guó)家的雙邊關(guān)系。在具體做法上，聯(lián)合政府“結(jié)識(shí)新盟友，不忘老朋友”，構(gòu)建了不同層次、彼此疊加的“伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。第一層是美國(guó)。聯(lián)合政府認(rèn)為，美國(guó)是全球唯一的超級(jí)大國(guó)，是國(guó)際秩序的主要維護(hù)者。因此，英國(guó)雖在一定程度上展示其對(duì)美政策的自主性，但并未減弱對(duì)美外交力度。英美在阿富汗、伊核、利比亞、敘利亞等全球重大外交和安全問(wèn)題上互動(dòng)頻繁。第二層是歐盟。在涉及主權(quán)讓渡特別是“財(cái)政聯(lián)盟”、金融監(jiān)管等問(wèn)題上，英歐間的矛盾、摩擦增多。但英國(guó)看重歐洲單一市場(chǎng)為英帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，故在總體上與歐盟維持了“斗而不破”局面。第三層是澳大利亞、日本、新西蘭、韓國(guó)及海灣國(guó)家等地區(qū)盟友。英與這些國(guó)家通過(guò)恢復(fù)或新建戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制，在貿(mào)易與投資、情報(bào)共享、網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)防裝備等領(lǐng)域加大了合作力度。第四層是中國(guó)、印度、巴西等新興市場(chǎng)國(guó)家。這是英國(guó)聯(lián)合政府外交的重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。聯(lián)合政府提出要“以前所未有的力度向東看”⑥William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)，既看重新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為英國(guó)提供的巨大商機(jī)，加大“市場(chǎng)開(kāi)拓”力度;也看重新興大國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的影響力，頗愿意與后者合作應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。

為了“培育”各類伙伴關(guān)系，英國(guó)努力拓展外交足跡。工黨執(zhí)政時(shí)期關(guān)閉了駐17個(gè)國(guó)家的45個(gè)外交機(jī)構(gòu)，如今黑格稱“把維持、擴(kuò)大及強(qiáng)化全球外交網(wǎng)絡(luò)作為核心目標(biāo)”，重點(diǎn)是在亞洲和拉美恢復(fù)或增建一批使領(lǐng)館。目前，英已在海地、索馬里、巴拉圭、吉爾吉斯斯坦、南蘇丹、老撾等國(guó)新建大使館，并在巴西、墨西哥、土耳其和印度尼西亞等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快國(guó)家增設(shè)辦事處。英國(guó)外交部還加大了人力資源投入，計(jì)劃在2015年前向中國(guó)增派60名外交官，向印度增派30名外交官，向東盟、韓國(guó)、蒙古等國(guó)增派50名外交官，這些外交人員現(xiàn)在開(kāi)始陸續(xù)到崗。英國(guó)自詡為在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間擴(kuò)展外交網(wǎng)絡(luò)的少數(shù)西方國(guó)家之一。①William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)

第三，外交實(shí)踐突出“價(jià)值觀”因素。英國(guó)外交一貫注重推廣價(jià)值觀，只是各個(gè)時(shí)期決策者的側(cè)重點(diǎn)有異、各屆政府的做法有別。工黨時(shí)期，一些政治人物雖強(qiáng)調(diào)英國(guó)須肩負(fù)在全世界傳播民主的“使命”，但在操作上比較務(wù)實(shí)，試圖通過(guò)接觸、對(duì)話來(lái)影響“非民主國(guó)家”的政治改革，并通過(guò)維持良好政治關(guān)系促進(jìn)雙邊貿(mào)易發(fā)展。聯(lián)合政府強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀可以賦予外交行動(dòng)更大的合法性，并能擴(kuò)大英國(guó)的國(guó)際影響力。其在推行手法上則是多管齊下、“軟”“硬”兼施。一個(gè)手法是，通過(guò)“以身作則”，為他國(guó)民眾追求民主和人權(quán)等價(jià)值觀“樹(shù)立榜樣”。聯(lián)合政府成立后即調(diào)查英國(guó)是否卷入“9·11”之后發(fā)生的“黑獄”事件，并于2010年7月6日發(fā)布《情報(bào)官員與軍事人員羈押和詢問(wèn)海外被羈押者綜合指南》。2013年9月4日，英國(guó)發(fā)布《商業(yè)與人權(quán)行動(dòng)方案》，要求英國(guó)企業(yè)將保護(hù)人權(quán)納入到日常運(yùn)作中。外交大臣黑格稱英國(guó)是第一個(gè)為執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》而出臺(tái)國(guó)家行動(dòng)方案的國(guó)家，希望其他國(guó)家仿效英國(guó)的做法，制定相應(yīng)的行動(dòng)方案。②William Hague，“UK Action Plan on Business and Human Rights”，https://www.gov.uk/government/speeches/uk-action-plan-on-business-and-human-rights--2.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)另一個(gè)手法是，利用對(duì)外援助等手段推動(dòng)相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的“民主轉(zhuǎn)型”?！鞍⒗骸北l(fā)后，英國(guó)政府宣布將在4年內(nèi)投入1.1億英鎊支持中東北非地區(qū)的社會(huì)發(fā)展及“民主轉(zhuǎn)型”。③“Working for Peace and Long-term Stability in the Middle East and North Africa”，https://www.gov.uk/government/policies/working-for-peace-and-long-term-stability-in-the-middleeast-and-north-africa.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月4日)在緬甸出現(xiàn)改革跡象后，英國(guó)率先推動(dòng)歐盟解除對(duì)緬制裁，并承諾在3年內(nèi)通過(guò)非政府組織為緬甸的衛(wèi)生和教育項(xiàng)目提供1.85億英鎊資助。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)，英國(guó)聯(lián)合政府承諾的人道主義援助資金已達(dá)5億英鎊，并向敘利亞反對(duì)派提供了大量的“非致命”裝備援助。④“UK Aid Syria Response”，https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/252893/DFID-Syria-Humanitarian-Programme-Summary.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年 11 月 4日)再一個(gè)手法是，強(qiáng)調(diào)不能為了商業(yè)利益而降低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)須公開(kāi)表達(dá)“人權(quán)關(guān)切”?？穫愓J(rèn)為，英國(guó)不必在政治與貿(mào)易之間做出選擇，二者可以兼得。⑤“Prime Minister’s Speech at the Lord Mayor's Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-speechat-the-lord-mayors-banquet.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月26日)黑格也指出，英國(guó)尋求加強(qiáng)與新興經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)濟(jì)、政治聯(lián)系，也關(guān)注這些國(guó)家存在的人權(quán)問(wèn)題。⑥William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-britains-values-in-a-networked-world.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月26日)在與中國(guó)等新興大國(guó)打交道時(shí)，英國(guó)就堅(jiān)持這種既要做生意、又要講政治的“雙軌”模式?？穫愄岢鲇⒅袃蓢?guó)是“面向增長(zhǎng)的伙伴關(guān)系”，設(shè)定2015年雙邊貿(mào)易額提升至1000億美元的目標(biāo)。但是，英國(guó)聯(lián)合政府時(shí)有罔顧中國(guó)政治利益的行為，如卡梅倫與副首相克萊格不顧中方反對(duì)堅(jiān)持會(huì)見(jiàn)達(dá)賴、外交國(guó)務(wù)大臣斯瓦爾(Hugo Swire)妄言香港政改⑦Hugo Swire，“Voting，Democracy and the Future of Hong Kong”，https://www.gov.uk/government/speeches/voting-democracy-and-the-future-of-hong-kong.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月18日)，致使中英關(guān)系時(shí)生齟齬。

二

英國(guó)聯(lián)合政府的對(duì)外政策調(diào)整，既與英國(guó)國(guó)內(nèi)政局變化及其在國(guó)際新形勢(shì)下面臨的經(jīng)濟(jì)、外交壓力有關(guān)，也與英國(guó)對(duì)國(guó)際格局變化和自身能力的認(rèn)知有關(guān)。首先，英國(guó)持續(xù)低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是其外交調(diào)整的直接動(dòng)力。2007、2008年相繼爆發(fā)的次貸危機(jī)、全球金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊了英國(guó)經(jīng)濟(jì)。英國(guó)GDP在2008年第二季度至2009年第二季度連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，持續(xù)時(shí)間比20世紀(jì)任何一次衰退的時(shí)間都長(zhǎng)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)總量至今未恢復(fù)到衰退前水平。⑧“National Institute of Economic and Social Research Estimates of Monthly GDP”，http://niesr.ac.uk/sites/default/files/gdp0613.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)此外，由于工黨政府堅(jiān)持“透支未來(lái)”的開(kāi)支模式以及金融危機(jī)發(fā)生后投入大筆資金救市，英國(guó)的債務(wù)急劇攀升，其按《馬斯特里赫特條約》標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的“未償還債務(wù)總額”占GDP的比重從2007年的44.4%攀升至2010年的75.7%。①Office for National Statistics，“Government Deficit and Debt under the Maastricht Treaty，Calendar Year 2011”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_260737.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年10 月8 日)面對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，英國(guó)聯(lián)合政府的危機(jī)感空前強(qiáng)烈。當(dāng)政者擔(dān)心英國(guó)連“二流大國(guó)”的地位和現(xiàn)有的生活水準(zhǔn)都難以維系?？穫愒谘葜v中指出，英國(guó)處于一場(chǎng)爭(zhēng)奪未來(lái)的就業(yè)和福利的“全球競(jìng)賽”中，“要么沉淪下去，要么奮勇向前;要么有所作為，要么走向衰落”。②Brian Wheeler，“David Cameron Tells Conservatives:Britain can Rise Again”，BBC，October 10，2012，http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19890459.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)黑格認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降會(huì)削弱外交政策的影響力，“過(guò)去，西方國(guó)家會(huì)對(duì)人權(quán)紀(jì)錄不佳的國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。現(xiàn)在，此類經(jīng)濟(jì)武器的效力正在減弱，未來(lái)可能沒(méi)有多少國(guó)家會(huì)懼怕它”。③William Hague，“The Future of British Foreign Policy with a Conservative Government”，http://www.europeanfoundation.org/my_weblog/2009/07/the-future-of-british-foreign-policy-with-aconservative-government.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年10 月26 日)因此，拼經(jīng)濟(jì)、促增長(zhǎng)成為聯(lián)合政府的第一要?jiǎng)?wù)。

第二，金融危機(jī)引發(fā)國(guó)際格局深刻變化，英國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上難以繼續(xù)“縱橫捭闔”而不得不進(jìn)行外交調(diào)整。一是全球金融危機(jī)加速了世界秩序的重構(gòu)，新興大國(guó)的崛起“稀釋”了英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的影響力?！坝螒蛞?guī)則發(fā)生改變，游戲參與者增多，以前在G8中決定的事，現(xiàn)在要在G20里磋商”。④Andrew Mitchell，“Emerging Powers”，https://www.gov.uk/government/speeches/emerging-powers.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月28日)巴西、中國(guó)、印度、土耳其和印度尼西亞等新興大國(guó)的國(guó)際影響力增強(qiáng)，在全球經(jīng)濟(jì)“再平衡”、核不擴(kuò)散、自由貿(mào)易、氣候變化和能源安全等問(wèn)題上對(duì)英國(guó)構(gòu)成挑戰(zhàn)或帶來(lái)沖擊。比如，英國(guó)注意到，在“大規(guī)模侵害人權(quán)”事件發(fā)生時(shí)，“一些新興大國(guó)并不同意我國(guó)的應(yīng)對(duì)方式，另一些大國(guó)則不認(rèn)同有關(guān)人權(quán)的基本價(jià)值和準(zhǔn)則”。⑤William Hague，“International Law and Justice in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/international-law-and-justice-in-a-networked-world.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月5日)這要求英國(guó)必須采取“前所未有的”積極外交政策。二是作為英國(guó)外交支柱的美、歐均在進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，英國(guó)的處境愈顯尷尬。奧巴馬就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太，這帶給英國(guó)不確定感和焦慮感，使其既擔(dān)心被美國(guó)疏遠(yuǎn)、“沒(méi)有國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)打算為我們提供更多的保障”⑥“Foreign Secretary Speech on Rejecting Decline and Renewing Western Diplomacy in the 21st Century”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-on-rejecting-declineand-renewing-western-diplomacy-in-the-21st-century.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月23日)，又害怕被美國(guó)裹脅至新的沖突中。2012年3月，英國(guó)議會(huì)“國(guó)家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會(huì)”發(fā)表報(bào)告稱，如果美國(guó)卷入與英國(guó)無(wú)直接利害關(guān)系的亞洲沖突，英國(guó)要決定是否繼續(xù)參與美國(guó)的軍事行動(dòng)。⑦Joint Committee on the National Security Strategy，F(xiàn)irst Review of the National Security Strategy 2010，F(xiàn)irst Report of Session 2010-12，HL Paper 265，HC 1384，March 2012，p.21.歐洲同樣在調(diào)整。歐盟委員會(huì)及法、德等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人試圖通過(guò)強(qiáng)化歐洲央行作用、籌建“銀行業(yè)聯(lián)盟”和“財(cái)政聯(lián)盟”等深化一體化措施幫助歐盟走出困境。2012年9月17日，德國(guó)外長(zhǎng)韋斯特韋勒發(fā)起的“歐洲未來(lái)小組”發(fā)表正式報(bào)告，建議把歐盟升級(jí)為政治上的聯(lián)邦國(guó)家，賦予其更多權(quán)力。⑧Süddeutsche Zeitung，“‘Future of Europe Group’Presents Federal Proposals”，http://www.presseurop.eu/en/content/newsbrief/2715101-future-europe-group-presents-federal-proposals.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月23日)英國(guó)擔(dān)心，歐元區(qū)將內(nèi)部協(xié)商制定的金融監(jiān)管等法規(guī)推廣到歐盟范圍內(nèi)，會(huì)使英國(guó)處于“邊緣化”境地。面對(duì)美歐的戰(zhàn)略，英國(guó)被迫做出調(diào)整，以尋找“突破口”，應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種情況。

另外，“阿拉伯之春”對(duì)英國(guó)外交政策帶來(lái)巨大沖擊。英國(guó)政府于2010年出臺(tái)“海灣倡議”，意欲加強(qiáng)與海灣國(guó)家的關(guān)系，但并未預(yù)判到中東出現(xiàn)大變局。2011年2月“阿拉伯之春”如火如荼之際，卡梅倫卻在海灣地區(qū)推銷軍火，招致國(guó)內(nèi)輿論批評(píng)。此后，卡梅倫吸取教訓(xùn)，更注意在對(duì)外關(guān)系中提及人權(quán)議題。有評(píng)論認(rèn)為，“阿拉伯之春”導(dǎo)致聯(lián)合政府的政策重心從關(guān)注貿(mào)易和市場(chǎng)，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)開(kāi)放，其外交政策中的“自由主義”色彩趨強(qiáng)。⑨Michael Harvey，“Perspectives on the UK’s Place in the World”，Europe Programme Paper 2011/01，Chatham House，December 2011.同時(shí)，卡梅倫、黑格等人將“阿拉伯之春”這一突發(fā)事件視為英國(guó)在中東北非地區(qū)推廣西方價(jià)值觀的新契機(jī)，從而加大對(duì)這一地區(qū)“民主轉(zhuǎn)型”的支持力度。

第三，英國(guó)國(guó)內(nèi)政治變化將對(duì)外政策調(diào)整提上了議程。英國(guó)2010年大選后產(chǎn)生了該國(guó)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)首個(gè)聯(lián)合政府。執(zhí)政的保守黨疑歐、自民黨親歐，在對(duì)外政策上互相牽制、又互有妥協(xié)，但在政策理念上也有一定的“交集”:都有較強(qiáng)的“自由主義”色彩，比較關(guān)心人權(quán)等價(jià)值觀議題、贊同對(duì)外進(jìn)行“人道主義干預(yù)”。新的決策層從國(guó)際形勢(shì)的變化中看到巨大挑戰(zhàn)，也認(rèn)識(shí)到并力圖抓住其中蘊(yùn)含的機(jī)遇?？穫悺⒑诟竦榷啻螐?qiáng)調(diào)，只要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，英國(guó)仍能大有作為。一方面，當(dāng)今世界的主要特征是“網(wǎng)絡(luò)化”①William Hague，“Britain’s Foreign Policy in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)，而英國(guó)擁有北約、歐盟、英聯(lián)邦、G20等現(xiàn)成的網(wǎng)絡(luò)組織。僅英聯(lián)邦就有20億人口，橫跨六大洲，是英國(guó)與新興經(jīng)濟(jì)體聯(lián)通的獨(dú)特渠道。另一方面，英國(guó)具有較強(qiáng)的“軟實(shí)力”，如英語(yǔ)、英國(guó)價(jià)值觀、發(fā)展援助等，這些都有助于拓展英國(guó)的國(guó)際影響力。黑格在這方面的認(rèn)識(shí)頗為全面。他指出:“一個(gè)國(guó)家不能僅靠軍事和經(jīng)濟(jì)力量來(lái)決定其在世界上的地位，價(jià)值觀是英國(guó)國(guó)際影響力的重要組成部分。”②William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)一些保守黨議員游說(shuō)聯(lián)合政府減少國(guó)際援助資金，但卡梅倫認(rèn)為對(duì)外援助是英國(guó)發(fā)揮國(guó)際影響力的重要手段。③Caroline Crampton，“For Cameron，F(xiàn)oreign Aid Translates into Global Influence”，http://www.totalpolitics.com/blog/304202/forcameron-foreign-aid-translates-into-global-influence.thtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)此外，英國(guó)在金融、制藥、衛(wèi)生、低碳、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)等領(lǐng)域的較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，也成了聯(lián)合政府用作加強(qiáng)與其他國(guó)家雙邊關(guān)系的資本。英國(guó)聯(lián)合政府調(diào)整對(duì)外政策，直接目的就是為了利用和發(fā)揮英國(guó)的這些優(yōu)勢(shì)，以維持和提升英國(guó)的大國(guó)地位。

三

英國(guó)聯(lián)合政府執(zhí)政以來(lái)在對(duì)外政策和外交行動(dòng)上呈現(xiàn)出鮮明特色，表現(xiàn)搶眼，其根本目標(biāo)就是為了阻止英國(guó)國(guó)力迅速衰落、維持較強(qiáng)的國(guó)際影響力。由此而言，聯(lián)合政府的新外交可謂在國(guó)內(nèi)緊縮、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇形勢(shì)下開(kāi)展的“抑制衰落外交”，而且的確收到了一定成效。

首先，“商務(wù)外交”收效明顯，助推英國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向復(fù)蘇。英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，英國(guó)對(duì)巴西、印度、中國(guó)、俄羅斯和南非等“金磚五國(guó)”的出口從2007年的127億英鎊增至2012年的271億英鎊。④Philip Aldrick，“UK Doubles Exports to BRICS since Crisis”，The Telegraph，F(xiàn)ebruary 18，2013.2010年以來(lái)，英國(guó)對(duì)中國(guó)的商品出口增加了91%，對(duì)俄羅斯的商品出口增加了118%。⑤“FCO and UKTI Welcome NAO Report Supporting UK Exporters”，October 16，2013，https://www.gov.uk/government/news/fcoand-ukti-welcome-nao-report-supporting-uk-exporters.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月4日)英國(guó)吸引外來(lái)投資的效果也較為明顯。2012年，英國(guó)外來(lái)投資項(xiàng)目同比增加2.7%，占整個(gè)歐洲外國(guó)直接投資的18%，仍為歐洲第一大投資目的地。⑥Brian Groom，“UK Leads Europe on Inward Investment”，F(xiàn)inancial Times，June 5，2013.在出口和投資的拉動(dòng)下，英國(guó)經(jīng)濟(jì)在2013年出現(xiàn)復(fù)蘇跡象。2013年前三個(gè)季度，英國(guó)GDP環(huán)比分別增長(zhǎng)0.4%、0.7%和0.8%。⑦Office for National Statistics，“Statistical Bulletin:Gross Domestic Product Preliminary Estimate，Q32013”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_331535.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年11 月4 日)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)在2013年10月的《全球經(jīng)濟(jì)展望》中調(diào)高了對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期，預(yù)計(jì)其增長(zhǎng)率2013年為1.4%，2014年為1.9%。⑧Larry Elliot，t“IMF Raises UK Growth Forecasts as Economy‘turns corner’”，The Guardian，October 8，2013.

其次，英國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上展現(xiàn)出較強(qiáng)的“組織”能力，在一定程度上發(fā)揮了“思想領(lǐng)導(dǎo)”作用。英國(guó)善于在國(guó)際事務(wù)中扮演“召集人”、“提案人”和“經(jīng)紀(jì)人”等多重角色，多次就國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題牽頭召開(kāi)國(guó)際會(huì)議，如2011年的利比亞問(wèn)題國(guó)際會(huì)議和首屆網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際會(huì)議、2012年的索馬里問(wèn)題國(guó)際會(huì)議，以及2013年的八國(guó)集團(tuán)(G8)峰會(huì)等。通過(guò)這些途徑，英國(guó)還不斷向國(guó)際社會(huì)輸出新理念、新倡議。2012年3月，在韓國(guó)首爾舉行的第二屆核安全峰會(huì)上，英國(guó)敦促與會(huì)國(guó)采取具體行動(dòng)應(yīng)對(duì)核恐怖主義，推出《關(guān)于核信息安全的多國(guó)聲明》，得到31國(guó)的聯(lián)署支持。⑨Foreign and Commonwealth Office，Annual Report and Accounts 2011-12，London:The Stationery Office，March 2012，HC 59.2013年6月，英國(guó)作為東道主，在北愛(ài)爾蘭舉辦了G8峰會(huì)，推動(dòng)峰會(huì)就自由貿(mào)易、打擊全球逃稅避稅以及增強(qiáng)政府信息透明度等發(fā)布7份政策文件。為了有效打擊全球逃稅、避稅行為，卡梅倫在歐盟、G8和G20等多邊場(chǎng)合呼吁執(zhí)行國(guó)際稅收信息交換新標(biāo)準(zhǔn)——“自動(dòng)信息交換”(Automatic Information Exchange)。為了遏制戰(zhàn)爭(zhēng)中的性暴力，黑格提出“阻止性暴力倡議”(PSVI)，已得到G8外長(zhǎng)會(huì)議支持，并準(zhǔn)備提交至聯(lián)合國(guó)大會(huì)表決?？穫愒靡獾刂赋?，“英國(guó)處在所有重大問(wèn)題討論的中心，提出解決問(wèn)題的辦法，其他國(guó)家從英國(guó)這里取經(jīng)”。①David Cameron，“Speech to Lord Mayor’s Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/speech-to-lord-mayors-banquet.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)

此外，聯(lián)合政府?dāng)U大全球存在、廣泛經(jīng)營(yíng)伙伴關(guān)系等外交實(shí)踐，為英國(guó)發(fā)揮更大國(guó)際影響力夯實(shí)了基礎(chǔ)。英國(guó)的外交思路從來(lái)不是“單線程的”，其在全球范圍拓展外交網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)營(yíng)政、商“人脈”關(guān)系，一方面是直接服務(wù)于英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，另一方面也有在國(guó)際格局調(diào)整中“謀篇布局”以圖“更大作為”的考慮。黑格就曾公開(kāi)承認(rèn)，聯(lián)合政府是在“為英國(guó)未來(lái)的影響力投資”。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月8日)以亞太地區(qū)為例，聯(lián)合政府通過(guò)加大對(duì)緬甸援助力度，提升與日本、澳大利亞、越南等國(guó)的戰(zhàn)略合作水平，加強(qiáng)了英國(guó)在亞太的外交與安全存在，為未來(lái)更多參與亞太事務(wù)“埋下伏筆”。

然而，由于存在一些“結(jié)構(gòu)性”難題，英國(guó)很難通過(guò)調(diào)整對(duì)外政策實(shí)現(xiàn)“抑制衰落”的戰(zhàn)略目標(biāo)。難題之一是資源與雄心之間的結(jié)構(gòu)性失衡。聯(lián)合政府領(lǐng)導(dǎo)人不肯放下“全球大國(guó)”的自我定位，矢志在國(guó)際舞臺(tái)上扮演“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，承擔(dān)了超出自身能力的全球責(zé)任。由于資源和實(shí)力的限制，聯(lián)合政府實(shí)際上又在大幅度削減扮演國(guó)際“領(lǐng)導(dǎo)者”角色所需要的外交和軍事預(yù)算。這就出現(xiàn)了“既要馬兒跑得好，又讓馬兒少吃草”的矛盾做法，結(jié)果必然是左支右絀。英國(guó)疲弱的經(jīng)濟(jì)根本無(wú)法支撐起聯(lián)合政府的“大國(guó)”抱負(fù)，英國(guó)近年來(lái)在對(duì)外干預(yù)中的表現(xiàn)可以為之佐證。2011年，英國(guó)參加對(duì)利比亞的軍事干預(yù)，但由于航母提前退役，英軍的“狂風(fēng)”(Tornado)和“臺(tái)風(fēng)”(Typhoon)戰(zhàn)斗機(jī)只能從英國(guó)本土飛行3000多英里前去執(zhí)行空襲任務(wù)，戰(zhàn)斗中也嚴(yán)重依賴美國(guó)提供的情報(bào)和武器支持。③吳弦:“歐盟國(guó)家利比亞軍事干預(yù)解析”，《歐洲研究》，2012年，第2期。在敘利亞危機(jī)中，英國(guó)更是喊得多、做得少，在使用武力干預(yù)方面顯得更為慎重。2013年8月29日，英國(guó)議會(huì)否決了政府對(duì)敘利亞開(kāi)展軍事行動(dòng)的動(dòng)議，卡梅倫等人隨即表示遵從議會(huì)決定，英國(guó)政府在國(guó)力下降的現(xiàn)實(shí)面前不得不低頭。要想維持國(guó)際影響力，英國(guó)必須切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，避免承擔(dān)過(guò)多的國(guó)際義務(wù)，同時(shí)配合有效的外交手段。難題之二是如何在價(jià)值目標(biāo)與利益目標(biāo)之間找到平衡點(diǎn)。在國(guó)際實(shí)力對(duì)比日益對(duì)英國(guó)不利的形勢(shì)下，為了在外交博弈中取得籌碼和優(yōu)勢(shì)，英國(guó)開(kāi)始打出“價(jià)值觀”牌。珍視自己的價(jià)值觀本身沒(méi)有錯(cuò)，但以我劃線、自視優(yōu)越甚至拒絕吸收他人長(zhǎng)處的做法就會(huì)封閉和障礙自己，如果再試圖借此壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就更難行得通，甚而有可能加劇英國(guó)與其他國(guó)家已有的矛盾。

余論

當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)日新月異，對(duì)所有國(guó)家都提出了挑戰(zhàn)。作為人口只有6000多萬(wàn)的島國(guó)，英國(guó)不接受必然衰落的宿命，試圖通過(guò)外交努力來(lái)減緩其衰落的速度，顯示出其大國(guó)雄心和民族進(jìn)取精神。在此過(guò)程中，英國(guó)不斷調(diào)整維持自身影響力的方式和手段，從依賴經(jīng)濟(jì)制裁、軍事干預(yù)等“硬實(shí)力”，轉(zhuǎn)向重視依靠“軟手段”，包括經(jīng)營(yíng)外交關(guān)系網(wǎng)、參與制訂國(guó)際規(guī)制、發(fā)揮“思想領(lǐng)導(dǎo)力”等。其間，英國(guó)與各類盟友合作擴(kuò)大全球影響力的意圖顯露無(wú)遺，與新興大國(guó)合作應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的意愿也隨之增強(qiáng)。然而，經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降對(duì)英國(guó)外交的制約很大，英國(guó)選擇的余地變小，“超實(shí)力發(fā)揮”的難度加大。聯(lián)合政府的對(duì)外政策調(diào)整揭示了一個(gè)守成大國(guó)審時(shí)度勢(shì)、以巧博大、以外交謀國(guó)利的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，值得體味和總結(jié)?！?/p>