信息公開、制度安排與責任政府的建設——《政府信息公開條例》在陜西的實施

錢錦宇

(西北政法大學 行政法學院，西安710063)

建設一個透明、公正、負責、高效和有限的政府，已經(jīng)成為當下中國知識界與民眾的基本共識，也是改革開放30年來中國政府不斷推進的改革方向。在這種政治共識的現(xiàn)實化和改革目標的實現(xiàn)過程中，政府信息公開制度的創(chuàng)設及其有效實施，具有極其重要的價值。究其原因，不透明的政府權力及其運行，是導致官僚主義、玩忽懈怠、低效低能和權力濫用的溫床，而且更為重要的是，權力及其運行的不透明，難以獲得民眾的認同進而無法證明其政治正當性。因此，要實現(xiàn)政府的公正、負責、高效和限權，首先需要實現(xiàn)政府的透明。這也就是為何法學專家指出政府信息公開必然作為“推進政治體制改革、落實依法治國的實際憲政措施而理應在21世紀倍受重視”［1］的根本原因所在。

自2008年5月以來，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已在中國實施了五年?！稐l例》的制定與實施，“表明中國對知情權的保護和政府信息公開制度建設正在走上有序與快速發(fā)展的軌道，也使與之密切相關的信息法制問題，成為影響中國人權與社會發(fā)展和法治建設的重大問題之一”［2］。盡管中國的政府信息公開取得顯著成績，如政府主動公開信息的情形明顯增加，政府依照公民、法人或者其他組織的申請而公開信息也邁出可喜步伐，實現(xiàn)了政府信息公開與電子政務的結合，以及通過信息公開推動政府機構積極踐行為民服務的宗旨等，但是也存在全國各地發(fā)展不均衡、制度不配套、缺乏有效的協(xié)調(diào)指導和監(jiān)督、公眾參與不足等問題。①相關論述可參見周漢華《〈政府信息公開條例〉實施的問題與對策探討》，載《中國行政管理》2009年第7 期;趙正群、朱冬玲《政府信息公開報告制度在中國的生成與發(fā)展》，載《南開學報》(哲學社會科學版)，2010年第2 期。而地處中國西部內(nèi)陸、共屬長江和黃河流域、跨越中原文化、疆北塞外文化和楚蜀文化且民族結構復雜的陜西地區(qū)，一直高度重視政府信息公開。但近年來，由于“表哥”事件引發(fā)全國公眾不斷拷問政府信息公開制度，陜西作為“當事地”而境遇倍感尷尬。為此，考察《條例》在陜西的實施狀況，不僅在一定程度上反映出中國西部地區(qū)實施《條例》的狀況及其存在的問題，揭示西部地方政府的透明度，而且能通過西部地區(qū)社會公眾的反映、公務員群體的信息反饋，以及關于熱點問題的觀點，為中國政府信息公開制度的結構性完善提供有益依據(jù)。①本文的分析數(shù)據(jù)源自2012—2013年筆者組織西北政法大學行政法學院11 名碩士研究生參與的“陜西地區(qū)《政府信息公開條例》實施現(xiàn)狀調(diào)查”活動。調(diào)查以抽樣問卷、入戶訪談和電話—網(wǎng)絡訪談為主，主要包括2013年初在陜西地區(qū)省、市、區(qū)范圍內(nèi)展開的，以60名公務員(分別來自于政府、公安局、審計局、稅務局、街道辦與法院)和60 名社會公眾(包括農(nóng)民、教師、大學生、律師、公司職員、個體商戶)為對象的抽樣社會調(diào)查，以及2012年通過網(wǎng)絡訪問和電話訪談對陜西省、西安市、寶雞市、延安市、咸陽市、榆林市、漢中市、銅川市、商洛市、安康市和渭南市等11 個省市政府及其主要工作機構的政府信息公開工作進行的隨機調(diào)查。

一、《條列》實施過程中社會公眾的反映與公務員群體的反饋

作為全國較早制定有關政府信息公開的地方性法規(guī)的地區(qū)，陜西省人民政府在2005年第28次常務會議上，就正式通過了旨在推進“政府工作透明度，保障公民、法人和其他組織的知情權，監(jiān)督行政機關依法履行職責”的《陜西省政府信息公開規(guī)定》，并于2006年1月正式生效實施。2008年國務院頒布《政府信息公開條例》后，陜西省政府便召開全省政府信息公開工作會議，研究部署全面推進《政府信息公開條例》的實施工作。陜西省不僅修改了《陜西省人民政府信息公開規(guī)定》，還頒布了《陜西省人民政府信息公開工作考核暫行辦法》、《陜西省人民政府信息公開工作社會評議暫行辦法》和《陜西省人民政府關于違反政府信息公開工作規(guī)定追究責任暫行辦法》，以保證和配合《條例》的有效實施。為了檢驗《條例》在陜西地區(qū)的實施狀況，筆者首先將調(diào)查定位為《條例》的宣傳效果、社會公眾對于政府信息公開工作的參與度、法律救濟方式的選擇和關于公務員財產(chǎn)公開問題的觀點。

(一)《條例》的宣傳效果及其評價

法治得以展開的邏輯前提，是人們知曉法律。表1反映出陜西地區(qū)的公務員群體和社會公眾對于《條例》的頒布和實施的了解情況及其評價。

表1 《條例》在陜西的宣傳效果及其評價

從表1可見，高達92．8%的受訪公務員都知道《條例》的頒布和實施，而對于受訪社會公眾，其比例僅為61．7%。但無論是受訪的公務員群體還是社會公眾，均有超過三分之二的人認為《條例》的宣傳不太到位或非常不到位。

(二)社會公眾對于政府信息公開工作的參與度

盡管調(diào)查顯示，受訪的社會公眾對于行政事業(yè)性收費的項目、依據(jù)、標準，扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進就業(yè)等方面的政策和措施，搶險救災、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的管理，征收或征用土地、房屋拆遷的補償、補助費用的發(fā)放、使用情況等政府信息最為關注，但是曾經(jīng)有過檢索或查閱政府信息年度報告經(jīng)歷的社會公眾受訪者的比例較低，僅為26．6%。而高達81．3%的社會公眾受訪者從未利用過《條例》來維護自己的合法權益(見表2)。不難發(fā)現(xiàn)，陜西地區(qū)社會公眾對于政府信息公開工作的參與度并不高，依據(jù)社會公眾的主動參與而公開政府信息的機制運轉較為低效。

表2 陜西地區(qū)社會公眾參與政府信息公開工作的實踐經(jīng)歷

當被問及是否愿意主動申請政府公開信息時，超過三分之二(66．7%)的受訪社會公眾表示愿意嘗試，但其目的僅只是通過“試一試”的心態(tài)來考察政府機構是否能夠真正執(zhí)行《條例》的規(guī)定。而仍有18．3%的受訪社會公眾認為主動申請政府信息公開過于麻煩，成本過高，也不相信政府會認真執(zhí)行《條例》并接受信息公開的申請(見表3)。

表3 陜西地區(qū)社會公眾對于主動申請公開政府信息的意愿

(三)法律救濟方式的選擇

對于行政機關未能依法履行《條例》所規(guī)定的義務，《憲法》第41 條和《條例》第33 條為行政相對人提供了提起行政訴訟、申請行政復議、向相關部門舉報或信訪的救濟方式。如表4所示，受訪的社會公眾優(yōu)先認可的救濟方式是向法院提起行政訴訟和向有關部門舉報，其比例分別為45．8%和45．2%。僅有26．7%的受訪者將信訪作為優(yōu)先選擇的救濟方式之一。在面對筆者的進一步追問，一位沒有將信訪作為優(yōu)先救濟方式的受訪農(nóng)民表示，“只是向政府問個消息，上訪做啥?不值!”這種成本過高而收益過小的“不值”心態(tài)在多數(shù)未將信訪作為優(yōu)先救濟方式的受訪者中較為普遍，其比例為81．5%。而也有個別未將信訪作為優(yōu)先救濟方式的受訪者(18．5%)表示，如果“官司畢了(輸了)，就上訪”。另外，雖然行政復議和行政訴訟同樣具有保護行政相對人合法權益和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權的宗旨和功能，但是僅有33．3%的受訪社會公眾認可行政復議為救濟方式，其原因主要是受訪者沒聽說過行政復議或對行政復議不熟悉。最后值得注意的是，有20．0%的受訪者認為不存在有效的救濟方式。

表4 對于政府拒絕履行信息公開義務，陜西地區(qū)社會公眾認可的救濟方式

而據(jù)表5顯示，假如當其所申請的信息未獲公開時，仍然有33．3%的受訪社會公眾因為成本過高而不愿意通過行政訴訟或行政復議來督促行政機關履行職責并維護其自身的知情權益。而16．7%的受訪社會公眾由于認為行政復議和行政訴訟并不是有效的救濟而不愿采取這兩種方式。還有10．7%的受訪社會公眾根本不了解行政復議和行政訴訟而無法做出有效判斷。

表5 當所申請的信息未獲公開時，陜西地區(qū)社會公眾對于復議和訴訟的態(tài)度

(四)公務員財產(chǎn)公開問題

毫無疑問，近年陜西發(fā)生的“表哥”事件再次將公務員財產(chǎn)公示問題推到公眾視野和專家爭論的風口浪尖。①2012年9月1日，三峽大學行政管理專業(yè)學生劉艷峰向陜西省財政廳和安監(jiān)局分別申請公開前陜西省安監(jiān)局局長、“表哥”楊達才的個人工資收入。2012年9月20日，陜西省財政廳復函稱“楊達才個人工資收入事項，不屬于陜西省財政廳政府信息公開范圍”。而陜西省安監(jiān)局既未復函也未聯(lián)系劉艷峰。同時，湖北楚盾律師事務所律師許方輝兩次致函陜西省政府，申請要求公開楊達才個人工資收入，陜西省人民政府辦公廳給該申請人寄了一份《依申請公開政府信息告知書》，并拒絕公開相關信息。隨后，劉艷峰遂將陜西省財政廳和安監(jiān)局訴至西安市蓮湖法院和西安市新城法院。北京大學王錫鋅教授認為，陜西省財政廳的荒唐答復是對《條例》的曲解。②王錫鋅認為，官員工資屬于政府信息;同時，《條例》對可以不公開的政府信息，也做了詳細的規(guī)定，即危害國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息，可以不公開;涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以不公開。而楊達才的工資信息，不在此范圍內(nèi)。參見魏銘言《法學教授稱陜西財政廳回復荒唐與法理不符》，載《新京報》電子版，2012年09月21日。網(wǎng)址:http://www．a(chǎn)finance．cn/new/gncj/201209/491780．html，登錄時間:2013年3月15日。而曾多次建議設立公務員財產(chǎn)申報制度的全國人大代表、重慶律師協(xié)會會長韓德云表示，根據(jù)《條例》，陜西省財政廳的駁回理由符合相關法律規(guī)定，因為“可以公開的比如像部門財政預算、支出總額等情況，但官員個人信息尚不在政府信息公開范疇內(nèi)”。③韓德云的觀點可參見《陜西財政廳未曬楊達才工資》，載《京華時報》電子版，2012年09月21日。網(wǎng)址:http://epaper．jinghua．cn/html/2012－09/21/content_1386967．htm，登錄時間:2013年3月15日。那么，作為“當事地”的陜西，其社會公眾和公務員群體對于公務員工資和福利的公示問題持何種態(tài)度?調(diào)查結果顯示，對于這個問題，公務員群體和社會公眾的觀點存在較大分歧(見表6)。

表6 公務員工資及福利是否應屬于政府信息公開的范圍

在受訪的社會公眾中，63．3%的人認為公務員的工資和其所在單位發(fā)放的福利均應屬于政府信息而需要公開，而在受訪的公務員群體中，只有38．3%的人認為公務員工資應當屬于政府信息公開的范圍，26．7%的人認為公務員所在單位發(fā)放的福利應當屬于政府信息公開的范圍。而據(jù)筆者調(diào)查顯示，超過一半的受訪社會公眾(56．7%)認為所有級別的公務員都應當公開其工資，而只有35．0%的受訪公務員認為所有級別的公務員都應當公開其工資。

二、《條例》實施過程中的現(xiàn)實狀況及其檢測

《條例》確定了政府信息公開的路徑，即依職權公開信息和依申請公開信息，并規(guī)定了組織配套制度建設和監(jiān)督救濟方式等輔助性制度。為了檢測《條例》在陜西的實施狀況，筆者參考了北京大學公眾參與研究與支持中心制定的中國政府信息公開評測指標體系確立的檢測項目，分別從必要性和操作性評價、人事編制的保障和專職機構的配套建設、協(xié)調(diào)機制的運行和相關制度銜接狀況、政府信息公開的路徑、監(jiān)督與救濟制度運行五個方面來展開調(diào)查研究。

(一)《條例》的必要性和可操作性評價

在依法治國觀念的指導下，大多數(shù)受訪公務員都認為政府信息公開工作需要“有法可依”，從表7可見，71．7%的受訪公務員認為制定《條例》是很有必要的。但是，75%的受訪公務員卻認為《條例》有一定的可操作性，但仍然還需要完善配套制度。

(二)人事編制的保障和專職機構的配套建設

按照《條例》第4 條的規(guī)定，政府信息公開制度的制度化運行需要有人事編制的保障和機構的配套建設，需指定機構負責本行政機關的政府信息公開的日常工作。而從表8可以看出，71．7%的受訪公務員所在單位缺乏具有獨立編制的工作人員負責政府信息公開工作。66．7%的受訪公務員認為其所在單位從事政府信息公開工作的人員編制不足以應對政府信息公開的工作。同時，政府信息公開工作的展開和相關機構的運行離不開經(jīng)費的支持。但過半數(shù)的受訪公務員(66．7%)并不清楚其所在單位用于政府信息公開工作的經(jīng)費是否充足，而23．3%的受訪者表示其所在單位用于政府信息公開工作的經(jīng)費并不充足甚至沒有經(jīng)費支持。

表7 公務員群體對于出臺《條例》的必要性和可操作性的評價

表8 受訪公務員所在單位的人事編制配套和經(jīng)費支持狀況

需要指出的是，在陜西地區(qū)的省級政府和各市級政府中，有關《條例》的專職機構配套建設的情況相對較好。在受訪的11 個政府中，9 個政府設立了獨立的、專門負責政府信息公開工作的機構，設立率為81．8%;但僅有4 個政府配備負責政府信息公開工作的專職人員，其配備率為36．4%，見表9。

表9 陜西地區(qū)省、市級政府負責政府信息公開的專職機構和人員的配套

(三)協(xié)調(diào)機制的運行和相關制度的銜接狀況

政府信息公開工作是一個結構性工程，僅僅依賴于《條例》本身，是無法有效實施政府信息公開制度的。《條例》第7 條也規(guī)定了政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制。但是，在筆者的調(diào)查中，政府部門之間在信息公開工作過程中還缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合。過半數(shù)的受訪者(63．3%)認為，政府部門之間的信息發(fā)布協(xié)調(diào)性不足，如表10所示。

表10 政府部門之間的信息發(fā)布協(xié)調(diào)性

同時，為了完善政府信息公開工作的制度配套，《條例》第14 條規(guī)定政府信息公開制度應當與保密制度和檔案管理制度相銜接。而在上述政府信息公開的制度配套建設方面，11 個政府中有9個政府已以專門規(guī)范形式建立了政府信息公開保密審查制度，建立率為81．8%;但是僅有2 個政府以專門規(guī)范形式規(guī)定了信息公開與檔案管理制度的銜接關系，銜接率為18．1%，如表11所示。

表11 各政府信息公開的制度配套建設

(四)政府主動公開信息的及時性與便民性檢測

在檢測政府主動公開信息的狀況時，項目組以行政收費為例，調(diào)查了政府信息公布的及時性和便民性，如表12所示:在11 個政府中，2 個政府的行政收費信息按年度主動公開，公開率為18．2%;所有政府主動信息公開的時限都依法確定，公開率為100%。主動公開的及時性比例為59．1%;8 個政府建立的信息公開的查閱場所并實際提供服務，建立率為72．7%。

表12 政府主動公開信息的及時性和便民性

另外，對于政府依申請而公開政府信息的效果，根據(jù)2011年西北政法大學政府信息公開調(diào)研團隊的相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在向陜西地區(qū)的88 個承擔政府信息公開義務的機構(包括國土資源局、財政局、交通局、環(huán)保局、電力公司和紅十字會等)發(fā)出的88 份政府信息公開申請中，僅有12 個申請得到了及時回復，回復率為13．6%;12 個申請遭到拒絕，拒絕率為13．6%;未回復的申請64 個，未回復率為72．8%?？梢?，無論是從政府主動公開信息還是從政府依申請而公開信息上看，《條例》的實施效果都不夠理想。

(五)監(jiān)督與救濟檢測

《條例》第四章以專章形式規(guī)定了監(jiān)督和保障，規(guī)定各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和追責制度，定期對政府信息公開工作進行考核與評議?？己?、評議和追責是確保政府信息公開工作各項制度得以嚴肅而有效落實的重要的制度性安排。根據(jù)表13的統(tǒng)計所示，11 個政府中，10 個政府建立了細化的工作考核制度規(guī)范，建立率為90．9%;8 個政府的政府信息公開工作考核與責任追究銜接，銜接率為72．7%;9 個政府以專門規(guī)范形式建立了細化的社會評議制度，建立率為81．8%;3 個政府進行了信息公開工作的社會評議，社會評議率為27．2%;11 個政府全部以專門規(guī)范形式建立了責任追究制度，建立率為100%;3 個政府為公民提供了復議和訴訟指引，提供率為27．2%;3 個政府實際受理了復議或訴訟，受理率為27．2%。

表13 監(jiān)督和救濟制度的實施狀況

三、陜西地區(qū)實施《政府信息公開條例》過程中存在的問題

從上述調(diào)查數(shù)據(jù)看，《條例》實施五年來，陜西地區(qū)已初步建構了一套以《條例》為主要法律依據(jù)的政府信息公開制度，客觀上推動了透明政府的建設，但同時也反映出在《條例》貫徹落實過程中存在的一些問題。

(一)《條例》實施過程中缺乏權威的規(guī)范化指導和有效的綜合協(xié)調(diào)機制

首先，政府信息公開工作的推進缺乏權威且系統(tǒng)的規(guī)范化指導。最顯著的例子就是，盡管《條例》規(guī)定了行政機關有編制、公布和更新政府信息公開目錄的義務，政府信息公開工作機構有編制政府信息公開目錄的職責，以及政府信息公開目錄應當包括政府信息的索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容，但事實上，各地所編制政府信息公開目錄的內(nèi)容結構，存在較大的差異，尤其是在“內(nèi)容概述”方面，缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范。而內(nèi)容概述的規(guī)范性和精準性，將直接影響到政府信息公開的效果。同時，《條例》和國務院發(fā)布的相關通知和意見，都沒有就如何科學有效履行公布政府信息公開年度報告這一新職責提供任何具體指導。這些因素導致了很多政府機構公布的年度報告內(nèi)容存在避重就輕、用詞籠統(tǒng)、表達含糊其辭的客觀效果?！斑@必然影響到各級行政機關對做好公布政府信息公開年度報告工作的重視程度，影響到相關工作的質量”［3］。而在本次調(diào)查中，如表14所示，過半數(shù)的受訪公務員認為國務院有必要發(fā)布政府信息公開目錄和年度報告的范本。

表14 國務院是否應當發(fā)布目錄范本和年報范本的調(diào)查

其次，如前所述，63．3%的受訪公務員認為政府部門之間的信息發(fā)布缺乏協(xié)調(diào)性。導致這種協(xié)調(diào)性不足的一個原因是缺乏規(guī)范性的協(xié)調(diào)機制。調(diào)查顯示，陜西地區(qū)的大多數(shù)政府并沒有以規(guī)范性文件的形式來確立政府信息公開協(xié)調(diào)機制，并未對政府信息資源作統(tǒng)一的規(guī)范化管理，這在客觀上阻礙了政府信息的流通和共享，也凸顯出政府信息公開制度規(guī)劃的匱乏和綜合協(xié)調(diào)機制的缺位。導致協(xié)調(diào)性不足的另一個原因是主管機構缺乏能夠有效展開組織與協(xié)調(diào)的高度權威。例如，陜西省的政府信息公開工作是以省政府辦公廳為主管部門、省政府政務信息化辦公室為工作機構、省政府信息公開聯(lián)席會議為協(xié)調(diào)機構，但是陜西省主持政府信息公開議事協(xié)調(diào)機構的總召集人是由省政府秘書長兼任，其級別并未高于相應主管部門的級別，客觀上影響了協(xié)調(diào)其他部門的實際效果。

(二)《條例》實施過程中公眾參與不足

公眾參與程度的高低，是直接影響《條例》實施效果的重要因素。這不僅因為社會公眾提出信息公開申請是政府機構啟動政府信息公開程序的法定要件，而且社會公眾對于政府機構的信息公開工作的評議，是監(jiān)督政府信息公開工作的重要保障和有效手段。然而，上述的抽樣調(diào)查結果顯示，陜西地區(qū)的社會公眾對于政府信息公開工作的參與度并不高。有過檢索或查閱政府信息年度報告經(jīng)歷的社會公眾受訪者的比例僅為26．6%。而高達81．3%的社會公眾受訪者從未利用過《條例》來維護自己的合法權益。造成這種社會公眾低度參與的原因，首先是政府信息公開制度的社會宣傳并不理想。68．0%的受訪公眾和76．7%的受訪公務員均明確表示《條例》的宣傳不到位或非常不到位。其次，社會公眾對于政府機構認真執(zhí)行政府信息公開制度還持有一種懷疑心態(tài)。對于政府機構認真執(zhí)行《條例》、按《條例》規(guī)定接受社會公眾的申請而公開政府信息，高達85%的社會公眾以直接或間接的形式表示了一定程度的質疑。再次，多數(shù)受訪政府機構缺乏暢通的公眾參與的渠道。受訪的11 個政府中，盡管多達81．8%的政府以專門規(guī)范的形式建立了社會評議制度，但是僅有三個政府實施了信息公開工作的社會評議，社會評議率僅為27．2%。這在客觀上限制了公眾對于政府信息公開工作的有效參與，并減弱了源自社會公眾對政府信息公開工作實施的外部監(jiān)督。

(三)人事編制的缺乏和相關制度的銜接配套不完善

《條例》在陜西地區(qū)實施的過程中，還存在人事編制的缺乏和相關制度銜接配套不完善的問題。首先，在受訪的公務員群體中，71．7%的人表示，其所在單位并沒有獨立編制人員從事政府信息公開工作，66．7%的人表示其所在單位從事政府信息公開工作的人員編制不足。而受訪的11個政府中，僅有4 個政府配備負責政府信息公開工作的專職人員，配備率僅為36．4%。值得注意的是，部分政府信息公開工作人員并不熟悉相關法律規(guī)定，其業(yè)務水準還有待提高。從調(diào)查結果上看，陜西地區(qū)多數(shù)從事政府信息公開工作的人員是兼職，一些部門在承擔原有職能的同時，還必須承擔煩瑣復雜的信息公開工作，信息公開工作機構的人員編制遠不能適應工作需要。特別是在欠發(fā)達地區(qū)的地方政府，對于政府信息公開工作的重要性認識不足、人才匱乏、財政短缺、信息公開工作的專業(yè)培訓不到位等因素，都嚴重地影響著政府信息公開工作的順利展開。其次，將政府信息公開制度與檔案制度進行有效銜接的工作還有待推進。在受訪的11 個政府中，僅有2 個政府以專門規(guī)范的形式規(guī)定了信息公開與檔案管理制度的銜接關系，銜接率僅為18．1%，顯示出相關制度的配套還不完善的現(xiàn)狀。

(四)救濟效果不佳

上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省僅有27．2%的政府為救濟提供了指引，也僅有27．2%的政府實際受理了復議和參加訴訟。而2010年6月，西北政法大學OGIWA 項目組向西安市城鄉(xiāng)建設委員會申請公開工程備案執(zhí)法情況的信息，在超出法定期限未獲得答復的情況下，項目組成員依法提起訴訟，但管轄法院以起訴材料不全等理由不予立案。這反映出陜西地區(qū)在政府信息公開工作中對公民權利保障的不力。而對于舉報、復議和訴訟，被申請信息公開的政府機構也經(jīng)常利用《條例》第14條來規(guī)避其所承擔的信息公開義務，即以所申請公開的信息屬于“國家秘密”為由拒絕向申請人公開相關信息。擴大解釋“國家秘密”這一內(nèi)涵和外延極其模糊的法律概念成為政府規(guī)避法定義務的“合法”手段。而實踐中卻缺乏有效的第三方審查機制來規(guī)制和監(jiān)督政府機構評判所申請公開的信息是否屬于“國家秘密”的標準和行為。這也嚴重制約了《條例》預期效果的實現(xiàn)。

四、改善政府信息公開制度實施的對策研究

政府信息公開是對政府管理方式的深刻變革，也是一項建構限權政府、回應社會主義法治國家內(nèi)在要求的制度性安排。因此，如何不斷推動和改善政府信息公開制度的實施，全面落實《條例》并實現(xiàn)其法益，其重要性自不待言。

(一)建立權威的規(guī)范化指導和有效的綜合協(xié)調(diào)機制

曾擔任英國憲法事務部大臣和首屆司法部大臣的?？思{勛爵(Falconer of Thornton)指出:“影響(英國《信息自由法》)實施的三個因素是:缺乏領導;對負責信息公開的官員支持不足;沒能認識到信息自由法的實施不是一個事件，而是一個長期的承諾與投入的過程?！保?］源自高度權威的領導或指導，對于政府信息公開制度的實施而言，是不可或缺的。國務院作為我國的中央政府和最高級別的行政機構，應當指導地方各級政府及其機構的政府信息公開工作。事實上，國務院辦公廳為有效實施《條例》，專門制定和頒布了《關于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》，尤其是為提高《條例》的可操作性和實施效果而對《條例》中某些抽象規(guī)定進行了細化。例如，要求各級政府按時完成政府信息公開指南和公開目錄的編制，卻對切實落實各級行政機關政府信息公開報告的內(nèi)容與形式的規(guī)范化問題重視不夠。因此，國務院有必要發(fā)布政府信息公開目錄和年度報告的規(guī)范性范本(或模板)，并鼓勵各地方政府機構在參照權威范本或模板的基礎上，結合各自的行政區(qū)域或行政領域的特色，完成編制任務。值得注意的是，我國政府信息公開制度研究專家趙正群教授不僅建議借鑒美國司法部編制“報告指南”并提供統(tǒng)一的“報告文本模板”以指導各級行政機關開展政府信息公開工作的經(jīng)驗，而且還進一步提出了一種官方指導和民間參與的互動模式，即“可以既有具有行政指導性‘官方版本’，也可以有參考性的‘非官方版本’，包括學者建議稿、公益組織稿等，以利于集思廣益”［3］。與此同時，應當盡快以規(guī)范的形式建立政府信息公開的協(xié)調(diào)機制。通過規(guī)范和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，理順政府部門的關系，明確職責和責任，從而防止互相推諉，有利于政府信息公開的準確性。另外，還需要建立有效、細化和嚴格實施的、以避免妨害政府機構之間相互配合與協(xié)助完成政府信息公開的有效追責機制，防止政府機構工作人員在政府信息公開過程中玩忽懈怠和推諉導致的信息公開不及時、不準確和不完整，從而保護公眾的知情權利益。

(二)推動社會公眾對于政府信息公開工作的參與

首先，應當采取切實措施加強對政府信息公開制度的社會宣傳。如通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報紙和街頭宣傳等形式，讓社會公眾能夠充分了解政府信息公開制度的具體內(nèi)容和功能，尤其是了解政府信息公開制度的實施對于實現(xiàn)信息民主和公民知情權的重要性。事實上，只有通過宣傳喚起公民要求實現(xiàn)知情權的熱情和自覺，才能凝成一股推動政治透明、行政公開的壓力和合力，以推動透明政府的建設。

其次，在擯棄“民可使由之，不可使知之”的封建觀念、樹立和強化“透明政府”之下的“為人民服務”這一公職理念的前提下，政府應當盡可能展示其實施政府信息公開制度的決心和行動，通過真正踐行政府信息公開制度的要求來回應社會公眾的質疑，逐步消除社會公眾的疑慮。而值得注意的是，近期昆明發(fā)生的市民游行反對“PX 項目”的事件，充分表明公眾的疑慮和不信任源自行政的神秘化。而實施政府信息公開，尤其是政府機構主動公開信息，是政府擺脫信任危機和防止決策失誤的重要保障，也是保證行政與決策風險最小化的有效機制。

最后，政府應當建立并完善社會公眾參與政府信息公開制度實施的制度性渠道。政府不僅要建立對政府信息公開工作的社會評議機制，而且要真正使之得以落實;同時還需強化政府信息公開工作報告編制過程中社會公眾的參與度，提高政府信息公開工作評議打分工作中社會公眾打分的分值比例，使社會公眾成為推動和監(jiān)督政府信息公開工作的首要力量。時機成熟，還可仿照美國公益性非政府組織自2003 以來持續(xù)發(fā)布的“奈特開放政府系列調(diào)查報告”，以民間報告形式來監(jiān)督政府信息公開工作的效績。①關于美國“奈特開放政府系列調(diào)查報告”的內(nèi)容及其政治功能的深入研究，可參見趙正群、董妍《公眾對政府信息公開實施狀況的評價與監(jiān)督——美國“奈特開放政府系列調(diào)查報告”論析》，載《南京大學學報》(哲學社會科學版)2009年第6 期。

(三)完善人事編制和相關制度的配套

政府信息的有效公開，有賴于資源的有效供給。資源的短缺往往是限制各國政府信息公開制度得以運轉的重要因素。英國負責信息公開的憲法事務部指出，地方政府部門的最大問題是資源的缺乏。他們沒有時間、金錢或人力，從而難以組織信息的公開。而美國《信息自由法》的實施也沒有與更多的資源配套［5］。在我國西部地區(qū)，由于經(jīng)濟相對落后，有限的財政稅收和公職人員編制很難完全滿足政府信息公開工作的需求。因此，應當考慮由中央財政劃撥專項資金，以資助西部經(jīng)濟落后的政府機構嚴格貫徹《條例》的規(guī)定，使其有能力指定專門機構和配備具有相應編制的專職工作人員負責政府信息公開工作。同時，國外的經(jīng)驗表明，定期考核和培訓負責政府信息公開工作的公職人員，使其適應該項工作的要求，是保障《條例》得以有效實施的條件。德國由于缺乏對相關人員的培訓，導致了政府信息公開制度在實施過程中產(chǎn)生諸多問題，如曲解法律規(guī)定、無理拒絕申請等［6］。而英國則較為重視通過培訓而儲備有關政府信息公開的人才。因此，有必要對政府信息公開工作能力的培訓加以制度化。另外，在相關制度配套方面，除了繼續(xù)加強將政府信息公開制度與保密制度相銜接的工作外，還應當推進將政府信息公開制度與檔案制度有效銜接的工作。一方面在檔案劃定密級時盡量避免將不屬于保密范圍的信息劃為保密，另一方面依據(jù)《檔案法》和《檔案法實施辦法》中關于“國家檔案館保管的檔案一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”和“經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放(除需要控制使用的部分外)”的規(guī)定，擴大解釋“經(jīng)濟、科學、技術、文化”等方面的信息，盡可能將不屬于國家秘密的相關政府信息列入可以向社會公開的范圍。

(四)完善相關救濟制度

有權利就必然有救濟。法律確立公民知情權的同時，也必然要求有相應的救濟制度，否則這項權利就沒有任何意義。對于救濟制度的完善，首先要求政府在實施政府信息公開制度的過程中，提供對于相關救濟的指引和支持。上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在實際受理與政府信息公開相關的行政復議或參加訴訟的三個政府中，就有兩個政府為社會公眾提供過救濟指引?？梢姡谡畔⒐_工作中，政府提供救濟指引與社會公眾尋求救濟呈正比關系。在政府提供救濟指引的情況下，社會公眾通過行政復議或訴訟來維護自己知情權的比例，遠遠大于政府不提供救濟指引的比例。因此，有必要以法律的形式強制要求政府機構在實施政府信息公開制度的過程中提供明確有效的救濟指引。另外，必須明確界定“國家秘密”的范圍。如果不加界定，寬泛而模糊的“國家秘密”條款就有阻礙政府信息公開、限制公民知情權得以實現(xiàn)的可能性。因此，應當在完善政府信息公開的保密審查機制的同時，解釋和確定《條例》中保密規(guī)定的范圍，將“國家秘密”的重點設定于國家情報、國防安全以及外交事務領域，限縮“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”以及“科學技術中的秘密事項”，以便在有效保護國家秘密的同時，最大限度實施政府信息公開，實現(xiàn)公民的知情權。

［1］趙正群．政務公開政策的法理基礎［J］．學習與探索，2001，(4):51－53．

［2］趙正群．中國的知情權保障與政府信息公開制度發(fā)展進程［J］．南開學報，2011，(2):53－64．

［3］趙正群，朱冬玲．政府信息公開報告制度在中國的生成與發(fā)展［J］．南開學報，2010，(2):30－39．

［4］House of Commons Constitutional Affairs Committee．Freedom of Information Act 2000—Progress Towards Implementation［EB/OL］．http://dca．gov．uk．foi/bkgmdact．htm#top．vo1．2，November 30，2004．

［5］［美］勞拉·紐曼，理查德·考蘭德．讓法律運轉起來:實施的挑戰(zhàn)［J］．李增剛，譯．經(jīng)濟社會體制比較，2009，(2):1－7．

［6］呂艷濱．中歐政府信息公開制度比較研究［M］．北京:法律出版社，2008:105．