金融監(jiān)管國際合作制度雙邊模式研究

封 筠

(暨南大學 國際關(guān)系學院，廣東 廣州510632)

一、全球化時代金融監(jiān)管國際合作制度的必要性

金融作為經(jīng)濟資源的調(diào)配器，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，特別是進入全球化時代以來，資本要素能夠在全球更為廣闊的范圍內(nèi)快速流動，一方面使得企業(yè)與國家可利用的資本大大增加;另一方面，也使得金融領(lǐng)域內(nèi)系統(tǒng)性風險的傳導力與破壞力大大增強。減少金融市場自身缺陷造成的市場失靈問題需要金融監(jiān)管的介入，而降低因金融市場全球化所帶來的系統(tǒng)性風險擴散造成的損害，則需要金融監(jiān)管國際合作制度正常持續(xù)的運行。對全球國家而言，金融穩(wěn)定已然成為了全球性的公共物品。公共物品消費的非排他性(impossibility of exclusion)和供給的相連性(jointness of supply)使其供應成本高昂，特別是對于金融穩(wěn)定這一全球公共物品而言，高昂的供應成本，使得沒有一個國家能夠承擔單獨供應的職責，而必須通過國家間的金融監(jiān)管合作以保證金融穩(wěn)定的持續(xù)供給。與此同時，金融監(jiān)管國際合作也只有通過制度化的形式，才能保證合作關(guān)系的持續(xù)性與穩(wěn)定性。這是因為，制度的規(guī)范性保證了對參與合作主體施予一定約束力，由此約束力產(chǎn)生了合作參與者對彼此行動的預期。這種預期為合作參與者遵守合作制度規(guī)則提供了較好的保證。因為參與者明確了解在違反合作制度規(guī)則情況下所付出的代價。可預期到的代價越大，參與者遵守合作規(guī)范的激勵就越強，合作就越穩(wěn)定。同時，制度化的合作能夠為參與者提供更多的溝通機會與更好的溝通渠道，有利于信息在參與者間更好的傳遞，加深參與者間的互信，以便更好的分享金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管信息。因此，全球化時代的金融監(jiān)管國際合作制度已然成為了提供金融穩(wěn)定這一全球公共物品的最佳方式。

各國通過金融監(jiān)管國際合作制度為金融市場提供的金融穩(wěn)定這一全球公共物品，制度模式表現(xiàn)出多元化的特點。監(jiān)管合作既有雙邊模式、區(qū)域模式也有多邊模式。這三種模式在合作基礎(chǔ)、運作方式等方面均有所不同。本文主要對金融監(jiān)管國際合作制度的雙邊模式展開研究分析。

二、雙邊合作模式的合作基礎(chǔ)

(一)金融監(jiān)管雙邊合作的兩種博弈類型

雙邊合作作為國家間交往的一種重要模式，應用領(lǐng)域非常廣泛，從投資、貿(mào)易、科技、文化到軍事防務、爭端解決，幾乎涵蓋國家交往中的所有領(lǐng)域。雙邊合作所表現(xiàn)出的廣泛性，主要是由于在這一交往模式中，參與方數(shù)量少且固定，合作程度的可選擇空間非常大，從對雙方具有完全約束性的正式雙邊條約(bilateral treaty)，到不具有約束效力的諒解備忘錄(memoranda of understanding)、聯(lián)合公告(joint press releases)，參與方可以根據(jù)議題的領(lǐng)域、談判的時間、國內(nèi)的政治情況自主決定最終進行合作的方式。雙邊關(guān)系的本質(zhì)是典型的雙人博弈過程，在這一博弈過程中，會因為議題的不同而呈現(xiàn)出不同的博弈類型。在金融監(jiān)管的雙邊合作關(guān)系中，國家其實面臨著兩類博弈情境。

首先，國家與他國，特別是在全球金融市場中與本國金融市場相比，具有較弱競爭力的國家，在金融監(jiān)管合作領(lǐng)域中呈現(xiàn)出典型的囚徒困境的博弈模式。盡管二者都明白在金融監(jiān)管領(lǐng)域進行合作，對兩國而言將獲得更高的絕對收益。但同時，對于具有較強金融市場競爭力的國家而言，如果在金融監(jiān)管領(lǐng)域展開合作，特別是就集中性較強的證券市場準入問題展開合作，會加大本國企業(yè)在證券市場上的融資壓力。因此，對于處在這種金融關(guān)系中的兩國，所具有的合作意愿是不同的，對于占有金融市場競爭優(yōu)勢的國家而言，并不具有強烈的合作激勵。

其次，金融交易技術(shù)手段的創(chuàng)新與便捷，使得巨額資本可以在很短的時間內(nèi)完成跨境轉(zhuǎn)移，從而給一國的資本市場與外匯市場帶來巨大波動;與此同時，現(xiàn)代金融交易技術(shù)與金融交易工具的創(chuàng)新，也給金融犯罪帶來了更多的機會空間。就維護兩國金融市場穩(wěn)定，保護消費者利益與打擊金融跨境犯罪而言，兩國的合作關(guān)系又體現(xiàn)出了“性別之爭”型的博弈模式。即兩國對于在維護金融市場穩(wěn)定與打擊金融跨境犯罪領(lǐng)域應當進行合作是具有共識的。但是，鑒于相關(guān)的金融利益集團在每個國家中的政治地位與影響力有所不同，兩國會在合作的范圍與方式等具體執(zhí)行問題中存有分歧。

(二)合作的基礎(chǔ)

前文闡述了金融監(jiān)管雙邊合作中的博弈類型，說明了兩個國家面對金融監(jiān)管的不同問題，具有不同的合作激勵。除了合作激勵以外，雙邊金融監(jiān)管合作制度的建立，還需要具備以下四個方面的條件。

第一，兩國具有較高的交易頻率。威廉姆森將交易頻率分為一次、數(shù)次和經(jīng)常三種類型。交易頻率的高低在一定程度上決定著兩國間關(guān)系的聯(lián)系程度。較高的交易頻率意味著兩國之間的聯(lián)系度較高，有著較強的相互依賴關(guān)系。特別的兩國在金融領(lǐng)域具有較高交易頻率，就意味著由此產(chǎn)生的較強相互依賴關(guān)系，將給兩國帶來較高的監(jiān)管合作激勵，進而提升兩國進行金融監(jiān)管雙邊合作的意愿。

第二，兩國具有較高的同質(zhì)性。國家的同質(zhì)性主要表現(xiàn)在兩個方面，國家的經(jīng)濟類型與政治制度。兩國如果同屬市場經(jīng)濟型國家，且具有較為相近的政治制度，那么，兩國就具有較高的同質(zhì)性。金融是社會經(jīng)濟領(lǐng)域的一個重要組成部分，兩個具有不同經(jīng)濟類型的國家，在經(jīng)濟發(fā)展與管理理念中會表現(xiàn)出一定的差異性，而這種差異性也會反映在金融監(jiān)管領(lǐng)域，包括金融監(jiān)管的目標、金融監(jiān)管的水平和監(jiān)管部門的實際執(zhí)行能力。這種差異性越高，意味著金融監(jiān)管雙邊合作制度中的交易費用就越大，而過高的交易費用很可能使得雙方對監(jiān)管合作望而卻步。如果兩國政府能夠克服經(jīng)濟類型的差異性，而決定開展金融監(jiān)管合作，但如果兩國的政治制度存在較大的差異性，則會使得政府間達成的合作方案，在不同政治制度下最終獲得通過的概率有所不同，而這將直接影響金融監(jiān)管合作制度的順利執(zhí)行。

第三，兩國之間的了解程度。兩國之間的了解程度主要是指各自對對方金融監(jiān)管領(lǐng)域中的法律制度與監(jiān)管模式的了解程度。兩國之間的了解程度與交易頻率有關(guān)，兩國在金融領(lǐng)域的交往頻率越高，勢必對彼此的監(jiān)管法律制度與監(jiān)管模式了解的就越多?；鶜W漢與奈在關(guān)于世界政治的復合相互依賴理論中，對復合相互依賴的三個特征做出了詳細的描述。其中，第一個特征就是強調(diào)社會之間的多渠道聯(lián)系。這種多渠道聯(lián)系包括國家間聯(lián)系、跨政府聯(lián)系和跨國聯(lián)系三個層面?？鐕y行與跨國公司構(gòu)成了跨國聯(lián)系的主力。兩國在金融領(lǐng)域中較高的交易頻率，表明了兩國跨國金融企業(yè)往來密切?？鐕鹑谄髽I(yè)通過具體實踐可以更多的、更為具體的了解對方的金融監(jiān)管法律制度與監(jiān)管模式，進而幫助本國政府在實踐層面而非原則層面了解對方的監(jiān)管法律制度與模式。

第四，兩國之間的政治關(guān)系。兩國之間的政治關(guān)系是決定兩國能否在金融監(jiān)管領(lǐng)域開展雙邊合作關(guān)系的一個前提性因素。如果兩國存在根本政治分歧，甚至處于嚴重政治對立狀態(tài)，即使已經(jīng)具備了前三項雙邊合作條件，兩國也絕對不可能在對國家具有重要戰(zhàn)略意義的金融領(lǐng)域展開雙邊合作，甚至會單方面終止已經(jīng)存在的雙邊合作關(guān)系。由此可知，兩國間的政治關(guān)系直接決定了金融監(jiān)管雙邊合作的存續(xù)。

三、金融監(jiān)管國際合作制度雙邊模式的兩個模型

(一)美國—歐盟間的雙邊合作模型

美國與歐盟，作為世界上最大的兩個金融市場，代表了現(xiàn)代金融的發(fā)展方向。兩個金融市場之間聯(lián)系緊密，歐洲企業(yè)15%的股權(quán)融資來源于美國市場，美國在銀行業(yè)與其他金融部門的對外直接投資的50%是在歐盟，而在銀行與保險領(lǐng)域的歐洲投資者將75%的對外直接投資投向了美國。鑒于美歐金融市場如此緊密的聯(lián)系，美國與歐盟在2002年設(shè)立了美國—歐盟金融市場監(jiān)管對話機制(US-EU Financial Markets Regulatory Dialogue，簡稱FMRD)。美國與歐盟委員會派出本國的高層決策者與監(jiān)管者，通過一系列正式與非正式會議實現(xiàn)雙方的經(jīng)常性對話機制。雙方的會議議程，主要包括對各自管轄區(qū)域內(nèi)有關(guān)監(jiān)管政策變化的信息分享，解決雙方的監(jiān)管沖突以及協(xié)調(diào)雙方金融監(jiān)管方面的政策法規(guī)。由FMRD負責解決的問題包括同意逐步完成美國通用會計準則與國際金融報告標準的趨同;由美國證監(jiān)會(US Securities and Exchange Commission，簡稱SEC)負責組建一個監(jiān)管大型非銀行性金融聯(lián)合企業(yè)的部門，以符合歐盟對金融聯(lián)合企業(yè)的監(jiān)管要求;以及制定新的外國私人發(fā)行者撤銷登記的監(jiān)管要求。美歐金融監(jiān)管雙邊合作機制取得了良好的效果。歐盟委員會在2005年的一份有關(guān)美歐金融市場發(fā)展關(guān)系的報告中指出，美歐良好緊密的金融市場關(guān)系，為兩個市場間節(jié)省了60%的貿(mào)易交易成本，增加了50%的雙邊貿(mào)易量以及降低了9%的股權(quán)融資成本。

美國與歐盟之間的金融監(jiān)管雙邊合作關(guān)系之所以能夠取得如此良好的成果，主要是因為雙方具有良好的政治關(guān)系，在金融市場上具有較高的交易頻率和緊密的市場聯(lián)系，在經(jīng)濟類型與政治制度方面較為相似，對彼此的金融監(jiān)管法律制度與監(jiān)管模式有著較為深刻的了解，且金融企業(yè)間的聯(lián)系緊密，符合上述金融監(jiān)管雙邊合作的所有條件。

(二)美國—澳大利亞雙邊合作模型

美國與澳大利亞在2008年簽訂的備忘錄(MOU)中，就兩國在證券市場中對證券經(jīng)紀業(yè)務以及交易業(yè)務的相關(guān)監(jiān)管問題達成了合作共識。與美國—歐盟的雙邊對話機制所關(guān)注的監(jiān)管合作范圍不同，美國—澳大利亞在諒解備忘錄中達成監(jiān)管合作共識的，僅限于證券市場中對跨境服務者，證券服務業(yè)務的監(jiān)管權(quán)限分配問題。在這份備忘錄中，美澳雙方允許一方的證券經(jīng)紀商在對方的司法管轄區(qū)域內(nèi)，為對方國民提供包括證券經(jīng)紀與證券交易兩項業(yè)務的金融服務，前提是為對方消費者提供服務的證券經(jīng)紀商已得到了母國的嚴格監(jiān)管。與此同時，兩國的證券監(jiān)管機構(gòu)須對本國與對方國家的證券經(jīng)紀商以同樣的標準實施同樣的監(jiān)管行為。美國與澳大利亞在證券市場對彼此的證券經(jīng)紀商做出開放性的經(jīng)營活動規(guī)定，源于兩國的證券監(jiān)管機構(gòu)在對于經(jīng)紀商以母國監(jiān)管為主的監(jiān)管原則達成共識的同時，要求母國證券監(jiān)管機構(gòu)需與東道國證券監(jiān)管機構(gòu)時時共享對證券經(jīng)紀商的監(jiān)管信息，并保證兩國的監(jiān)管標準與所實施的監(jiān)管行為具有可比性。美國—澳大利亞的諒解備忘錄不僅要求雙方的證券監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管標準的制定上進行合作，也要求它們在實施具體的監(jiān)管行為時進行合作，以協(xié)調(diào)兩國在證券監(jiān)管方面的沖突，即真正做到了管制(regulation)與監(jiān)督(supervision)兩個方面的雙邊合作。這與美國—加拿大間在對證券發(fā)行者監(jiān)管問題上的合作模式有所不同。美國—加拿大“多重管轄披露系統(tǒng)(Multijurisdictional Disclosure System)”中僅要求，加拿大證券發(fā)行者只要依照加拿大國內(nèi)有關(guān)證券發(fā)行信息披露的規(guī)定做出了發(fā)行信息披露，就可以在美國證券市場上發(fā)行證券。美國—加拿大間在證券發(fā)行信息披露方面的監(jiān)管合作，僅體現(xiàn)在了監(jiān)管標準的承認上，并不涉及在具體監(jiān)管行為實施階段的合作，與美國—澳大利亞監(jiān)管雙邊合作模式相比，在合作范圍與程度上都表現(xiàn)出了一定的局限性。

然而，有學者(Pierre-Hugues Verdier)也指出美國—澳大利亞金融監(jiān)管雙邊合作模式存在著一些問題。首先，在美國—澳大利亞金融監(jiān)管雙邊合作模式中，缺乏一個與雙方都不存在利益關(guān)系的獨立執(zhí)行機構(gòu);其次，美澳間的監(jiān)管標準是建立在雙方各自的監(jiān)管標準具有可比性的基礎(chǔ)上的，而沒有獨立的、包含具體細節(jié)的，適用于雙方的監(jiān)管標準存在;最后，美澳間的合作關(guān)系并不牢靠。這種合作關(guān)系是建立在任何一方有權(quán)單方終止合作關(guān)系的潛在威脅基礎(chǔ)上的。首先，對于Pierre-Hugues Verdier教授指出的第一個問題，本文認為，金融監(jiān)管雙邊合作關(guān)系中，很難在兩國國內(nèi)設(shè)立一個與兩國沒有任何利益關(guān)系的獨立監(jiān)管合作機構(gòu);兩國也更不可能將合作監(jiān)管下的執(zhí)行任務交由除兩國以外的第三方執(zhí)行。這種高度的對外授權(quán)化行為，在關(guān)涉國家重要金融安全與利益的領(lǐng)域是不可能發(fā)生的。其次，關(guān)于兩國應當制定獨立的、具體的適用于兩國金融監(jiān)管合作關(guān)系的標準方面，在考慮時間成本與技術(shù)成本的情況下，這一做法似乎并不可行。這類標準的制定因為涉及雙方在金融領(lǐng)域的根本利益，必然需要經(jīng)過較長時間的談判協(xié)商，對于一些根本性利益雙方甚至很難做出妥協(xié)。與此同時，盡管雙方在證券監(jiān)管方面具有一定的同質(zhì)性，但這并不意味著沒有差異，雙方在監(jiān)管技術(shù)與監(jiān)管機構(gòu)的職能分配上都存有不同，完全的統(tǒng)一是不可能實現(xiàn)的;最后，對于合作關(guān)系建立在一方有權(quán)單方終止合作的基礎(chǔ)上是否牢靠的問題，本文認為，任何一類松散的雙邊合作關(guān)系都存在單方終止的潛在威脅。顯然，國家不會因為這種潛在威脅的存在而決定是否展開雙邊合作關(guān)系。金融監(jiān)管雙邊合作的開展是建立在雙方因頻繁的交易活動、緊密的市場聯(lián)系需要通過監(jiān)管機構(gòu)間的監(jiān)管合作，以降低兩國金融機構(gòu)在雙邊金融交往中因監(jiān)管政策法規(guī)沖突而引發(fā)的交易成本，減少市場風險傳遞的需求之上的。與此同時，兩國的政治關(guān)系與市場發(fā)展狀況也會成為決定監(jiān)管關(guān)系存續(xù)與否的重要因素，而單方終止合作關(guān)系的潛在威脅并不會對監(jiān)管基礎(chǔ)牢靠與否產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

美國—歐盟間的雙邊合作模型，代表了一種金融監(jiān)管國際合作參與方在金融市場發(fā)展水平高度一致，金融交往異常活躍，金融監(jiān)管技術(shù)水平比較接近的情況下，雙方較為全面的金融監(jiān)管合作關(guān)系。盡管這種金融監(jiān)管雙邊合作模式仍表現(xiàn)出一定的松散性，但其合作范圍廣泛，有利于金融市場內(nèi)不同部門在雙邊監(jiān)管合作框架下更為均衡的發(fā)展。與之相反，美國—澳大利亞間的金融監(jiān)管雙邊合作模型，反映了大部分金融監(jiān)管雙邊合作模式的典型特征，即監(jiān)管合作領(lǐng)域較窄，一般僅限于金融市場內(nèi)的一個或幾個部門，且每一個部門的監(jiān)管合作均單獨進行，并不存在一個全面系統(tǒng)的金融監(jiān)管合作協(xié)議。盡管以美國—澳大利亞為代表的金融監(jiān)管雙邊合作模型在合作議題方面表現(xiàn)出較大的靈活性，但對于全球化時代，金融市場混業(yè)經(jīng)營中可能產(chǎn)生的風險，往往會因缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管合作協(xié)議而形成監(jiān)管合作真空。

金融監(jiān)管國際合作制度的雙邊模式，對于國家而言，在合作對象、合作議題、合作方式以及合作程度的確定方面擁有較大的選擇權(quán);由于合作的參與方數(shù)量僅限于兩方，因此，合作談判過程與金融監(jiān)管國際合作制度的區(qū)域及多邊模式相比較，耗費的時間會更少，雙方也較容易控制各自的交易成本，具有較強的靈活自主性。但在雙邊合作模式中，合作關(guān)系的存續(xù)容易受到外界政治環(huán)境變動帶來的干擾，且在該模式下，國家間就金融監(jiān)管合作達成的合意，多采用備忘錄、諒解錄、對話機制等不具有強制約束力的“軟法”表現(xiàn)形式，因而其在合作的持續(xù)性與穩(wěn)定性方面會有所欠缺。

［1］(美)丹尼爾·布羅姆利.經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度:公共政策的理論基礎(chǔ)［M］.上海:上海人民出版社，1996.

［2］陳郁.企業(yè)制度與市場組織——交易費用經(jīng)濟學文選［M］.上海:上海人民出版社，2009.

［3］Pieere-Hugues Verdier.Mutual Recognition in International Financial［J］.Harvard International Law Journal，2011，(52).