淺析奧巴馬政府的氣候政策調(diào)整及其前景*

于宏源 李志青

2009年奧巴馬上臺(tái)執(zhí)政后，明確表示接受全球變暖的科學(xué)事實(shí)，并準(zhǔn)備在此基礎(chǔ)上實(shí)施一系列低碳和環(huán)保的綠色新政，①Stephen Collinson，“Obama to World:We will Lead on Climate Change”，http://news.yahoo.com/s/afp/20090126/pl_afp/uspoliticsobamaclimateenvironment.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年8月9日)在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上占據(jù)制高點(diǎn)。由于民主黨在2010年國會(huì)選舉中失利，預(yù)算和立法危機(jī)約束了奧巴馬政府在氣候變化領(lǐng)域的作為。隨著持續(xù)氣候?yàn)?zāi)害和能源結(jié)構(gòu)的變化，美國各界應(yīng)對(duì)氣候變化的科學(xué)和經(jīng)濟(jì)共識(shí)都在上升，美國減排的經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)基礎(chǔ)出現(xiàn)積極變化。在此背景下，奧巴馬政府氣候政策有所調(diào)整，包括發(fā)布《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，②Amy Edwards，“President Obama Unveils Climate Action Plan to Reduce Greenhouse Gas Emissions and Adapt to the Impacts of Climate Change”，Mondaq Business Briefing，July 15，2013.以能源利用方式調(diào)整為中心，避開國會(huì)立法困境，通過行政措施等就減緩氣候變化提出具體方案。美國氣候外交則借助“德班平臺(tái)”談判契機(jī)，推動(dòng)以“輻軸”和大國減排為核心的全球氣候治理。這一切為美國參與全球氣候談判注入新的動(dòng)力，并將對(duì)全球氣候治理進(jìn)程產(chǎn)生影響。

一、奧巴馬政府氣候政策的調(diào)整

奧巴馬在第二任期就職演說中高調(diào)地將應(yīng)對(duì)氣候變化問題提到了執(zhí)政綱領(lǐng)的高度，并重申美國將致力于構(gòu)建全面應(yīng)對(duì)氣候變化的系統(tǒng)框架。在2013年國情咨文中，奧巴馬指出，“期望這屆國會(huì)可以協(xié)商一致，達(dá)成一個(gè)兩黨都同意的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的解決全球變暖的方案。但如果國會(huì)不及時(shí)行動(dòng)以保護(hù)子孫后代，我也將會(huì)采取行動(dòng)。我將讓我的內(nèi)閣討論一些我們可以采取的行政措施”。③David Usborne，“Climate Change，Consequentialism，and the Road Ahead”，The Independent，January 23，2013.

2013年6月，奧巴馬依靠其行政團(tuán)隊(duì)推出了《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，④“A Plan for Cooling down:Barack Obama’s Climate-Change Address”，The Economist，June 25，2013.對(duì)氣候政策的大幅度調(diào)整開始付諸行動(dòng)。第一，提升氣候變化議題的地位。奧巴馬第一任期伊始，氣候變化議題升溫，但隨著金融危機(jī)的蔓延，氣候議題的熱度在全球和美國都有所降低，奧巴馬在連任競(jìng)選前的辯論和講話中避談氣候變化。第二任期開始后，奧巴馬在總統(tǒng)就職演說、國情咨文、《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》、各次演講及對(duì)外活動(dòng)中一再提倡和抬升氣候變化議題。奧巴馬在就職演說中強(qiáng)調(diào):“我們應(yīng)該對(duì)氣候變化帶來的威脅做出反應(yīng)，如果我們不這樣做，將是對(duì)子孫的背叛。”他承諾“與科學(xué)家、工程師和當(dāng)選官員進(jìn)行廣泛的對(duì)話”，多次強(qiáng)調(diào)全球變暖“不會(huì)成為我們留給后代的代價(jià)高昂且難以解決的問題”。①Jeff Goodel，l“Obama's Climate Challenge”，Rolling Stone，Volume 1175，January 31，2013，pp.41-45.同時(shí)，奧巴馬專門成立一個(gè)氣候政策總統(tǒng)顧問團(tuán)隊(duì)，其成員均為氣候議題的長期積極行動(dòng)者。②Jonathan Crawford，“US and China Pledge more Joint Action to Cut Greenhouse Gas Emissions”，SNL FERC Power Report，April 17，2013，pp.21-30.在奧巴馬第二任期中，國務(wù)卿克里帶領(lǐng)的外交團(tuán)隊(duì)更強(qiáng)調(diào)氣候議題，國家安全事務(wù)助理托馬斯·多尼隆推出美國氣候安全理念，認(rèn)為氣候變化對(duì)國家安全的影響源自其對(duì)世界各國環(huán)境日益嚴(yán)重的影響。③Tom Donilon，National Security Advisor to the President，Remarks at the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy，White House Press Releases，F(xiàn)act Sheets and Briefings，April 24，2013.奧巴馬政府還推動(dòng)提升國內(nèi)科學(xué)共識(shí)。2013年美國總統(tǒng)科技咨詢委員會(huì)提出美國應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略，呼吁適應(yīng)和減緩氣候變化并重、采取更多措施鼓勵(lì)低碳發(fā)展并推動(dòng)氣候談判，該委員會(huì)所提出的《美國國家氣候評(píng)估》草案得到了美國科學(xué)界的響應(yīng)和認(rèn)可。

第二，確定以可持續(xù)的能源體系為核心的“能源型”氣候政策，通過提高能效持續(xù)加強(qiáng)能源創(chuàng)新和減排力度，為其后續(xù)氣候政策鋪路。奧巴馬第一任期的氣候政策基于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，側(cè)重于把應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)與氣候變化聯(lián)系起來。2010年12月，奧巴馬提出保持全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位是美國面臨的最大挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)通過綠色能源投資促進(jìn)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色新政(Green New Deal)，利用氣候經(jīng)濟(jì)解決財(cái)政和就業(yè)壓力。奧巴馬第二任期將實(shí)行更為務(wù)實(shí)和積極的“能源型氣候政策”，在逐漸企穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)背景下，奧巴馬氣候政策的核心轉(zhuǎn)為借助頁巖氣革命等帶來的能源創(chuàng)新和能效革命，提升美國減排能力和氣候變化議程的國際領(lǐng)導(dǎo)地位。奧巴馬政府重視減少煤炭使用、推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)變革和減排的協(xié)同效應(yīng)，2013年設(shè)置新能源標(biāo)準(zhǔn)，減少發(fā)電廠的碳排放，對(duì)新建以及現(xiàn)存發(fā)電廠設(shè)置更高碳排放標(biāo)準(zhǔn);更加重視清潔能源，采取諸如加速發(fā)放清潔能源許可證、激活清潔能源創(chuàng)新的長期投資、確立四年一次的能源評(píng)估制度、擴(kuò)大和升級(jí)電網(wǎng)等新措施。④“Full Transcript of Obama’s Remarks on Climate Change”，Dow Jones News Service，June 26，2013.同時(shí)，奧巴馬政府從量化和立法角度提高可再生能源比例，成立“能源安全基金”推動(dòng)新能源發(fā)展，旨在以清潔能源的增量抵消石化能源的存量，最終實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)。奧巴馬政府設(shè)定了要在2020年前將可再生能源發(fā)電量翻番的目標(biāo)，并要求2035年80%的電力供應(yīng)要來源于清潔能源。

第三，實(shí)行以全球減排市場(chǎng)和“輻軸”為核心的“氣候主動(dòng)外交”。奧巴馬政府第一任期氣候外交的重點(diǎn)在于以內(nèi)促外，通過推動(dòng)國會(huì)立法和減排承諾，促進(jìn)美國重拾氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)地位?；诿绹娮h院2009年《清潔能源和安全法》，奧巴馬在哥本哈根大會(huì)提出2020年前美國將以2005年的排放量為基期減排17%，⑤American Clean Energy and Security Act of 2009，H.R.2454，http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011 年5 月9 日)通過多邊外交推動(dòng)排放大國協(xié)調(diào)，促成哥本哈根協(xié)議和減排的自愿申報(bào)模式。奧巴馬政府第二任期則希望繞開國會(huì)立法困境，推進(jìn)其他溫室氣體減排機(jī)制，通過積極的多邊和雙邊外交行動(dòng)來推動(dòng)國際社會(huì)建立符合美國理念的氣候治理機(jī)制。在多邊層面，美國既提倡自愿減排，也推動(dòng)有約束力的“富有雄心、包容性和靈活性”的“輻軸”氣候體系，⑥Jeff Goodel，l“Obama's Climate Challenge”，Rolling Stone，Volume 1175，January 31，2013，pp.41-45.其核心是構(gòu)建一個(gè)由所有締約方參與的、相對(duì)恒定的“軸協(xié)議”，進(jìn)而達(dá)成一系列具體并可實(shí)施、不一定由所有締約方參與的、動(dòng)態(tài)的“輻決議”，共同構(gòu)成一攬子協(xié)議體系。同時(shí)，奧巴馬政府更加重視二氧化碳外的其他溫室氣體減排，如加強(qiáng)黑碳、甲烷以及氫氟碳化合物減排的氣候和清潔空氣聯(lián)盟(Climate and Clean Air Coalition)，中美首腦會(huì)晤促成《中美關(guān)于蒙特利爾議定書下逐步淘汰氫氟碳化合物的修正案》共識(shí)。最后，奧巴馬政府變過去的“氣候被動(dòng)外交”為“氣候主動(dòng)外交”。隨著氣候變化成為外交重點(diǎn)之一，奧巴馬政府改變了行動(dòng)策略。

奧巴馬政府第一任期受國會(huì)立法驅(qū)使而被動(dòng)應(yīng)付，當(dāng)前則從雙邊和多邊兩個(gè)方面主動(dòng)出擊，通過積極外交努力提升美國在全球氣候變化政治中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在雙邊層面，全球氣候變化已經(jīng)成為奧巴馬和國務(wù)卿克里外訪的重要議題?？死锓e極推動(dòng)中美簽署《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，設(shè)置中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中的氣候工作組，共同促成中美關(guān)于氫氟碳化合物合作。美國與印度、巴西也建立了相應(yīng)的氣候變化戰(zhàn)略對(duì)話和協(xié)調(diào)機(jī)制?？死镌趯?duì)日本訪問時(shí)提出所謂氣候外交“三個(gè)支柱”:推動(dòng)起草2020年之后的氣候協(xié)議、鞏固低碳發(fā)展以及構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的社會(huì)。①“The Burning Question about Fossil Fuels”，The Irish Times，April 23，2013.目前，奧巴馬政府正在多邊領(lǐng)域積極推動(dòng)“二十國集團(tuán)”(G20)取消石油補(bǔ)貼，加強(qiáng)“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”(MEF)、清潔能源部長會(huì)議(Clean Energy Ministerial)和“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”(CCAC)等。

二、奧巴馬政府氣候政策調(diào)整的動(dòng)因

奧巴馬政府氣候政策調(diào)整的動(dòng)因是多方面的，既有國內(nèi)因素，也有國際因素，源自民意、國情、黨爭(zhēng)和個(gè)人四個(gè)層面。具體而言，國內(nèi)因素與美國氣候?yàn)?zāi)害、國內(nèi)民意和黨派博弈的變化有關(guān)系，國際因素主要反映在國際壓力和美國復(fù)興環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)力的意愿等方面。

第一，民意是奧巴馬推動(dòng)氣候政策的依據(jù)。和歐洲不同，美國民眾2010年之前大多數(shù)懷疑氣候變化的科學(xué)性，2011年只有38%的人認(rèn)為氣候變化是人為的，這種公眾意識(shí)延緩了奧巴馬政府積極應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。美國遭受了包括颶風(fēng)“桑迪”等在內(nèi)的數(shù)十次極端氣候?yàn)?zāi)難，損失達(dá)10億美元。②Tom Donilon，National Security Advisor to the President，Remarks at the Launch of Columbia University’s Center on Global Energy Policy，White House Press Releases，F(xiàn)act Sheets and Briefings，April 24，2013.2012年是美國有記錄以來極端氣候現(xiàn)象第二嚴(yán)重的一年、有記錄以來第15個(gè)最干旱的年份，美國遭受的氣候?yàn)?zāi)害損失驚人。在天災(zāi)等因素推動(dòng)下，美國國內(nèi)輿論逐漸認(rèn)同全球氣候變化問題。到2012年10月，有45%的美國人認(rèn)識(shí)到氣候變化是人為活動(dòng)造成的。根據(jù)皮尤中心的統(tǒng)計(jì)，2009年只有57%的美國人認(rèn)為地球溫度上升有充分的科學(xué)證據(jù)，2013年7月，這個(gè)比例上升至69%，特別是有40%的美國人認(rèn)為氣候變化是美國的主要安全威脅，較2011年之前有較大增長。民眾對(duì)全球氣候變化的逐漸認(rèn)同，對(duì)奧巴馬政府調(diào)整氣候政策起到了推動(dòng)作用。氣候變化議題在2011年一度在美國民調(diào)的安全議程重要性中下降到第20位，但是2013年7月成為僅次于朝鮮和伊朗核問題、極端主義恐怖襲擊、金融危機(jī)之后的重要安全議題。③“Most Americans Believe Climate Change is Real”，http://www.pewresearch.org/topics/energy-and-environment/page/3/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年9月12日)在經(jīng)濟(jì)界，2013年4月美國最大的33家企業(yè)聯(lián)合簽署《氣候宣言》，敦促國會(huì)對(duì)氣候變化采取行動(dòng)。因此，美國環(huán)保協(xié)會(huì)指出，奧巴馬第二任期是強(qiáng)化氣候行動(dòng)時(shí)代的開端。它標(biāo)志著從那一刻起，美國政府開始迎頭趕上在氣候變化問題上的民意。④William Walsh，“The President's Climate Action Plan:What Might It Mean?”Mondaq Business Briefing，August 9，2013.

第二，美國國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)和減排成本出現(xiàn)積極變化，推動(dòng)奧巴馬政府的氣候政策調(diào)整。眾所周知，美國煤炭產(chǎn)量占全球14.1%，煤電消費(fèi)是溫室氣體的主要來源，美國聯(lián)邦50個(gè)州中有26個(gè)產(chǎn)煤，其中13個(gè)州把煤炭作為主要收入來源⑤Tora Skodvin，“An Agenda for Change in U.S.Climate Policies?Presidential Ambitious and Congressional Power?”International Environmental Agreements，Volume 9，2009，pp.263-280.，煤炭等產(chǎn)業(yè)利益和“美國燃煤制造業(yè)聯(lián)盟”等組織影響了氣候政策。然而，受天然氣替代煤炭和清潔能源發(fā)展大趨勢(shì)的影響，美國國情正在變化。一方面，煤電產(chǎn)業(yè)和煤炭產(chǎn)業(yè)都因天然氣的替代而逐漸下降，碳排放減少。奧巴馬政府制定電廠排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制辦法，要求每千瓦時(shí)發(fā)電量排放低于1000磅(約合453.6千克)二氧化碳，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)讓美國沒有新建的煤炭火力發(fā)電廠。對(duì)比2005年，美國煤炭消費(fèi)在2012年下降了14%。2013年國際能源署(IEA)報(bào)告稱，由于用天然氣代替煤炭發(fā)電，美國電力行業(yè)中煤炭比例下降，交通行業(yè)中天然氣大幅度上升。到2035年，這兩個(gè)行業(yè)天然氣替代增加接近20%，二氧化碳排放量減少2億噸，總排放量將回落至1990年代中期水平。①Carey L.Biron，“Energy:Carbon Dioxide Emissions Hit Record High in 2012”，Inter Press Service English News Wire，June 11，2013.天然氣的消費(fèi)比重提高有利于減弱煤炭產(chǎn)業(yè)對(duì)氣候政策的阻力、降低整體碳排放，從而使美國更容易完成減排任務(wù)，因而會(huì)傾向于積極參與全球氣候談判。另一方面，奧巴馬政府的清潔交通、能效革命政策增加了美國減排優(yōu)勢(shì)。美國能源信息署(EIA)的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，美國能源燃燒二氧化碳排放量2012年為52.87億噸，比2011年下降了5.97%，是1994年以來的最低值。在過去五年中，美國的能源消費(fèi)總量降低了5%，單位GDP能源強(qiáng)度降低了9%。美國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和機(jī)動(dòng)車能效提升為近期的溫室氣體下降做出了顯著貢獻(xiàn)。②BP，Statistical Review of World Energy 2012，http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_chinese/STAGING/local_assets/downloads_pdfs/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年4月12日)氣候談判表面上是全球共同排放控制磋商，實(shí)質(zhì)上是各國對(duì)能源消耗控制的協(xié)商。美國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于降低減排成本，增強(qiáng)美國領(lǐng)導(dǎo)全球氣候事務(wù)的信心。美國氣候變化特使托德·斯特恩(Todd Stern)在氣候談判中多次強(qiáng)調(diào)，與2005年相比，美國石化能源利用的二氧化碳排放2011年下降了7.7%，2011年12月至2012年3月降低了14%，是同一時(shí)期二氧化碳排放下降幅度最大的國家。③Todd Stern，“Remarks at Dartmouth College.Hanover”，http://www.state.gov/e/oes/rls/remarks/2012/196004.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年8月12日)

第三，美國黨派博弈的形勢(shì)日益有利于奧巴馬政府的氣候政策。以往全球氣候議題被鎖定在美國政黨政治中，并且表現(xiàn)出日益分化的趨勢(shì)，但是如今就連保守的共和黨人也開始肯定全球氣候變化為科學(xué)結(jié)論。2012年，認(rèn)為有確鑿的證據(jù)證明平均氣溫升高的民主黨人占85%，高于2011年的77%，但與2007、2008年的數(shù)據(jù)持平;認(rèn)為有確鑿的證據(jù)證明氣溫升高的共和黨人占50%，高于2011年的43%和2009年的35%，相對(duì)溫和并有自由主義傾向的共和黨人(占58%)認(rèn)為有確鑿證據(jù)證明全球氣候變暖，這遠(yuǎn)高于2011年的數(shù)字。④The League of Conservation Voters(LCV):“Scorecard Overview”，http://www.lcv.org/scorecard/environmental-scorecard-2013.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年10 月12 日)2013年參議院環(huán)境和公共工程委員會(huì)發(fā)布碳稅法案，將為向能效高、碳排放量低的能源提供投資而對(duì)碳排放量征收費(fèi)用。⑤Chris Knight，“Democrats Defend Climate Science to Rebut Attacks on Carbon Fee Bill Inside Epa’s Clean Energy Report”，The Wall Street Journal，F(xiàn)ebruary 18，2013.眾議院和參議院的民主黨正推動(dòng)這項(xiàng)碳排放征稅的議案，不少溫和派共和黨開始支持碳稅。目前，美國75%的風(fēng)能位于國會(huì)共和黨控制的區(qū)域，共和黨代表積極支持全國的清潔能源標(biāo)準(zhǔn)，這反映了美國國會(huì)部分共和黨開始趨于支持奧巴馬的全球氣候政策。

第四，奧巴馬個(gè)人因素直接推動(dòng)美國氣候政策的調(diào)整。奧巴馬總統(tǒng)第一任期主要想的是如何連任，第二任期主要想的是如何構(gòu)筑政治遺產(chǎn)。奧巴馬2009年上臺(tái)伊始就推動(dòng)以氣候變化為核心的“綠色新政”，后在國會(huì)立法。2013年6月，奧巴馬繼續(xù)以2009年的“綠色新政”為基礎(chǔ)頒布《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，即利用清潔能源，減少發(fā)電廠的碳排，發(fā)展新能源，刺激新一代石化能源項(xiàng)目的投資;確立四年一次的能源評(píng)估制度;停止支持在海外用公共融資去建燃煤電廠;制定2018年后重型交通工具的油耗標(biāo)準(zhǔn)等。

除了奧巴馬，美新任國務(wù)卿克里對(duì)全球氣候變化也具有濃厚的個(gè)人情感⑥“Secretary of State Kerry Comments at Energy Cooperation E-vent”，US Fed News Service，April 16，2013.，比其前任希拉里·克林頓具有較強(qiáng)的綠色價(jià)值觀和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的政策理念，在其步入政界的早期便曾力促《清潔空氣法案》。克里多次強(qiáng)調(diào)，“氣候變化正卷土重來……全球氣候變化是致命的挑戰(zhàn)”。針對(duì)2013年9月政府間氣候變化委員會(huì)(IPCC)第五次評(píng)估報(bào)告，克里認(rèn)為，“不承認(rèn)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的人在玩火”。⑦Richard Ingham，“UN Panel’s Climate Report Sparks Concern”，Agence France Presse，September 27，2013.美國氣候大使托德·斯特恩也是全球氣候變化政策的強(qiáng)力推動(dòng)者。

此外，國際氣候談判帶來的壓力和機(jī)遇都有助于奧巴馬政府的全球氣候政策調(diào)整。來自歐盟及發(fā)展中國家的指責(zé)讓奧巴馬政府在全球氣候問題上備受壓力。在2011年德班和2012年多哈氣候大會(huì)上，美國由于國內(nèi)政治原因不愿承擔(dān)減排責(zé)任而成為國際輿論的批判對(duì)象，美國領(lǐng)導(dǎo)的傘形集團(tuán)在某種程度上也成了“不負(fù)責(zé)任”的代名詞。歐盟批評(píng)奧巴馬政府全球氣候政策，歐盟氣候變化談判代表赫澤高(Connie Hedegaard)指責(zé)美國在京都議定書下沒有承擔(dān)減排的義務(wù)，而美國之前的氣候盟友俄羅斯、日本等也開始和美國氣候政策劃清界限，避免成為氣候變化的罪人。在多哈大會(huì)上，不少國家認(rèn)為，以美國為代表的富國忙于應(yīng)對(duì)國內(nèi)的預(yù)算危機(jī)和政治反對(duì)勢(shì)力，所以在處理人類所面臨的最嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)時(shí)，依舊不能擺脫之前的陳詞濫調(diào)。①“Doha Disappoints”，Irish Times，December 10，2012.國際非政府組織如“地球之友”(Friends of the Earth)也指責(zé)美國使得全球氣候變化談判癱瘓，讓窮國為氣候變化買單。②Frank McDonald，“Doha Climate Conference Yields more Heat than Light”，Irish Times，December 10，2012.

2013年作為氣候談判“科學(xué)風(fēng)向標(biāo)”的政府間氣候變化委員會(huì)第五次評(píng)估報(bào)告(AR5)三個(gè)工作組的工作成果將陸續(xù)推出，這些報(bào)告將會(huì)強(qiáng)調(diào)1950年以來全球氣候變暖主要是由人類造成，必須通過切實(shí)的國際行動(dòng)才能保護(hù)人類生存環(huán)境。面對(duì)日趨增大的國際壓力，連任的奧巴馬政府積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，明確氣候變化問題在其國家利益中的重要地位，并采取務(wù)實(shí)措施恢復(fù)氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)地位。③Ian Bremmer，“Two Key Foreign Policy Openings for Obama”，International Herald Tribune，F(xiàn)ebruary 26，2013.與此同時(shí)，“德班平臺(tái)”談判進(jìn)展減少了美國拖延聯(lián)合國框架下全球氣候談判的理由，為美國重歸氣候治理帶來了機(jī)遇。

美國一直反對(duì)氣候談判的兩項(xiàng)原則即“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“雙軌制”原則。2011年底啟動(dòng)的“德班平臺(tái)”談判成果將適用于所有締約方，沒有明確體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。2012年多哈會(huì)議結(jié)束了“巴厘路線圖”及《京都議定書》談判，“雙軌制”合二為一，未來的全球氣候談判將聚焦于“德班平臺(tái)”一軌。美國認(rèn)為，“德班平臺(tái)”談判的啟動(dòng)是國際氣候談判的重大突破，過去按窮國、富國劃分減排責(zé)任的方式應(yīng)逐漸取消;④“Climate-change Summit:A Deal in Durban”，The Economist，December 19，2011.“德班平臺(tái)”談判應(yīng)該將重點(diǎn)放在發(fā)展中國家未來承擔(dān)減排義務(wù)上，最終應(yīng)達(dá)成涵蓋所有主要締約方的全新、單一和有法律約束力的新條約。因此，《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)努力參加“德班平臺(tái)”談判，并要求美在2020年后的全球氣候治理走向上發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

三、奧巴馬政府氣候政策的前景

與氣候政策調(diào)整的內(nèi)外動(dòng)因相一致，奧巴馬政府在其第二任期實(shí)施積極主動(dòng)及多元化的氣候政策會(huì)帶動(dòng)美國其他各項(xiàng)政策的梯次變化，進(jìn)而反推美國氣候變化政策的繼續(xù)演變。奧巴馬第二任期氣候政策無疑將會(huì)更加系統(tǒng)、主動(dòng)和清晰，但會(huì)因美國國家競(jìng)爭(zhēng)力的需要而朝著抑制其地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的方向發(fā)展，后者可能是未來美國氣候政策的最大戰(zhàn)略前景。

僅就奧巴馬政府全球氣候政策的直接變化而言，基于奧巴馬政府從“綠色新政”到《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》的政策延續(xù)性，有理由認(rèn)為未來的美國氣候政策將呈現(xiàn)更加系統(tǒng)、主動(dòng)和清晰的特征。其一，美國以《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)為標(biāo)志，確立了全方位、立體的氣候政策，囊括全球氣候變化的干預(yù)(碳減排)、氣候變化的適應(yīng)(碳影響)再到氣候變化的應(yīng)對(duì)(碳領(lǐng)導(dǎo)力)，不論是橫向的從內(nèi)政到外交，還是縱向的從家庭社區(qū)到產(chǎn)業(yè)部門，美國的氣候政策從分散走向系統(tǒng)。《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》統(tǒng)一梳理了先前由各個(gè)部門分散執(zhí)行的全球氣候變化政策，然后建立了從“碳減排”到“碳適應(yīng)”再到“碳的國際合作”的政策體系。

其二，美國的全球氣候政策從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。自奧巴馬政府設(shè)定其氣候政策藍(lán)圖之初開始，美國的氣候政策就面對(duì)來自國內(nèi)外的各種反對(duì)和消極聲音，尤其是來自國內(nèi)共和黨以及國會(huì)的反對(duì)聲音。奧巴馬政府繞開國會(huì)、突出行政團(tuán)隊(duì)“單干”，并借助民意和市場(chǎng)的力量倒逼反對(duì)意見和消極聲音，依靠行政主導(dǎo)推出《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，在外交上試圖扭轉(zhuǎn)之前被動(dòng)的“氣候外交”，代之以主動(dòng)的“氣候外交”。

其三，基于以上特征，美國的氣候政策將從模糊走向清晰。根據(jù)《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，奧巴馬政府組建了強(qiáng)大且頗具專業(yè)性的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，確定了指向明確、可操作性強(qiáng)的政策思路。2013年11月，奧巴馬政府成立了一個(gè)“特別小組”(State，Local，and Tribal Leaders Task Force on Climate Preparedness)，其成員包括7個(gè)州長和17個(gè)地方官員，旨在推動(dòng)州政府和地方政府參與全球氣候變化行動(dòng)。①“President Obama’s State，Local，and Tribal Leaders Task Force on Climate Preparedness”，http://www.whitehouse.gov/blog/2013/11/01/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月9日)

奧巴馬政府氣候外交的主動(dòng)性突出體現(xiàn)在全球氣候治理領(lǐng)域，即既引領(lǐng)以“輻軸”和大國減排為核心的全球氣候外交，又將全球氣候外交納入對(duì)主要大國的雙邊和小多邊外交，二十國集團(tuán)和主要經(jīng)濟(jì)體論壇(MEF)等多邊外交中都可見美國氣候政策的影子。

從更廣的視角看，出于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治博弈的需要，奧巴馬總統(tǒng)在第二任期逐漸將氣候政策提高到提升美國國家競(jìng)爭(zhēng)力的高度，將其納入從能源到制造業(yè)再到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力體系中，其根本宗旨便是服務(wù)于遏制新興大國發(fā)展和左右地緣格局的終極戰(zhàn)略目標(biāo)。

首先，氣候政策推動(dòng)美國形成以能源為核心的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力政策。美國在未來將更加重視發(fā)展能源競(jìng)爭(zhēng)力。自克林頓以來的美國歷屆政府盡管具體立場(chǎng)和政策有別，但都力推能源的本土化及自主化，以令美國擺脫對(duì)中東等海外能源的高度依賴，并借此加速能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，提升本土社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“能源競(jìng)爭(zhēng)力”，即增強(qiáng)能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，為經(jīng)濟(jì)成長護(hù)航。奧巴馬執(zhí)政以來，美國在氣候變化領(lǐng)域的有關(guān)行動(dòng)及戰(zhàn)略產(chǎn)生聯(lián)帶的經(jīng)濟(jì)和能源政策:促進(jìn)包括能效行業(yè)在內(nèi)的新能源大發(fā)展;促進(jìn)以頁巖氣資源為主的過渡性清潔能源的開發(fā)利用;打擊傳統(tǒng)石化資源行業(yè)，主要是煤炭行業(yè)。這一切將推動(dòng)美國不斷強(qiáng)化以能源為核心的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力政策，有助于美國利用能源革命帶來的機(jī)遇，整合能源和氣候政策，并提升美國在世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整中的優(yōu)勢(shì)。

其次，奧巴馬政府氣候政策的地緣政治含義增加。從氣候變化的大國互動(dòng)看，奧巴馬政府《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》中隱含新的氣候外交理念，即以相對(duì)積極的氣候政策或表態(tài)來消解歐盟等國家的批評(píng)，并進(jìn)一步逼迫中、俄、印等新興大國做出讓步，同時(shí)換取其他外交領(lǐng)域的利益。隨著美國氣候變化政策的發(fā)展，美國與歐洲和其他發(fā)達(dá)國家的政策協(xié)調(diào)不斷加強(qiáng)，在“德班平臺(tái)”談判中化解歐美矛盾、團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)新興大國的前景日益明朗。

就全球地緣政治變化而言，奧巴馬政府《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》明確在未來通過積極的“雙邊談判”來推動(dòng)新興大國應(yīng)對(duì)全球氣候變化。奧巴馬強(qiáng)調(diào)“我們同樣強(qiáng)化了與主要新興經(jīng)濟(jì)體——印度、巴西和中國在氣候問題上的合作，它們是世界上最大的排放體，”②“Full Transcript of Obama’s Remarks on Climate Change”，Dow Jones News Service，June 26，2013.但是奧巴馬也認(rèn)為中國、印度等新興大國排放量增長太快，需要盡快予以控制。因此，對(duì)于仍然高度依賴煤炭的中國、印度以及依賴石油出口的俄羅斯等國，奧巴馬政府氣候政策的調(diào)整意味著這些新興大國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源基礎(chǔ)將受到嚴(yán)重沖擊，它們的國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)由此也將受到削弱，美國的地緣優(yōu)勢(shì)因此將相對(duì)加強(qiáng)。

綜上所述，奧巴馬第二任期伊始美國氣候政策的積極變化，主要源于其國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至技術(shù)上的新發(fā)展趨勢(shì)。在美國這個(gè)典型的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)，由于這些基礎(chǔ)性因素的變化，企業(yè)和消費(fèi)者逐漸卷入全球氣候變化政策的演變進(jìn)程，奧巴馬政府借此進(jìn)一步提升白宮對(duì)全球氣候變化政策的影響力，從而在一定程度上將政府意志與公眾意愿結(jié)合在一起。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，奧巴馬第二個(gè)總統(tǒng)任期的全球氣候政策和戰(zhàn)略延續(xù)了其第一個(gè)任期“綠色新政”以來的核心理念，即承認(rèn)全球變暖并承諾積極應(yīng)對(duì)，所不同的只是前者比后者更加系統(tǒng)、主動(dòng)和清晰。對(duì)于中國以及國際社會(huì)而言，這意味著美國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展將出現(xiàn)新的動(dòng)向，其國家競(jìng)爭(zhēng)力將出現(xiàn)新的變化，并將對(duì)全球地緣政治格局帶來影響和挑戰(zhàn)。○