國家戰(zhàn)略審計相關(guān)問題初探

（安徽財經(jīng)大學會計學院 安徽蚌埠233041）

一、研究背景

國家審計是國家審計機關(guān)代表政府實施的審計。國家審計起初主要是為了監(jiān)督國家政策實施過程中的財政收支和資金運用情況。隨著時代的變化，我國更加強調(diào)人民民主政治原則，人民希望進一步了解國家財政的管理明細和國家戰(zhàn)略實施的優(yōu)劣之處。國家審計自然順應(yīng)社會公眾需求環(huán)境的變化，對自身的職能作出深化和改變，減少政府機構(gòu)對審計機關(guān)的制約，進一步保證審計結(jié)果的公正性，為人民的需求提供滿意的數(shù)據(jù)。因為審計目標受到審計環(huán)境變化的影響，這種變化導致的社會公眾需求環(huán)境的變化影響了審計目標的確立。

近年來，世界經(jīng)濟環(huán)境動蕩，為了維持經(jīng)濟環(huán)境平穩(wěn)，國務(wù)院頒布了一系列戰(zhàn)略和政策，那么這些戰(zhàn)略實施的可行性、風險、效率、效果如何檢驗和監(jiān)督，在復雜多變的風險環(huán)境中，如何實現(xiàn)戰(zhàn)略的適時調(diào)整與轉(zhuǎn)變，使國家戰(zhàn)略更好地適應(yīng)外部環(huán)境的需求，對戰(zhàn)略績效的實施效果進行績效控制，實施國家戰(zhàn)略審計成為必然。然而目前，國家戰(zhàn)略審計還沒有一個公認的嚴格的概念，其研究仍處于初級階段，基于此，本文對相關(guān)問題進行探討。

二、國家戰(zhàn)略審計概念的提出

國家戰(zhàn)略是決定我國未來的階段性方針政策的重要方向性指導，是對我國產(chǎn)生重大影響的某一項持續(xù)幾年或者幾十年的方針政策。在我國，國家戰(zhàn)略一般由國務(wù)院制定和公布，在每年的中央經(jīng)濟工作會議上討論，并在政府工作會議上向人民代表報告，由人民代表進行監(jiān)督和判斷。但是，國家戰(zhàn)略是否應(yīng)該這樣制定，是否可以規(guī)避風險，如何實施才能更有效率，實施時如何監(jiān)督，實施的成效如何，是否能夠達到戰(zhàn)略目標等等，這些實質(zhì)性的問題，都可以由專門的審計人員進行審計。對國家戰(zhàn)略進行審計這一過程具體怎樣實行，相關(guān)的理論依據(jù)、事實依據(jù)，則是國家戰(zhàn)略審計需要討論的問題。

國家戰(zhàn)略審計，就是審計人員對國家戰(zhàn)略管理的全過程進行的分析、監(jiān)督和評價的活動，即對國家戰(zhàn)略制定的科學性、合理性的審計，對國家戰(zhàn)略執(zhí)行的監(jiān)督以及對國家戰(zhàn)略實施效果的有效性進行評價的一種審計活動。國家戰(zhàn)略審計的基本特性，決定了它可以代替人大對國家戰(zhàn)略的制定、實施、效果進行專業(yè)、具體的監(jiān)督。通過對國家戰(zhàn)略制定的事前審計，預防國家戰(zhàn)略的風險；對國家戰(zhàn)略實施的事中審計，監(jiān)督實施過程的合規(guī)性；對國家戰(zhàn)略實施效果的事后審計，確定國家戰(zhàn)略的實施質(zhì)量及是否達到預期目標。

國家戰(zhàn)略審計是國家審計的一部分，在我國，國家戰(zhàn)略審計的提出具有重要的理論及實際意義。2013年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總要求發(fā)生了轉(zhuǎn)變，需要國家戰(zhàn)略向“提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益”的方向上傾斜，在這種轉(zhuǎn)變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時刻，需要國家審計充分發(fā)揮國家審計的“預防、揭示、抵御”作用，以審計的視角對國家戰(zhàn)略進行監(jiān)督，達到審計計劃的要求。其次，人民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的發(fā)展，使得我國的國家戰(zhàn)略實施需要更大的透明度，一項國家戰(zhàn)略的實施，全國人民都是其利益相關(guān)者，而利益相關(guān)者的具體需求，就是想要了解對國家戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行情況。而人民能夠使用的手段，就是通過全國人大進行監(jiān)管。國家對于國家戰(zhàn)略審計支持的力度能夠決定國家戰(zhàn)略審計開展的深度，就是國家戰(zhàn)略審計在民主政治建設(shè)過程中的規(guī)范性和高質(zhì)量必須得到保障，因此，建立健全對國家戰(zhàn)略的審計監(jiān)督體系勢在必行，這也是國家戰(zhàn)略審計的意義所在。

三、國家戰(zhàn)略審計實施的基礎(chǔ)

（一）從審計的基本性質(zhì)看，國家戰(zhàn)略審計的實施必須保證審計機構(gòu)的獨立性

1983年，國家審計署設(shè)立，隸屬于國務(wù)院領(lǐng)導，對國務(wù)院負責并報告工作。我國《憲法》規(guī)定，國家審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)干涉。自從國家審計署設(shè)立以來，我國一直采用的是行政型審計模式，我國的審計工作得到了很好的執(zhí)行，審計領(lǐng)域逐漸擴大，審計方式逐漸成熟，審計內(nèi)容逐漸深化，在預算執(zhí)行、風險控制、財政決算等方面有了較大的進步。但是，隨著風險環(huán)境的變化，以前的優(yōu)勢可能成為現(xiàn)在的劣勢，國家行政機構(gòu)對審計機關(guān)的制約對審計工作的獨立性產(chǎn)生了影響。雖然國家審計署審計長的任用需要全國人民代表大會決定，國家主席任免，但提名過程由國務(wù)院掌控，國家審計署在獨立性方面并未達到一定的高度。國家經(jīng)濟方面的戰(zhàn)略布局一般是由國務(wù)院審核批準，審計署作為國務(wù)院下屬機構(gòu)，監(jiān)督國家戰(zhàn)略的制定難免有立場不清之感。

鑒于審計有監(jiān)督評價、預防、揭示和抵御的特性，想要得到可以被人民認可的國家戰(zhàn)略實施結(jié)果，可以由審計機構(gòu)代表全國人民代表大會具體運行對國家戰(zhàn)略的監(jiān)督職能，但運行這種職能的前提是要提高政府審計模式的獨立性。國家戰(zhàn)略審計實施的主體必須保證身份上的獨立性，否則在人事任免、預算、人員調(diào)配和活動資金等方面可能受到制約，導致整個審計過程中審計人員難以作出公正客觀的評價。從目前國家審計的監(jiān)督能力、對風險的規(guī)避能力、對財政的審核能力來看，國家審計署在審計計劃的制定上對于國家戰(zhàn)略的風險防范以及戰(zhàn)略制定的監(jiān)督預防作用沒有得到明確的體現(xiàn)，而對于戰(zhàn)略的實施和結(jié)果的驗收，細分到專項資金審計、政府投資項目審計等，已經(jīng)有了較清晰的流程。因此，只有轉(zhuǎn)換審計機關(guān)與政府和人大之間的組織關(guān)系，改革我國現(xiàn)行的行政型審計模式，才能確保國家戰(zhàn)略審計的順利實施。

（二）從審計的職能權(quán)限看，國家戰(zhàn)略審計需要上升到國家治理的高度

2011年劉家義審計長在關(guān)于“國家審計與國家治理”的講話中將國家審計上升到國家治理的層次。這是因為審計在經(jīng)濟環(huán)境中有其獨特的作用，即對于風險的防范功能。這種風險控制能力放在國家層面上，就是對國家治理過程中的經(jīng)濟環(huán)境進行監(jiān)督，從而達到對權(quán)利機構(gòu)的制約。

2008年金融危機爆發(fā)后，為應(yīng)對全球經(jīng)濟危機，中國政府迅速啟動了四萬億經(jīng)濟刺激方案。而事實上，這項戰(zhàn)略的實施確實緩解了我國面對金融危機的壓力，但同時也帶來了許多負面影響，例如2010-2011的通貨膨脹現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩導致中國煉鋼行業(yè)的大規(guī)模虧損等等。在一項經(jīng)濟戰(zhàn)略實行以后，在每年“兩會”的政府工作報告中，會對這項戰(zhàn)略的實施效果進行總結(jié)和述評。而人民代表大會對相應(yīng)戰(zhàn)略進行評價所能參考的數(shù)據(jù)和資料，需要公平公正可以信服的證據(jù)。如果國家審計機構(gòu)具有強大的權(quán)威性和獨立性，可以從根本上或者基本上保持不受政府機構(gòu)的牽制，就可以更好的為人民服務(wù)。社會公眾可以通過審計結(jié)果了解國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的實施情況，有助于實現(xiàn)人民當家作主的愿望和進一步參與國家治理的要求。而國家審計機構(gòu)通過這一過程也可以發(fā)現(xiàn)被審計單位和自身存在的缺陷，提出相應(yīng)的建議，一方面健全被審計單位的風險管理和內(nèi)部控制，提高被審計單位的經(jīng)濟效益；另一方面也可以完善自身，彌補審計計劃的漏洞，增加審計經(jīng)驗。國家審計的作用并不僅僅局限于單純的審計過程，通過審計能夠讓社會公眾參與到國家治理的層面，讓社會公眾更深入地了解國家戰(zhàn)略實施過程中遇到的各種問題，讓社會公眾能夠站在同樣的高度上，給予國家戰(zhàn)略的實施效果予以評價，這才是目前國家審計順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展所應(yīng)該具有的功能。

我國今年的政府工作會議，主要的戰(zhàn)略布局集中在應(yīng)對國際金融危機的嚴重沖擊，創(chuàng)新型國家建設(shè)，新能源開發(fā)等等。其中國家審計能夠發(fā)揮作用的，就是國家經(jīng)濟戰(zhàn)略，主要以維護國家經(jīng)濟安全為主要目標。國家戰(zhàn)略審計的提出，順應(yīng)了國家審計有必要參與國家治理層次的大勢，順應(yīng)了風險環(huán)境變化的趨勢，順應(yīng)了目前審計實踐的需要，順應(yīng)了公眾對國家戰(zhàn)略實施的監(jiān)管要求。國家審計的特性決定了它可以以公正客觀的角度評價監(jiān)督國家戰(zhàn)略的實施，預測國家戰(zhàn)略的風險。

（三）從外部環(huán)境的需求看，國家審計應(yīng)對國家經(jīng)濟戰(zhàn)略實施過程發(fā)揮充分作用

國家審計的“免疫功能”可以更好地讓國家經(jīng)濟戰(zhàn)略順利實施，并得到更好的效果。我國民主政治體系的深化，也要求國家審計發(fā)揮“預防、揭示、抵御”的功能。當今的國際經(jīng)濟環(huán)境充滿動蕩和不確定性，我國的國家戰(zhàn)略審計應(yīng)該提高核心能力，充分發(fā)揮風險防范功效，對國家戰(zhàn)略布局時的外部經(jīng)濟環(huán)境風險起到防范作用，在國家戰(zhàn)略的實施過程中起到監(jiān)督作用，在國家戰(zhàn)略的驗收過程中起到檢驗作用。