公共健康視閾下的中國(guó)體育法修改——來自美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

楊彤丹

我國(guó)現(xiàn)行的《體育法》于1995年生效，并經(jīng)2009年修訂刪除了第47條之后，至今已經(jīng)實(shí)施近20年，很多專家學(xué)者認(rèn)為我國(guó)在這近20年的時(shí)間里社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了很多新的體育主體和體育社會(huì)關(guān)系，《體育法》的修改勢(shì)在必行，為此有關(guān)機(jī)構(gòu)專門組織了課題組，起草了《體育法》修改草案（以下簡(jiǎn)稱《草案》）。筆者在對(duì)比了新舊《體育法》（或草案）文本的基礎(chǔ)上，提出以下幾點(diǎn)可能在此次修改過程中需要加以注意的問題，供決策者參考。

1 關(guān)于立法目的

《草案》相比法律原文增加了“保障公民在體育活動(dòng)中的合法權(quán)益”等相關(guān)內(nèi)容，這一點(diǎn)無可厚非，也體現(xiàn)了國(guó)家重視保護(hù)公民體育權(quán)利的一種態(tài)度。然而筆者認(rèn)為基于如下考慮還應(yīng)增加“促進(jìn)國(guó)民健康”等相關(guān)內(nèi)容：

發(fā)展體育的最終目的是為了提升全民身心健康水平，這一基本判斷似乎本身是不證自明的?！恫莅浮冯m然也提到了“增強(qiáng)公民身體素質(zhì)”是立法目的之一，但是其實(shí)“身體素質(zhì)”只側(cè)重生理?xiàng)l件，而忽視了體育鍛煉在促進(jìn)心理健康方面的重要作用，因而“促進(jìn)國(guó)民身心健康”是一種更理想、更科學(xué)、更全面的表達(dá)方式。體育事業(yè)的健康發(fā)展、體育運(yùn)動(dòng)水平的提升、公民體育權(quán)益的保障，最終落腳點(diǎn)歸根結(jié)底都是旨在促進(jìn)人民身心健康。各國(guó)越來越趨于達(dá)成一種共識(shí)：體育事業(yè)的發(fā)展水平，獎(jiǎng)牌并非是唯一的衡量因素，開始關(guān)注通過體育全民身心健康水平提高了多少。

多項(xiàng)研究也表明了體育鍛煉與人口健康狀況存在密切相關(guān)性。缺乏體育鍛煉在美國(guó)已經(jīng)導(dǎo)致了很嚴(yán)重的超重和肥胖問題。在1991年到2001年間，美國(guó)成年人的肥胖率增長(zhǎng)了75%[1]。現(xiàn)在有75%的人超重，接近33%的人肥胖[2]。大約800萬兒童超重，兒童的肥胖率是20年前的2倍，青少年的肥胖率是20年前的3倍[3]。今天的美國(guó)兒童患超重的幾率是1970年的3倍[4]。13%的兒童（6～11歲）和14%的未成年人（12～19）超重[5]。肥胖平均縮短了每位40歲成年人3年的壽命[6]。肥胖同樣導(dǎo)致了各種疾病問題和死亡。雖然不鍛煉只是導(dǎo)致肥胖的一個(gè)重要因素，但是如果加強(qiáng)鍛煉，人口肥胖問題將會(huì)減輕很多，造成的社會(huì)后果也會(huì)輕微很多。

經(jīng)常保持體育鍛煉，能夠預(yù)防心臟病、糖尿病、高血壓和癌癥等疾病，減少各種死亡風(fēng)險(xiǎn)[7]。體育鍛煉還能幫助和維持健康骨骼、肌肉和連接組織的生長(zhǎng)，預(yù)防和延緩高血壓的發(fā)生；減少抑郁和焦慮癥[8]。不鍛煉的人患抑郁癥的幾率是經(jīng)常保持鍛煉的人的2倍[9]。抑郁可能導(dǎo)致自殺，而自殺已經(jīng)成為美國(guó)第9大死亡原因。體育鍛煉能夠緩解抑郁和焦慮，增加各種社會(huì)交往活動(dòng)，增強(qiáng)自我控制力，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，減輕日常生活壓力，從而最終改善人的精神狀態(tài)。

2 關(guān)于體育功能

《草案》增加了有關(guān)“體育功能”的條款，較之先前的《體育法》是一種進(jìn)步，因?yàn)樗鼘ｉT突出強(qiáng)調(diào)了體育的作用，有助于人們重視體育鍛煉。實(shí)際上，關(guān)于體育的功能和作用，國(guó)外相關(guān)研究很仔細(xì)，比如調(diào)查發(fā)現(xiàn)身體好的學(xué)生學(xué)業(yè)也會(huì)更出色[10]。體育好的男生進(jìn)入常青藤盟校的幾率是其他男性的4倍，而對(duì)于女性來講，這種優(yōu)勢(shì)則更加明顯[11]。

體育還可以塑造人的性格，樹立人的自豪感和自尊心，體育有助于增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)合作，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力和專注力及奉獻(xiàn)精神，培育公平競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，養(yǎng)成互相尊重的習(xí)慣，掌握社會(huì)活動(dòng)的技能，以及打造更強(qiáng)健的體魄[12]。體育鍛煉有助于使學(xué)生更樂意呆在學(xué)校里，參與學(xué)校的各種活動(dòng)，幫助他們?cè)谌松型瓿蓪W(xué)業(yè)，掌握學(xué)習(xí)技能，從而接受更好的教育[12]。

多參加體育運(yùn)動(dòng)同樣可以減少賭博、吸毒、暴力、犯罪和青少年性行為等社會(huì)問題的發(fā)生。美國(guó)的一項(xiàng)針對(duì)1萬4千名青少年的國(guó)家調(diào)查顯示，那些參加集體體育活動(dòng)的青少年不容易養(yǎng)成不健康的飲食習(xí)慣，或者學(xué)會(huì)抽煙，過早地進(jìn)行性行為，吸毒或者攜帶武器[13]。洛杉磯的市鎮(zhèn)檢察官總結(jié)得出年輕人拉幫結(jié)派一個(gè)重要的原因是沒有機(jī)會(huì)參與正常的、健康的體育活動(dòng)[14]，因此研究建議增加體育活動(dòng)應(yīng)該成為預(yù)防青少年犯罪團(tuán)伙的戰(zhàn)略之一。

體育鍛煉還有助于減少因肥胖問題造成的各種社會(huì)損失。美國(guó)衛(wèi)生部估計(jì)國(guó)家用于超重和肥胖的開支已經(jīng)達(dá)到1 170億，其中610億是直接損失（包括肥胖和超重的預(yù)防、診斷、治療），560億是間接損失（由于生病、殘疾導(dǎo)致人們無法工作的勞動(dòng)力成本損失，以及未來過早死亡的勞動(dòng)力價(jià)值損失）[15]。而如果肥胖趨勢(shì)一直持續(xù)到2020年，個(gè)人行為或者醫(yī)學(xué)技術(shù)都沒有什么改變的話，50～60歲人群中的醫(yī)療保障支出將有1/5被用于對(duì)付肥胖所帶來的不良后果[16]。從1979年到1999年，美國(guó)加州的兒童肥胖造成的社會(huì)損失已經(jīng)從先前的3 500萬增加到現(xiàn)在的1億2 700萬，20年間翻了3倍[17]。而根據(jù)美國(guó)疾控中心（CDC）的報(bào)告，如果所有不鍛煉的美國(guó)人都開始參與鍛煉，那么美國(guó)每年將節(jié)約770億的醫(yī)療開支[18]。

因此，美國(guó)已經(jīng)把體育作為預(yù)防疾病、防止過早死亡、提升全民健康的一項(xiàng)積極有效的舉措，并且明確全國(guó)必須從公共健康的高度重視體育鍛煉，因?yàn)轶w育鍛煉關(guān)系到民眾的健康，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家繁榮富強(qiáng)[19]。

3 關(guān)于保障條件

既然體育鍛煉具有無可爭(zhēng)議的“公共健康”價(jià)值，那么《體育法》需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題便是如何通過立法更好地促使公眾參與體育鍛煉、保障公眾享有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)行體育活動(dòng)。因此《體育法》中關(guān)于“保障條件”的條款無疑具有舉足輕重的作用，它關(guān)涉到《體育法》是否能夠真正落到實(shí)處，是否真正采取措施發(fā)揮體育的功能從而實(shí)現(xiàn)體育的目的，是否能夠真正有效地引導(dǎo)民眾從事體育鍛煉活動(dòng)。

在這一點(diǎn)上，提高民眾參與體育鍛煉的自覺意識(shí)固然重要，營(yíng)造有利于民眾開展體育活動(dòng)的環(huán)境條件也是一項(xiàng)必不可少的重要舉措。實(shí)踐證明，通過改變環(huán)境而改變?nèi)祟愋袨楸葐渭円髠€(gè)體行為進(jìn)行調(diào)整來得更容易、更有效。實(shí)際上，要求個(gè)體在現(xiàn)存的環(huán)境條件下做出行為改變并不容易。盡管體育鍛煉有很多好處，但是美國(guó)也只有25%的成年人達(dá)到體育鍛煉的建議標(biāo)準(zhǔn)，29%的人業(yè)余時(shí)間沒有開展常規(guī)的體育鍛煉，只有27%的9～12年級(jí)的學(xué)生參加中等水平的體育鍛煉[20]。12～21歲的年輕人中只有50%正常參加體育鍛煉，而報(bào)告調(diào)查顯示有25%的人沒有參加任何體育鍛煉[21]。加州5、7、9年級(jí)只有24%的學(xué)生達(dá)到最低體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)[22]。

現(xiàn)在的研究表明公眾沒有參與體育鍛煉并不僅僅是因個(gè)體行為習(xí)慣所導(dǎo)致的。學(xué)者們開始注意到現(xiàn)有的關(guān)于體育鍛煉的個(gè)體責(zé)任和個(gè)人行為選擇的分析模式應(yīng)該轉(zhuǎn)變到社會(huì)責(zé)任和宏觀整體研究模式，重視環(huán)境和公共政策在塑造生活方式和行為模式中的作用[23]。因?yàn)橐粋€(gè)人的體育鍛煉水平取決于他或她的社區(qū)，特別是運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所的可及性、方便性、安全性[24]。如果居住地附近就有公園或者操場(chǎng)，那么這個(gè)區(qū)域的人總體體育鍛煉的水平往往會(huì)比較高。而如果沒有一個(gè)安全的環(huán)境開展體育活動(dòng)，或者根本消費(fèi)不起臨近的體育設(shè)施，人們寧可選擇不去鍛煉[25]。

同樣還有很多環(huán)境因素導(dǎo)致民眾無法參加體育鍛煉，例如社區(qū)治安環(huán)境差、空氣污染指數(shù)超標(biāo)等。像上海這樣的大都市，城區(qū)很多道路現(xiàn)在只允許機(jī)動(dòng)車通行，不鼓勵(lì)民眾走路或者騎自行車。家長(zhǎng)也會(huì)基于安全因素的考慮，不放心孩子在外面玩耍。而各種新技術(shù)新產(chǎn)品又為孩子們整天坐在家里提供了很多娛樂機(jī)會(huì)，即使不去外面玩耍也同樣可以很好地打發(fā)掉時(shí)間。如果在家附近又沒有什么體育活動(dòng)設(shè)施，或者資源非常有限，那么人們更可能整天就“宅”在家里。

然而很多研究都表明了戶外活動(dòng)是最有效的體育鍛煉方式[26]。美國(guó)疾控中心的報(bào)告顯示：假如增加體育設(shè)施，則人群中一周鍛煉3次以上的百分比會(huì)提升25.6%左右[27]。美國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志也證明了新增體育設(shè)施，并組織相關(guān)的社區(qū)體育活動(dòng)，會(huì)增加48.4%的經(jīng)常鍛煉人口比例[28]。

以上這些從正反兩方面舉例說明了環(huán)境對(duì)個(gè)體從事體育鍛煉行為的影響。因此，此次《體育法》修改可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

3.1 資金投入

《草案》提到各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將體育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃，并隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步增加對(duì)體育事業(yè)的投入。實(shí)際上，單單每年現(xiàn)有體育設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)就是一筆巨大且固定的開支，體育經(jīng)費(fèi)不僅應(yīng)該列入財(cái)政計(jì)劃，而且是必須保證，發(fā)展體育并非只是局限于發(fā)展體育事業(yè)或者產(chǎn)業(yè)這樣一種概念，而應(yīng)該被放置于發(fā)展國(guó)民健康這樣的大背景之下，不能因經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩等因素而受到削減。因?yàn)閲?guó)外已經(jīng)出現(xiàn)不少案例說明一旦經(jīng)濟(jì)條件惡化，體育等國(guó)民經(jīng)濟(jì)支出往往首先遭到削減。

另外必須保證資金投入的公平性，保證有限的資金用于最需要投入體育建設(shè)的地方，產(chǎn)出最大的人口健康效益。如在美國(guó)洛杉磯，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的體育K計(jì)劃，每年投入250萬美金用于購(gòu)買、改善、建設(shè)、維持城市公園和體育休閑設(shè)施，以應(yīng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施（包括公園和體育場(chǎng)所）的不足和老化。然而南加州大學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，即使是K計(jì)劃，經(jīng)費(fèi)也沒有被分配到最需要錢的地方[29]。洛杉磯的中南部——該城市的第二貧困區(qū)域，兒童人數(shù)最多，但公園卻最少——此次資金投入只有富裕的洛杉磯西部的平均兒童經(jīng)費(fèi)的一半[30]。

3.2 設(shè)施建設(shè)

《草案》指出國(guó)家有計(jì)劃地建設(shè)公共體育設(shè)施，對(duì)農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施的建設(shè)予以扶持。體育設(shè)施建設(shè)應(yīng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。關(guān)于體育設(shè)施建設(shè)，需要注意以下幾個(gè)問題：

3.2.1 應(yīng)進(jìn)行全面的人口統(tǒng)計(jì)與社區(qū)體育設(shè)施普查登記工作

已有數(shù)據(jù)顯示社區(qū)的體育設(shè)施狀況與當(dāng)?shù)氐娜丝诮】邓匠示o密相關(guān)性。國(guó)家應(yīng)通過體育設(shè)施登記普查工作，結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝诜植紶顩r，分析體育資源人均占有情況，調(diào)整區(qū)域體育設(shè)施布局規(guī)劃，保證每個(gè)區(qū)域的人口都能便捷地、安全地享有體育設(shè)施對(duì)其日常生活所帶來的好處。

3.2.2 重視體育基礎(chǔ)設(shè)施分布的平等性

國(guó)外已有研究顯示了公共體育設(shè)施分布不平等的狀況。美國(guó)加州公共政策研究所指出，占一半以上的加州人（64%）贊成貧困社區(qū)并沒有享有他們公平的份額，較難使用維護(hù)良好的公園和體育休閑設(shè)施。拉丁裔（72%～60%）比非拉丁裔的白人更傾向于認(rèn)為貧困的社區(qū)沒有獲得他們公平享有的環(huán)境權(quán)益。一大半的居民（58%）贊成相比富裕的社區(qū)，低收入和少數(shù)人群的社區(qū)更多地生活在有毒廢物和體育設(shè)施條件較差的環(huán)境之中[31]。南加州大學(xué)的一項(xiàng)研究也肯定了洛杉磯公園的不均衡分布，并且發(fā)現(xiàn)低收入和有色人群的社區(qū)比白人高收入社區(qū)更難享有公共體育設(shè)施[32]。美國(guó)貧困區(qū)，每一千人平均只占有0.3英畝的公園，而在白人和富裕的區(qū)域則有1.7英畝。公共體育設(shè)施分布不均衡將導(dǎo)致人口健康狀況不平等。我們國(guó)家應(yīng)該在前期的體育設(shè)施普查的情況下，合理公平分布公共體育資源，保證每個(gè)人都實(shí)際地享有平等的健康權(quán)。

3.2.3 動(dòng)態(tài)評(píng)估體育設(shè)施的利用率

根據(jù)人口與體育設(shè)施普查情況，動(dòng)態(tài)地跟蹤、監(jiān)控、評(píng)估公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，然后根據(jù)所得出的數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于利用率低的設(shè)施可以改進(jìn)、完善或者縮小規(guī)模數(shù)量，對(duì)于利用率高的、滿足不了現(xiàn)實(shí)人們體育鍛煉需求的設(shè)施區(qū)域可以補(bǔ)充或者新建體育設(shè)施、擴(kuò)大規(guī)模數(shù)量。

3.2.4 增加體育鍛煉區(qū)域的飲用水供應(yīng)建設(shè)

美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面跟中國(guó)的一個(gè)顯著區(qū)別是隨處都有免費(fèi)安全的飲用水供應(yīng)設(shè)備，人們?cè)隗w育鍛煉之余可以非?？旖莸孬@取飲用水，及時(shí)補(bǔ)充因鍛煉造成的人體水分流失，這對(duì)于公共健康具有極大的益處。公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)本身就是希望最終促進(jìn)全社會(huì)的人口健康，而免費(fèi)、安全的飲用水同樣關(guān)乎人群健康，甚至如果因鍛煉沒有及時(shí)補(bǔ)充水分反而可能使鍛煉對(duì)人體健康造成負(fù)面影響，因此應(yīng)該將公共區(qū)域的飲用水設(shè)備建設(shè)工程納入到發(fā)展基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)計(jì)劃中。

3.2.5 加大公共體育設(shè)施的免費(fèi)開放力度

《草案》指出了公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公眾開放，并向特殊人群如學(xué)生、老人、殘疾人免費(fèi)或者優(yōu)惠開放。國(guó)家應(yīng)該優(yōu)先考慮惠及民眾的公共體育設(shè)施建設(shè)，特別是免費(fèi)開放的公共體育設(shè)施如休閑廣場(chǎng)或街區(qū)公園等，這屬于政府理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共福利的一部分，并且是商業(yè)性的體育鍛煉機(jī)構(gòu)無法取代的功能選擇，不能因?yàn)榘l(fā)展商業(yè)性的體育鍛煉機(jī)構(gòu)而擠占或減少公共體育設(shè)施的投入和建設(shè)。國(guó)家應(yīng)盡量免費(fèi)開放公共體育設(shè)施，而不應(yīng)僅局限于全民健身日，所需的成本支出應(yīng)由財(cái)政經(jīng)費(fèi)予以保證，因?yàn)檫@不僅保障了公民的福利而且促進(jìn)了國(guó)民健康，無形當(dāng)中也減少了國(guó)民的醫(yī)療保健開支，形成一種良性循環(huán)，并且有利于營(yíng)造一種人人平等的健康氛圍。

可見《體育法》的修改完善，重在加強(qiáng)全民體育鍛煉意識(shí)，回歸體育發(fā)展的本質(zhì)，發(fā)揮體育的功效，營(yíng)造有利于體育鍛煉的環(huán)境，并最終促進(jìn)人類的身心健康。而這些需要體育管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域規(guī)劃部門、交通部門、住房建設(shè)部門、教育部門、衛(wèi)生部門、社區(qū)組織等多部門通力合作，用一種公共健康的視野，凝聚成一股力量，積極吸納公眾意見，奉行公開民主的決策過程，采取系統(tǒng)性的、綜合性的發(fā)展戰(zhàn)略，最優(yōu)化地利用有限的公共資源，從而保障公民充分地參與體育鍛煉。

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