美國對“阿拉伯之春”的援助及其困境

■ 周 琪／文

2010年底爆發(fā)的“阿拉伯之春”浪潮首先推翻了突尼斯的本·阿里政權，此后，在埃及、利比亞、也門等國長達幾十年的強權統治相繼倒臺，其他一些阿拉伯國家也受到不同程度的影響?！鞍⒗骸眮韯葜该褪姑绹胧植患?。由于大規(guī)模的民眾抗議運動主要發(fā)生在美國的阿拉伯盟國，美國擔心這些國家的政權變更將會導致政權落入伊斯蘭激進勢力或伊朗代理人之手，從而動搖美國在這一地區(qū)多年來精心構建的有利于美國的地區(qū)穩(wěn)定框架，因此，美國最初的態(tài)度是躊躇不決，并一再表示美國政府希望埃及的穆巴拉克政權能夠通過與民眾對話和改革來緩和國內局勢。

然而，在親美的突尼斯的本·阿里和埃及的穆巴拉克政權垮臺之后，美國感到不得不考慮改變其在中東的政策了，它擔心當阿拉伯地區(qū)內部出現變革的動力時，如果再瞻前顧后，而不積極行動起來在該地區(qū)推動民主改革，就會被當地民眾視為與獨裁統治為伍，從而使美國喪失在這一地區(qū)的民心和影響力。美國發(fā)現，在“阿拉伯之春”中，美國并不是運動的抗議對象，而是那些反現政權者的求助對象，它預想，如果美國推波助瀾并給予運動一定的引導，就可以使它成為美國多年來所期盼的中東地區(qū)走向民主化的契機。

2011年5月19日，奧巴馬就美國的中東政策發(fā)表了重要演講，它標志著美國對中東戰(zhàn)略的根本調整。奧巴馬表示,“我們支持發(fā)生在中東和北非的能夠滿足整個地區(qū)普通人民合理愿望的政治和經濟改革?！薄拔覀冞€將利用我們所掌握的所有外交、經濟和戰(zhàn)略手段予以支持”。

至此，美國不但把支持中東北非地區(qū)的政治改革和民主運動提升為美國外交的“首要任務”，還采取了各種措施來推動有關國家的民主轉型，試圖通過教育、經濟、科技和醫(yī)療等渠道把美國的價值觀和民主原則推廣到這一地區(qū)。對外援助就被當作美國實現這些目標的有力工具。奧巴馬明確提出要把正在經歷民主過渡的埃及和突尼斯樹立為中東地區(qū)新的民主樣板，并優(yōu)先為兩國提供更多的經濟援助。

美國加大對埃及和突尼斯的援助

奧巴馬政府執(zhí)政后一直對在中東促進民主保持低調。觀察者認為這是為了重新安排其政策并與小布什的外交政策遺產保持距離。其結果是，奧巴馬政府對中東地區(qū)改革承擔的責任常常有混合的表現。例如，一方面，奧巴馬維持了“中東和北非伙伴關系計劃”，在任職的第一年就把它的預算增加到了6500萬美元，但另一方面，又把在埃及促進民主和治理的項目從2008年的5000萬美元減少到2009年的2000萬美元。

在埃及的穆巴拉克政權倒臺一個月后，美國國務卿希拉里·克林頓就于2011年3月15日訪問了埃及，承諾在此前1.5億美元援助的基礎上，再向埃及追加9000萬美元的緊急援助。同時，奧巴馬政府還與穆斯林兄弟會進行了接觸，希望能影響埃及未來的政局走向。

在2011年5月就美國中東政策發(fā)表講話之后，奧巴馬總統明確宣布他的政府打算支持這一地區(qū)向民主轉型，特別是在埃及。奧巴馬在上述演講中提出了一系列在該地區(qū)促進民主的措施，例如：制定穩(wěn)定和改革埃及與突尼斯經濟的計劃，敦促其他國家?guī)椭＜昂屯荒崴咕S持短期內的財政需要；減免埃及10億美元的債務，同時與埃及官員協同努力保證這些資源能夠用于推動經濟增長和創(chuàng)業(yè)；以當年柏林墻倒塌后支持東歐國家變革的基金為樣板，設立企業(yè)基金向埃及和突尼斯投資；在中東和北非推出貿易和投資刺激計劃等。奧巴馬表示，美國還將與歐盟合作，啟動“貿易與投資伙伴合作計劃”，推動中東和北非地區(qū)的商品出口，以及提高區(qū)域貿易一體化的程度。

美國對民主援助的資金也增加了，在下一年除了1億美元的經濟轉型援助之外，還將通過國際開發(fā)署提供6500億美元的民主和治理援助，其中大部分援助是對選舉和政治過程支持的獎勵。此外，另有6000萬美金給予了非政府組織和公民社會的成員。2012年9月在美國駐埃及大使館遭到襲擊之后，奧巴馬總統宣布，美國將為埃及新的穆斯林兄弟會政府提供4.5億美元的援助，主要用于支撐埃及的經濟。

美國對埃及的民主援助始于20世紀90年代初，當時美國國際開發(fā)署首次把民主援助納入其傳統的發(fā)展援助項目中。民主援助當時成為美國發(fā)展援助的一個新的組成部分，因為在蘇東集團解體之后，美國對促進民主的熱情增長了。國際開發(fā)署最初的民主項目集中在四個領域：選舉和政治參與、市民社會、法治以及治理。在這些項目中，在20世紀90年代前半葉在埃及實施的項目是法治和市民社會；到后半葉，擴大到了包括治理和媒體項目。對在埃及民主援助年平均開支是2000萬美元，而埃及每年得到的美國援助總額是近20億美元。

此外，G8集團在2011年的年會上保證將提供200億美元來促進埃及和突尼斯的民主化，做出其在柏林墻倒塌后在東歐所做的同樣的事情。世界銀行向埃及和突尼斯國家提供了60億美元的援助。國際貨幣基金組織簽字承諾將在未來的幾年里把對這一地區(qū)的援助擴大350億美元，還同意給予埃及30億美元的一攬子援助計劃。大多數援助都采取貸款形式，要求用于改革和使社會更加開放和透明。

美國政府認為，必須幫助中東國家建立強大的民主體制，包括議會、執(zhí)法和司法系統，在那些美國已經對其民主改革做出承諾的國家，美國應幫助進行政府體制的改變，使其更透明、更負責任，更可問責。

美國政府還認為，對外援助不能提供給公民廣泛的經濟機會，因此必須釋放私人部門的能量，在這方面，吸引投資和擴大對外貿易是增長的關鍵。因此美國也把精力集中在私人部門的發(fā)展以及企業(yè)家、貿易和投資上。美國幫助了一些有意愿的政府修訂商業(yè)法和控制銀行部門，以創(chuàng)造更加透明、公平的商業(yè)和投資環(huán)境，從而促進更大的貿易關系。通過海外私人投資公司的貸款擔保和其他項目，美國在突尼斯、埃及和整個中東地區(qū)的私人銀行中貸款給中小企業(yè)，以使它們有機會發(fā)展自己的商業(yè)，提供更多的就業(yè)機會，并與鄰國開展貿易。

在也門和突尼斯的貧困地區(qū)，美國增加了人道主義和發(fā)展援助，使用小規(guī)模的、以社區(qū)為基礎的項目來支持地方發(fā)展和促進市民參與。美國還支持了教育、保健和基礎設施項目。

此外，美國還通過對國際金融機構的參與，在政治動蕩時期幫助維持地區(qū)的金融穩(wěn)定。通過多邊機構，如G8和“多維爾伙伴關系”（Deauville Partnership），來向在美國看來正在走向民主的國家提供技術和經濟支持，建立貿易和投資關系；同歐洲重建和開發(fā)銀行一起工作，在中東、北非提供對民主和經濟改革的支持。

2012年2月，奧巴馬政府在2013年財年的聯邦預算建議中提出了一個支持“阿拉伯之春”的計劃，將給予發(fā)生抗議運動的國家超過8億美元的經濟援助，同時維持對埃及的軍事援助。這部分資金的絕大部分，即7.7億美元，將用來建立一個“中東和北非刺激資金”（Middle East and North Africa Incentive Fund）。奧巴馬政府的預算文件說，該資金“將為轉型國家和準備進行改革的國家提供長期的經濟、政治和貿易改革刺激?！辈⒄f，這一方法“擴大了我們對諸如突尼斯和也門這樣的已經走上正軌的國家的雙邊軍事援助?！?/p>

2012年3月29日，美國國務卿希拉里·克林頓宣布，突尼斯將得到美國1億美元的援助來幫助它償還債務，并希望這將使突尼斯政府把注意力更多地集中在經濟上，在“阿拉伯之春”的誕生地顯示其成功。她在給突尼斯總理哈馬迪·賈巴利（Hamadi Jebali）的電話里說，這筆援助將減少突尼斯對世界銀行和非洲開發(fā)銀行的欠款，并將允許突尼斯“把這筆錢用在最好的項目上，以加速經濟增長和創(chuàng)造就業(yè)”。但是，這筆貸款還需要經過國會的批準，而許多國會議員，尤其是控制眾議院的共和黨人，對對外援助的效用持懷疑態(tài)度，而且警告說要警惕阿拉伯世界的伊斯蘭主義。在這之前，美國說它在“阿拉伯之春”爆發(fā)前對突尼斯提供了1.9億美元的援助，主要集中在技術援助以幫助推動經濟啟動。根據美國的統計數據，突尼斯到2012年還有250億美元的公共和私人債務。而根據世界銀行的統計，突尼斯的外債在2012年達到了其2010年GDP的51.5%。美國的目標是，當突尼斯進入到民主轉型的下一個階段時，美國能夠幫助突尼斯加快經濟增長，創(chuàng)造就業(yè)機會，確保民主轉型能夠給突尼斯人民帶來好處。

“中東和北非伙伴關系計劃”

美國在中東提供民主援助的機構安排是：國際開發(fā)署在執(zhí)行需要較長時段的項目上發(fā)揮重要作用；而“中東和北非伙伴計劃”作為一個小的贈款項目可以對需求和政治環(huán)境的變化迅速做出反應，并輸送額外的民主援助，它所進行的項目是美國國際開發(fā)署、美國的主要對外援助和發(fā)展項目所不涉獵的領域。因此國際開發(fā)署和“中東和北非伙伴計劃”兩者可以互補。“阿拉伯之春”之后增加對中東和北非地區(qū)的民主援助主要是通過中東和北非伙伴關系計劃執(zhí)行的。

美國的中東和北非伙伴關系計劃（The Middle East Partnership Initiative）（MEPI）是2002年在小布什政府時期創(chuàng)辦的一個項目，由美國國務院近東事務局管理。它支持在中東和北非的改革行動，聲明將在這一地區(qū)追求五個目標：1.加強市民社會和法治建設；2.促進婦女和青年的自我發(fā)展；3.改善和擴大教育；4. 鼓勵經濟改革；5. 增加政治參與。布什政府的國務卿科林·鮑威爾2002年12月在對傳統基金會的講話中表示，中東伙伴關系計劃的目標是為改革創(chuàng)造“長期前景”，而不是把目光僅僅放在眼前。2002年，這一計劃實行的項目是對阿拉伯記者的培訓、改變對阿拉伯兒童的應試教育方法。此外，它支持尋求同美國簽訂自由貿易協定的國家滿足布什總統提出的條件，到2013年建立一個中東自由貿易區(qū)。

當前中東和北非伙伴關系計劃的主持人蘇珊·康奈爾（Susan Cornwell）表示，這一計劃在中東和北非地區(qū)提高了市民社會組織推進政治參與、促進經濟改革、支持平等教育和促進婦女、青年的自我發(fā)展能力；它通過促進婦女識字率和保健項目，以及商業(yè)和政治培訓，推進了中東的民主和婦女權利的事業(yè)，可以被當作全球婦女計劃項目的樣板。她認為，美國的外交反過來鼓勵了經濟增長，因此有助于民主體制的發(fā)展和反極端主義。這些改革在2011年的阿拉伯之春和阿拉伯覺醒中被奧巴馬加速了。為了實現這些目標，該計劃對國際的和以中東、北非為活動范圍的非政府組織、教育機構、地方政府和私人企業(yè)提供直接的支持，幫助提高地方市民社會、商業(yè)領袖、活動家、學者和立法者推動改革的能力。

中東伙伴關系計劃成立之初的預算是2900萬美元，2005年其預算增加到了7500萬美元，到2009年，它已經在17個國家包括巴勒斯坦領土的600個項目下贈與了約5.3億美元。奧巴馬政府繼小布什政府之后繼續(xù)支持這一項目，他向國會要求增加8600萬美元，用于“公正和民主的治理”（The Governing Justly and Democratically）（GJD）項目，這一項目旨在推動美國國務院近東事務局負責地區(qū)的關鍵地點發(fā)展市民社會。

在突尼斯發(fā)生動蕩之前，美國對突尼斯的雙邊援助僅有200萬美元，支持建立當地非政府組織的贈款也微不足道。但是2011年1月到2012年2月，美國動員了3000萬美元的援助，中東和北非伙伴關系計劃安排了其中的2000萬美元，其余的來自國務院和國際開發(fā)署。這些資金都集中在民主發(fā)展、私人部門的發(fā)展以及社區(qū)基礎的發(fā)展上，此外還與突尼斯政府一起為突尼斯建立安全部門。

中東和北非伙伴關系計劃的重要項目有：在埃及的選民教育，在波斯灣地區(qū)的司法改革研討班，在也門的婦女識字運動，以及在美國和中東的大學之間建立聯系。其中最突出的兩個項目是年度學生領袖項目，它把來自地區(qū)各地的青年人聚攏到一起，參加夏季研討班，讓他們討論自己的國家所面臨的問題和共同的理想；另一個是中東企業(yè)家培訓項目，旨在培訓有抱負的年輕商人和市民社會領導人。

這一計劃是美國擴大對這一地區(qū)的參與、支持市民社會、支持地方變化行動的一個重要部分。該計劃的工作方式是在對公開申請進行審查批準后，給予地方市民社會集團直接贈款，地方行動者可以決定項目的重點和內容。其一半以上的贈款是對地方市民組織的支持，讓它們做獨立勝任的工作，實現它們在本社區(qū)尋求的變化。該計劃也推動國際非政府組織與地方組織結為伙伴，利用地方培訓者來開展工作。它發(fā)展了許多與之合作的地方積極分子，幫助他們建立了自己的聯絡網絡，并鼓勵經歷轉型的阿拉伯國家能夠加入并利用這些網絡，動員阿拉伯國家的憲法、選舉、治理和增加政府透明度方面的專家尋找解決本地區(qū)問題的最佳方法，并同其他已經成功轉型的國家中的專家進行聯絡。

中東和北非伙伴關系計劃的另一個目標是，通過美國的發(fā)展援助來改善教育，使這一地區(qū)的青年與外部世界有更密切的接觸。美國的獎學金資助夠資格的埃及學生進入開羅美國大學學習，他們中有很多人成為博客或推特的博主，參與了所謂“人權”和“革命觀念”的傳播。一些項目的目標是幫助那些想要看到變化的人建立網絡聯系和獲得成功所需要的技巧。

該計劃的領導人認為，該機構的作用應當是傾聽當地青年人的聲音，理解他們想要做的事情，促進他們自己的工作和他們?yōu)樽约涸O定的重點和目標。美國認為，強大的、積極的市民社會是民主成長和健全民主的關鍵，因此支持市民社會的發(fā)展是美國對外援助和外交努力的中心。自埃及革命之后，中東和北非伙伴關系計劃已經對地方市民社會提供了30多種獎勵項目，以促進宗教寬容和多元主義、對教育進行投資及婦女參政。

美國對外援助的困境

盡管奧巴馬政府試圖把對外援助當作比武力更有效的軟權力工具來使用，但是令美國感到困惑的是，在很多情況下，其對外援助并沒有增加阿拉伯世界對美國的好感。蓋洛普民調發(fā)現，許多埃及人表示了對對外援助，尤其是來自美國對外援助的反感。埃及人歡迎阿拉伯國家政府的援助，在某種程度上也歡迎國際貨幣基金組織的援助，但是非常不歡迎美國的援助。因在“阿拉伯之春”中積極活動而獲得諾貝爾和平獎提名的埃及婦女伊斯拉亞·阿卜杜·法塔（Esraa Abdul Fatta）說，許多人抱著懷疑的態(tài)度來看待來自美國的錢，尤其是當它支持某些政黨時。她認為，美國對民主的支持被它長期以來對前總統穆巴拉克的支持所掩蓋了。

事實上，美國的對外援助并沒有引來受援國對美國的忠誠。具有諷刺意味的是，2012年9月，在29個國家爆發(fā)了反美示威游行，所有這些國家中都有大量的穆斯林人口。這29個國家在2008—2010年的三年中總共從美國得到了290億美元的援助（不包括伊拉克和阿富汗，這兩個國家在這三年中得到了440億美元的援助）。但是，在這些國家中有多少在聯合國的投票中支持美國？答案是，僅有一個——土耳其，它在一半以上的投票中支持了美國；另有四個國家在25%以上的投票中同美國站在一起，即格魯吉亞、烏拉圭、秘魯和薩爾瓦多。

美國的援助還助長了受援國的腐敗，根據2012年一個監(jiān)督援助的非政府組織的調查，除以色列之外，八個得到美國援助最多的國家也是世界上政府最腐敗的國家，它們是蘇丹、肯尼亞、巴基斯坦、烏干達、尼日利亞、埃塞俄比亞、埃及和哥倫比亞。

奧巴馬政府對埃及的援助計劃在國內也受到了挑戰(zhàn)。眾議院監(jiān)督對外援助的撥款小組委員會主席凱·格蘭杰（Kay Granger ）（德克薩斯州共和黨人）2012年9月阻止了國際開發(fā)署把4.5億美元的緊急援助發(fā)放給埃及，因為她看到穆斯林兄弟會的成員在埃及政治中影響日益擴大。一些國會議員想要在埃及滿足某些條件之后再發(fā)放援助款。到2013年初，這筆援助款仍然被國會扣壓著。此外，2013年1月10日，眾議員維恩·布坎南（Vern Buchanan）寫信給奧巴馬總統，“強烈敦促”他停止美國對埃及的援助，尤其是要求不向埃及落實提供給埃及空軍的20架F-16戰(zhàn)斗機，因為“美國不應當向一個支持哈馬斯和越來越像一個專制制度而非可信任的民主制的政權提供軍事援助”。

然而，假若美國真的停止對埃及的經濟和軍事援助，那么美國長期以來維持的中東和平框架就要受到根本顛覆，那將是美國所不愿看到的。