我國(guó)大中城市蔓延水平評(píng)估

王家庭 趙 麗

（南開大學(xué) 中國(guó)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心，天津300071）

一、引言

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期以來，城鎮(zhèn)化水平不斷推進(jìn)，城市空間呈現(xiàn)快速擴(kuò)展態(tài)勢(shì)。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一些城市通過建設(shè)開發(fā)區(qū)、大學(xué)城以及后來的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等行為盲目擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模，城市空間的低密度無序擴(kuò)張現(xiàn)象越來越明顯，西方城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題開始在我國(guó)有不同程度的體現(xiàn)，許多城市開始顯現(xiàn)出不同程度的城市蔓延現(xiàn)象。早期西方國(guó)家城市蔓延的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，它會(huì)帶來一系列的環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，如交通擁堵、耕地被侵占、綠帶被蠶食、土地利用效率低下、中心城區(qū)發(fā)展衰退、人均服務(wù)設(shè)施成本增加等。

在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我國(guó)面臨的主要問題之一就是改善城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，而城市蔓延作為一種低效城鎮(zhèn)化的特征，需引起高度重視?！笆濉眻?bào)告明確指出，要“合理確定城市開發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，提高建成區(qū)人口密度，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，防止特大城市面積過度擴(kuò)張”。因此，判斷中國(guó)是否存在城市蔓延，并評(píng)估中國(guó)的城市蔓延到了何種程度，明確未來治理城市蔓延需要關(guān)注的重點(diǎn)問題，這對(duì)于順利推進(jìn)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于城市蔓延水平評(píng)估問題，主要有單指標(biāo)和多指標(biāo)兩種方法。國(guó)外學(xué)者常用的單指標(biāo)有城區(qū)人口密度、居住密度、就業(yè)密度和城市化用地增量等。Fulton等用人口密度來衡量城市蔓延程度，密度越低對(duì)應(yīng)較高的城市蔓延程度［1］（P210）。Lopez和 Hynes提出反映居住密度的蔓延指數(shù)，其計(jì)算方法為SIi＝（（Si-Di）＋1）＊50（Si為i城市高密度地塊人口的比重，Di為i城市低密度地塊人口的比重）。蔓延指數(shù)值在0到100之間，越接近0，蔓延程度越低［2］。Kahn用城市中心商務(wù)區(qū)（CBD）十英里之外范圍分布的就業(yè)崗位份額作為表征城市蔓延的指數(shù)［3］。

從事遙感和地理信息系統(tǒng)研究的學(xué)者，常用多指標(biāo)測(cè)度城市蔓延。Galster等以居住密度、城市建設(shè)用地的連續(xù)性、城市建設(shè)用地的集中度等8個(gè)指標(biāo)來度量城市蔓延水平，認(rèn)為這些指標(biāo)的得分越低，城市蔓延程度越高［4］。Hasse提出用人口密度、建設(shè)用地不連續(xù)及蛙跳式發(fā)展程度、土地利用分割程度等在內(nèi)的12個(gè)指標(biāo)來衡量城市成長(zhǎng)的特性，并對(duì)不同城市的蔓延程度進(jìn)行了比較［5］。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城市蔓延水平估計(jì)的文獻(xiàn)較少，大多是借鑒國(guó)外學(xué)者的測(cè)度方法。王家庭等基于35個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)城市蔓延進(jìn)行測(cè)度，以建成區(qū)面積的增長(zhǎng)率與市區(qū)人口增長(zhǎng)率的比值（SI）來判斷城市的蔓延指數(shù)［6］［7］。張帆基于面板數(shù)據(jù)對(duì)城市蔓延影響因素進(jìn)行分析，模型中表征蔓延水平的指標(biāo)也是借鑒Sierra Club的計(jì)算方法，用城市化用地增量與城市人口增量的比值來表示［8］［9］。蔣芳，王兆峰等以北京市1996～2004年期間的城市擴(kuò)展作為研究案例，提出可以從城市擴(kuò)展形態(tài)、擴(kuò)展效率和外部影響等三個(gè)方面來判識(shí)城市蔓延現(xiàn)象，并提出基于地理空間指標(biāo)體系的測(cè)度方法，涉及人口、經(jīng)濟(jì)、土地利用、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和城市生活等方面的13項(xiàng)指標(biāo)。結(jié)果表明，該方法可以有效測(cè)度和量化研究區(qū)城市蔓延的特征［10］。

多指標(biāo)方法需要復(fù)雜的地理信息系統(tǒng)（Geographical Information Systems，簡(jiǎn)稱GIS）技術(shù)支持，并且很難處理指標(biāo)之間的相互影響；而單指標(biāo)方法可以較為直觀而清晰地呈現(xiàn)一定時(shí)期的城市蔓延狀況。基于此，本文將在前人已有研究成果的基礎(chǔ)上，運(yùn)用國(guó)外學(xué)者常用的單指標(biāo)方法，實(shí)證評(píng)估我國(guó)70個(gè)大中城市的蔓延水平，按蔓延程度由高到低劃分為極度蔓延、高度蔓延、中度蔓延及低度蔓延四種類型，并提出相應(yīng)的政策建議。本文的研究，對(duì)于準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)城市蔓延的實(shí)際水平，進(jìn)一步明確未來治理城市蔓延的重點(diǎn)方向，有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、我國(guó)城市蔓延水平的評(píng)估方法

引發(fā)城市蔓延的因素主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是城市人口的增長(zhǎng)，另一方面是人均建成區(qū)面積的增加［4］。在指標(biāo)選取方面，以市轄區(qū)建成區(qū)面積增量反映城市化用地增量來考察城市蔓延情況，并分別計(jì)算人口增長(zhǎng)及人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)對(duì)城市蔓延貢獻(xiàn)的份額，公式如下：

其中，SIi，t＋m表示i城市自t年起 m 年期間的蔓延指數(shù)（sprawl index），BAi，t＋m表示i城市t＋m年時(shí)的建成區(qū)面積（built-up area），UPi，t＋m表示i城市t＋m年時(shí)的城區(qū)人口數(shù)量（urban population），PBAi，t＋m表示i城市t＋m年時(shí)的人均建成區(qū)面積（per capita built-up area），CUPi，t＋m表示人口增長(zhǎng)對(duì)城市蔓延的貢獻(xiàn)率（contribution rate of urban population），CPBAi，t＋m表示人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)對(duì)城市蔓延的貢獻(xiàn)率（contribution rate of per capita built-up area）。其中蔓延指數(shù)SIi，t＋m值越大，則認(rèn)為該城市蔓延程度越高；人口增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率與人均建成區(qū)面積貢獻(xiàn)率之和為1。

本文研究目的在于探討我國(guó)70個(gè)大中城市的蔓延情況①②，對(duì)被研究對(duì)象1986～2010年期間的蔓延指數(shù)進(jìn)行分析，并分別計(jì)算人口增長(zhǎng)及人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)對(duì)城市蔓延貢獻(xiàn)的份額。原始數(shù)據(jù)皆取自歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、我國(guó)70個(gè)大中城市蔓延水平的評(píng)估結(jié)果分析

根據(jù)式（1）～（3）計(jì)算得到各指標(biāo)結(jié)果如表1、表2所示。表1所示為分地區(qū)的蔓延情況。根據(jù)“四大板塊”的區(qū)劃格局，本文將70個(gè)城市分為東部、中部、西部及東北四個(gè)地區(qū)進(jìn)行分析，表中數(shù)據(jù)皆為該地區(qū)各城市指標(biāo)數(shù)據(jù)的平均值。從區(qū)域視角來看，東部地區(qū)平均建成區(qū)面積增長(zhǎng)量高于全國(guó)平均值，說明東部地區(qū)蔓延更為嚴(yán)重。同時(shí)，東部地區(qū)平均人口增長(zhǎng)率及人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)率也都高于全國(guó)平均值。但從貢獻(xiàn)份額來看，東部地區(qū)的蔓延更多是由人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的，從全國(guó)平均值來看人口增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率會(huì)稍高于人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率。

表1 1986～2010年我國(guó)分地區(qū)城市蔓延情況

除東部地區(qū)外的其他三個(gè)地區(qū)，即中部、西部和東北地區(qū)，它們的建成區(qū)面積增長(zhǎng)量均低于全國(guó)平均值，且從貢獻(xiàn)份額來看，均是人口增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率高于人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率，這與全國(guó)整體情況是保持一致的。需要引起注意的是，西部地區(qū)人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)率低于全國(guó)均值，人口增長(zhǎng)率卻高于全國(guó)均值，同時(shí)西部地區(qū)人口增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)大于人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率，這說明西部地區(qū)的蔓延更多是由于人口的大幅增長(zhǎng)進(jìn)而城市化用地需求增大而引起的。

表2列示的是70個(gè)大中城市各自的蔓延狀況，按蔓延程度由高到低進(jìn)行排序。其結(jié)果顯示：第一，70個(gè)主要大中城市的市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)了255.8%，而城市總?cè)丝趦H增加了114.3%，建成區(qū)面積增加速度超過了城市人口增長(zhǎng)速度的2倍多。第二，在建成區(qū)面積增幅較大的大中城市中，建成區(qū)面積的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市人口的增長(zhǎng)速度。如北京從1985年到2010年建成區(qū)面積增加了212.1%，人口僅增加了98.9%；重慶從1985年到2010年人口增長(zhǎng)了444.7%，而建成區(qū)面積竟增長(zhǎng)了935.7%；深圳在這25年期間建成區(qū)面積增加了1 629.2% 之多，人口增加了909.6%。

為了進(jìn)一步對(duì)70個(gè)大中城市按蔓延程度進(jìn)行劃分，本文以建成區(qū)面積增長(zhǎng)量為基礎(chǔ)對(duì)70個(gè)城市進(jìn)行分組，將蔓延程度近似的城市歸為一類，以做進(jìn)一步的分析。將70個(gè)城市按蔓延程度由高到低分為極度蔓延、高度蔓延、中度蔓延及低度蔓延4組，結(jié)果如表3所示。

由表3可以看出，除重慶市外，極度蔓延城市均位于我國(guó)東部地區(qū)，這與前文分析得出的“東部地區(qū)蔓延更為嚴(yán)重”這一結(jié)論相符；高度蔓延及低度蔓延城市較為均勻地分布在東、中、西部及東北地區(qū)四大板塊；中度蔓延城市更多地位于東部地區(qū)。此外，北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以及廣州、南京、成都、杭州等省會(huì)城市的城市蔓延水平普遍較高，說明蔓延程度會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而提高，這主要是因?yàn)槌鞘锌臻g是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，相應(yīng)的空間承載需求大幅增加，因而建成區(qū)面積大幅上漲，蔓延便會(huì)顯現(xiàn)出較高水平。根據(jù)人口及人均建成區(qū)面積的變化對(duì)城市蔓延貢獻(xiàn)的份額，將這70個(gè)大中城市分為五大類，如表4所示。

根據(jù)表4顯示的結(jié)果可以看到，由類別1至類別5，人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率依次減弱，而人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逐漸加強(qiáng)。由于城市蔓延是由人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)兩方面貢獻(xiàn)的，故應(yīng)從土地集約利用以及城市人口規(guī)?？刂苾煞矫婀餐胧謥砭徑獬鞘新訂栴}。對(duì)于類別1、2所在組的城市而言，為緩解城市蔓延問題，應(yīng)更加關(guān)注土地集約利用相關(guān)問題，降低人均建成區(qū)面積的使用，提高建成區(qū)人口密度；對(duì)于類別4、5所在組的城市而言，其城市蔓延更多是由于人口大幅增長(zhǎng)所貢獻(xiàn)的，故應(yīng)努力控制城市規(guī)模，切勿無序地?zé)o限擴(kuò)張城市邊界。

表2 1986～2010年我國(guó)70個(gè)大中城市蔓延情況

表3 我國(guó)70個(gè)大中城市按蔓延程度分組結(jié)果

表4 我國(guó)70個(gè)大中城市按蔓延貢獻(xiàn)份額分類結(jié)果

五、結(jié)論及政策建議

本文借鑒國(guó)外學(xué)者的單指標(biāo)方法，對(duì)我國(guó)70個(gè)大中城市的城市蔓延水平進(jìn)行了實(shí)證評(píng)估，得到以下主要結(jié)論：（1）大部分城市呈現(xiàn)出低密度擴(kuò)張的趨勢(shì)。70個(gè)主要大中城市的市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)了255.8%，而城市總?cè)丝趦H增加了114.3%，建成區(qū)面積增加速度超過了城市人口增長(zhǎng)速度的2倍多。此外，在建成區(qū)面積增幅較大的城市中，建成區(qū)面積的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超過城市人口的增長(zhǎng)速度。（2）城市蔓延因區(qū)域差異而呈現(xiàn)較大不同。東部地區(qū)蔓延最為嚴(yán)重，高出全國(guó)平均蔓延水平36.8%，中、西部及東北地區(qū)蔓延水平則相對(duì)較低。（3）城市蔓延會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而呈現(xiàn)較高水平。由于城市空間是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，相應(yīng)的空間承載需求大幅增加，因而在直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)及省會(huì)城市等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市蔓延會(huì)呈現(xiàn)較高水平。（4）人口增長(zhǎng)及人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)是助推城市蔓延的兩大因素。東部地區(qū)的蔓延更多是由人均建成區(qū)面積增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的，中、西部及東北地區(qū)的蔓延更多是由于人口增長(zhǎng)進(jìn)而城市化用地需求增大而引起的，尤以西部地區(qū)最為明顯，人口增長(zhǎng)對(duì)城市蔓延的貢獻(xiàn)率高達(dá)64.7%。

結(jié)合上述研究結(jié)論，為了有效治理我國(guó)的城市蔓延，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，我們提出以下建議：

首先，轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，提高城市土地利用規(guī)劃效率。城市土地利用規(guī)劃的編制水平和管理過程是土地利用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要依據(jù)，直接影響城市空間的蔓延水平。傳統(tǒng)的規(guī)劃模式是先預(yù)測(cè)近、中、遠(yuǎn)期的城市人口規(guī)模，然后根據(jù)國(guó)家人均用地指標(biāo)來確定城市用地規(guī)模，再依此制定城市土地利用規(guī)劃。其缺陷在于規(guī)劃編制多用指標(biāo)加以控制，較少根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行測(cè)算，缺乏對(duì)規(guī)劃指標(biāo)的論證與信息反饋，使得規(guī)劃缺乏彈性，實(shí)施無力，造成效率低下。因此，迫切需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，加強(qiáng)城市土地利用規(guī)劃編制的實(shí)地調(diào)研，建立具有較強(qiáng)靈活性、高效率的規(guī)劃模式，從而減少規(guī)劃決策時(shí)間及適應(yīng)快速多變的市場(chǎng)環(huán)境，使規(guī)劃真正做到具有可操作性。

其次，建立城市土地集約利用考核制度，推進(jìn)城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市土地是一個(gè)多元復(fù)合性概念，構(gòu)建一套綜合性的定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立考核制度，有利于促進(jìn)城市土地的集約利用。土地集約利用考核制度，不僅可以客觀反映城市用地的集約利用水平，而且可以促進(jìn)城市用地的優(yōu)化配置，合理利用土地，最大化地發(fā)揮土地資源的綜合利用效益，合理發(fā)揮政府在土地市場(chǎng)的調(diào)控作用，彌補(bǔ)當(dāng)前我國(guó)城市土地市場(chǎng)不規(guī)范與規(guī)劃不合理等方面的不足。

第三，合理控制城市人口規(guī)模，避免城市無限膨脹擴(kuò)張。任何一個(gè)城市，都無法承受人口無限制膨脹擴(kuò)張，要合理控制城市人口規(guī)模，其關(guān)鍵在于縮小差距。由于流動(dòng)人口在大城市中從事勞動(dòng)密集型工作，收入偏低，而小城市的生活成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大城市，因此，如果小城鎮(zhèn)有足夠的就業(yè)需求，便會(huì)吸引更多的人選擇中小城市，從而緩解大城市的壓力。因此，要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，減少城市間、地區(qū)間發(fā)展的不平衡，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，平等分配公共資源與公共福利，保障經(jīng)濟(jì)要素在市場(chǎng)機(jī)制的作用下有序流動(dòng)、合理分布，減輕大城市的環(huán)境、資源、就業(yè)壓力，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。

最后，踐行“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展原則，將“低碳城市”納入國(guó)家城市規(guī)劃。在低碳經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)前世界發(fā)展趨勢(shì)的背景下，控制城市蔓延，需將低碳經(jīng)濟(jì)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在城市化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)“低排放、高能效、高效率”的規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)，節(jié)約集約利用土地；同時(shí)，城市交通規(guī)劃應(yīng)改變城市單一中心的布局結(jié)構(gòu)，形成多中心的空間布局，縮短居民出行距離，減少跨區(qū)域性交通出行，規(guī)劃形成高可達(dá)性、低交通需求的交通系統(tǒng)，與土地利用相協(xié)調(diào)。另外，建立低碳城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以作為低碳城市建設(shè)成效的考核工具，保證低碳城市建設(shè)的順利進(jìn)行。

注釋：

①目前我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在發(fā)布各項(xiàng)城市數(shù)據(jù)指數(shù)時(shí)，均以該70大中城市為測(cè)算對(duì)象。這70個(gè)大中城市分別為：北京、天津、石家莊、呼和浩特、太原、沈陽、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、南寧、?？?、重慶、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、唐山、秦皇島、包頭、丹東、錦州、吉林、牡丹江、無錫、揚(yáng)州、徐州、溫州、金華、蚌埠、安慶、泉州、九江、贛州、煙臺(tái)、濟(jì)寧、洛陽、平頂山、宜昌、襄樊、岳陽、常德、惠州、湛江、韶關(guān)、桂林、北海、三亞、瀘州、南充、遵義、大理。

②由于大理市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不可得，本文所出現(xiàn)的70個(gè)主要大中城市實(shí)指除大理市以外的69個(gè)城市。

③按蔓延程度由高到低排序。

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