改革完善我國(guó)基本公共服務(wù)供給制度問題探究

羅 旭

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，成都610064）

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于要有一套科學(xué)合理的公共服務(wù)供給制度，合理的制度體系又取決于政府制定政策和設(shè)計(jì)制度時(shí)的價(jià)值取向。多年來，我國(guó)已經(jīng)制定了一系列關(guān)于公共服務(wù)供給的政策和制度，包括公共財(cái)政制度、供給決策制度、公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制和供給考核機(jī)制等。但由于以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為核心和效率導(dǎo)向的價(jià)值觀仍然沒有改變，加上政府在治理過程中的“政府本位”和集權(quán)理念驅(qū)動(dòng)下，公共服務(wù)理念仍然嚴(yán)重缺乏，其在公共服務(wù)供給實(shí)踐中表現(xiàn)為重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視和輕視公共服務(wù)；重視社會(huì)建設(shè)的效率，忽視社會(huì)的公平正義；公共服務(wù)供給決策缺乏民主，忽視公民參與；中央和各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分不合理，地方政府缺少自主權(quán)；公共服務(wù)監(jiān)督不力，問責(zé)不嚴(yán)等問題。

基本公共服務(wù)供給制度的完善與否直接影響基本公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，也是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度保障。制度的作用就是要體現(xiàn)民主公平，合理有效的配置社會(huì)資源，保障每個(gè)社會(huì)成員平等地享受社會(huì)發(fā)展成果?；竟卜?wù)供給制度中存在的不公平現(xiàn)象實(shí)際上是一種制度歧視，因此，改革現(xiàn)有基本公共服務(wù)供給制度，轉(zhuǎn)變政府治理理念和價(jià)值觀，是完善基本公共服務(wù)供給制度、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的緊迫任務(wù)。

一、當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)供給制度存在的缺陷

當(dāng)前，我國(guó)基本公共服務(wù)供給失衡，不管在城市還是農(nóng)村，對(duì)社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)等方面的財(cái)力投入明顯不足，尤其是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供需失衡，城鎮(zhèn)地區(qū)享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)、條件、待遇等大大優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。造成這一系列問題的主要原因在于基本公共服務(wù)體系有缺陷，供給體制設(shè)置不夠合理。

（一）財(cái)政供給制度不科學(xué)

1．基本公共服務(wù)財(cái)政支出總量不足。首先，財(cái)政支出用于公共服務(wù)的資金不足，比例偏低。雖然近幾年國(guó)家加大了對(duì)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，但基本公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出的比例卻沒有明顯的提高。根據(jù)2011年財(cái)政支出計(jì)算可得，用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出只占總財(cái)政支出的32.1%，①2008年至2010年這個(gè)比例分別是31.2%、31.9%、31.4%，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家一般都達(dá)到50%左右。其次，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共服務(wù)財(cái)政支出存在很大差異。以2010年各地基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出來看，財(cái)政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分別為5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山東、湖南、河南的人均基本公共服務(wù)財(cái)政支出分別為1526元、1520元、1501元、1491元、1426元，②區(qū)域之間人均基本公共服務(wù)財(cái)政投入的差距還是很大。最后，重城輕農(nóng)的供給偏向明顯。農(nóng)村在醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、科技培訓(xùn)等基本公共服務(wù)方面獲得的財(cái)政投入大大低于城鎮(zhèn)地區(qū)。從衛(wèi)生費(fèi)用支出情況看，我國(guó)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用支出的差距非常大（見表1）。通過表中數(shù)據(jù)計(jì)算可得，2008年至2010年，城市衛(wèi)生費(fèi)用支出占全國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用總支出的比例分別為77.4%、67.2%、77.6%，而同一時(shí)期農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用支出占全國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用支出的比例僅為22.6%、32.8%、22.4%，顯然，城鄉(xiāng)之間人均衛(wèi)生費(fèi)用支出的差距也是很明顯的。

表1 2008—2010年衛(wèi)生費(fèi)用支出的城鄉(xiāng)比較（億元）

2．財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和效率導(dǎo)向的價(jià)值選擇，致使我國(guó)用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出數(shù)額明顯低于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出（見表2）。[1]由于財(cái)政開支的慣性影響，到今天，我國(guó)財(cái)政支出中，社會(huì)性支出比例仍然低于經(jīng)濟(jì)性支出比例，這種支出結(jié)構(gòu)倒掛不僅與高收入和中等收入國(guó)家相比差距甚大，與許多低收入國(guó)家相比也差距明顯。由此可見，這樣的財(cái)政資金分配制度體現(xiàn)了國(guó)家重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕公共服務(wù)的傾向。除此之外，我國(guó)公共服務(wù)的財(cái)政支出很大部分由地方政府承擔(dān)，由于各地政府財(cái)政實(shí)力的差異較大，造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距也越來越大。

表2 2008年經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出的國(guó)際比較（%）

（二）公共服務(wù)供給決策機(jī)制有缺陷

公共服務(wù)供給的決策機(jī)制制約和影響著公共服務(wù)的實(shí)際效果。這主要體現(xiàn)在：首先，自上而下的決策模式，缺乏廣泛的公民參與，影響公共服務(wù)政策的科學(xué)性。在公共服務(wù)供給決策中，各級(jí)政府習(xí)慣于“政府說了算”、“按領(lǐng)導(dǎo)的意見辦”，公民參與普遍不足，公民的意見表達(dá)得不到應(yīng)有的重視。而且，決策的過程往往不公開不透明，公眾對(duì)公共服務(wù)的相關(guān)制度和政策的知曉度低，在一定程度上影響了公共服務(wù)供給的效率。

其次，公共服務(wù)決策過程忽視公民需求表達(dá)，導(dǎo)致偏好誤識(shí)，影響政策的合理性。在公共服務(wù)決策中，由于缺乏公民需求表達(dá)的剛性制度安排，政府往往從自身偏好出發(fā)提供公共服務(wù)，這必然造成公共服務(wù)供需脫節(jié)，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的錯(cuò)位、缺位。從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐來看，公共服務(wù)逐步擺脫了總量短期的矛盾，但公共服務(wù)供需脫節(jié)矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)，甚至局部地方出現(xiàn)供大于求、浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，廣大群眾的真正需求并未很好得到滿足。

其三，公共服務(wù)缺乏決策問責(zé)，監(jiān)督不力，影響政策的嚴(yán)謹(jǐn)性。由于公共服務(wù)決策的復(fù)雜性，使得決策者的法律義務(wù)和責(zé)任往往難以確定，導(dǎo)致對(duì)決策主體的決策行為和決策結(jié)果沒有進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和約束的制度安排。對(duì)決策失誤和決策失效行為沒有合理的責(zé)任追究機(jī)制，使得決策主體做出決策行為時(shí)有較大的主觀性和隨意性，影響了政策的嚴(yán)謹(jǐn)性，也影響了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

（三）公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制與考核制度不健全

首先，監(jiān)督制度設(shè)計(jì)不完善。基本公共服務(wù)供給的過程和結(jié)果缺乏嚴(yán)格的部門監(jiān)督和法律監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督上，主要由上級(jí)政府和同級(jí)人大進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算和審計(jì)對(duì)基本公共服務(wù)供給的監(jiān)督和約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在外部監(jiān)督上，力量微弱。社會(huì)公眾、新聞媒體、第三方組織等監(jiān)督力量未能真正參與到公共服務(wù)供給的監(jiān)督中來，外部監(jiān)督主體缺少參與的途徑和相關(guān)的法制保障，由于自身力量較小，影響力不足，因而不能有效地對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。

其次，制度監(jiān)督的執(zhí)行力差。監(jiān)督制度沒有嚴(yán)格的執(zhí)行，制度運(yùn)行的機(jī)制不透明和非程序化，監(jiān)督效果低下，導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給行為的隨意性和主觀性大大提高?；竟卜?wù)供給的監(jiān)督制度不健全，對(duì)政府的公共服務(wù)行為約束較弱，從而導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給的低效和失衡。

再次，考核機(jī)制不健全。一是考核主體單一?；竟卜?wù)供給的實(shí)施結(jié)果完全由上級(jí)政府根據(jù)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，缺少社會(huì)公眾和獨(dú)立社會(huì)組織的參與，其評(píng)估結(jié)果的效度和可信度較低，一定程度上忽視了廣大社會(huì)公眾的感受和其實(shí)際的社會(huì)效益。二是考核內(nèi)容過于經(jīng)濟(jì)化和數(shù)字化。公共服務(wù)供給評(píng)估的內(nèi)容主要是資金的投入情況、資金的使用效率、項(xiàng)目的完成情況和效果等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)，而對(duì)公眾的滿意度和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)考慮不足。三是考核指標(biāo)的可行性、有效性不強(qiáng)。關(guān)于供給結(jié)果的考核指標(biāo)不健全、不統(tǒng)一，各地區(qū)可能存在多重的考核標(biāo)準(zhǔn)。四是對(duì)考核結(jié)果不夠重視。造成公共服務(wù)供給低效率和結(jié)構(gòu)失衡的一個(gè)重要原因就是沒能很好地利用考核結(jié)果對(duì)供給主體進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲。

二、基本公共服務(wù)供給制度結(jié)構(gòu)失衡的原因

（一）以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的政府治理導(dǎo)向和效率優(yōu)先的價(jià)值選擇是造成基本公共服務(wù)供給失衡的根源

首先，多年來的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展理念和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值導(dǎo)向一直主導(dǎo)著我國(guó)公共政策的制定和執(zhí)行。實(shí)際上，在公共政策設(shè)計(jì)的過程中過分注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，輕視了公共服務(wù)，重視公共服務(wù)的社會(huì)效率而忽視其社會(huì)效益，未能在效率和公平之間實(shí)現(xiàn)相對(duì)的平衡。其次，“以城市為中心”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，使得絕大多數(shù)的財(cái)政資金投入到了城市建設(shè)當(dāng)中，而用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基本公共服務(wù)的資金嚴(yán)重不足，這進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。最后，“以效率為中心”的價(jià)值導(dǎo)向主導(dǎo)著我國(guó)社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面。政府在提供基本公共服務(wù)的過程中，往往熱衷于投資見效快、收益期短的一些公共項(xiàng)目，而對(duì)一些見效慢、收益期長(zhǎng)的公共服務(wù)項(xiàng)目重視不夠。

（二）高度集權(quán)式的行政管理體制造成了公共服務(wù)供給責(zé)權(quán)分配不對(duì)等，影響了基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展

我國(guó)政府實(shí)行的是集權(quán)式的行政管理體制，在這種嚴(yán)密的科層結(jié)構(gòu)管理體制下，政府權(quán)力高度集中，而政府責(zé)任卻層層下放，這樣的行政管理體制帶來了一系列問題。一方面，政府管理體制僵化，制度缺乏彈性，對(duì)社會(huì)公眾的需求變化很難做出快速、及時(shí)的回應(yīng)，從而導(dǎo)致政府基本公共服務(wù)供不應(yīng)求與供給過剩并存，影響了基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。另一方面，政府權(quán)責(zé)的不對(duì)等造成基層政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)過重，財(cái)力不足。財(cái)權(quán)高度集中于中央和省級(jí)政府，提供公共服務(wù)的職責(zé)卻堆積在各地方政府，特別是農(nóng)村地區(qū)的基層政府財(cái)力不足，卻承擔(dān)了基本公共服務(wù)的大部分責(zé)任，權(quán)責(zé)的不對(duì)等和財(cái)力的差異造成基本公共服務(wù)供給不足、供給缺位、供需錯(cuò)位等問題。

此外，傳統(tǒng)的官本位治理思想和政府本位觀念也不同程度主導(dǎo)著公共服務(wù)的決策和實(shí)施，公共服務(wù)供給決策往往是自上而下，輕視公民權(quán)利，供給決策主要根據(jù)上級(jí)行政命令，忽視社會(huì)民主和公眾真實(shí)需求乃至公民的利益表達(dá)和意見反饋，造成基本公共服務(wù)供需的脫節(jié)和錯(cuò)位，嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)供給的效率，造成了基本公共服務(wù)的非均衡化發(fā)展。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、公民社會(huì)發(fā)育程度低、公共服務(wù)供給主體單一，影響了基本公共服務(wù)供給的效益

一方面，盡管我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了很大發(fā)展，但是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)體制還不完善，市場(chǎng)發(fā)育程度低，開放程度低，進(jìn)入壁壘高，缺乏公平有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得市場(chǎng)主體參與提供公共服務(wù)缺乏相應(yīng)的制度保障和公平開放的良好環(huán)境。市場(chǎng)主體參與提供公共服務(wù)的成本高，缺乏參與的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力，在很大程度上造成了公共服務(wù)供給主體單一、供給方式和供給渠道的單一性。另一方面，社會(huì)力量較弱，公民社會(huì)發(fā)育程度低下。非政府組織的發(fā)展程度低，其在基本公共服務(wù)供給中的作用未能得到有效發(fā)揮。組織化程度低，缺少政治話語權(quán)。這一系列的制約因素限制了政府以外其他供給主體參與基本公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)與熱情，從而造成基本公共服務(wù)供給缺乏競(jìng)爭(zhēng)，效率降低，也使得公眾的選擇大大減少，降低了公眾滿意度。實(shí)踐中，一些社會(huì)組織社會(huì)化程度低，獨(dú)立性不強(qiáng)，政府對(duì)其干預(yù)過多，以致其不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，社會(huì)中介組織發(fā)育程度低，管理制度還不完善。目前，中介服務(wù)行為不規(guī)范,導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，會(huì)計(jì)、法律、仲裁等高級(jí)專門人才短缺，影響了中介組織的服務(wù)質(zhì)量,破壞了其在公眾心目中的形象和在事務(wù)管理中的地位,并使其成為了整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要對(duì)象。[2]公民和社會(huì)組織由于自身發(fā)展的不完善，所以在當(dāng)前條件下無法扮演提供基本公共服務(wù)的角色，而政府又不是萬能的，無法滿足公眾多樣化、多層次的公共服務(wù)需求，所以在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，必然有很多的公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)空白，這也是造成基本公共服務(wù)非均衡化發(fā)展的重要因素。

三、完善我國(guó)基本公共服務(wù)供給制度的路徑

“政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者，是一種社會(huì)工具”，其主要職能是“決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題”。[3]這就要求政府必須合理定位自己的角色和職責(zé)，并通過建立一套系統(tǒng)的、合理的制度體系，對(duì)公共資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和合理安排。在政策制定的過程中，要始終秉承公平正義的價(jià)值理念，從全體社會(huì)成員的切身利益出發(fā)，科學(xué)民主地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。只有在公平正義的價(jià)值導(dǎo)向下，才能構(gòu)建起公平合理的制度體系，保障每個(gè)公民的合法利益不受損害，也才能保證社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念，健全政府治理結(jié)構(gòu)

首先，轉(zhuǎn)變政府治理理念，更加注重社會(huì)公平。一方面，我國(guó)特殊的歷史背景和現(xiàn)實(shí)國(guó)情使我國(guó)政府在基本公共服務(wù)供給制度設(shè)計(jì)價(jià)值取向上存在著城市偏好,對(duì)公共資源配置實(shí)行了向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、工業(yè)、城市傾斜戰(zhàn)略,這種價(jià)值取向造成了基本公共服務(wù)供需的脫節(jié)。同時(shí),將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向混為一體,基本公共服務(wù)供給制度的設(shè)計(jì)理念定位不準(zhǔn)。因此，在基本公共服務(wù)供給制度改革過程中，固然應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的效率優(yōu)先、兼顧公平價(jià)值觀作為基本公共服務(wù)供給的基本理念，但基本公共服務(wù)供給的主導(dǎo)價(jià)值應(yīng)該以公平為導(dǎo)向，以尊重民意為原則。因?yàn)樵谛蕛?yōu)先、兼顧公平的理念下， 會(huì)使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給制度缺乏整體系統(tǒng)通盤考慮,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。[4]另一方面，在我國(guó)公民溫飽問題已基本解決的形勢(shì)下，公民對(duì)社會(huì)和政府提出了更高層次的發(fā)展需求，在社會(huì)利益分配和共享上，社會(huì)公眾強(qiáng)烈希望能得到平等的、公正的對(duì)待，希望能享受公平的公共服務(wù)，這就要求政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變治理理念和價(jià)值導(dǎo)向，在公共政策制定過程中充分考慮公民的切身利益，重視公民需求表達(dá)，注重保障社會(huì)的公平正義。

其次，加快行政體制改革，適度下放權(quán)力。行政體制改革是合理劃分各級(jí)政府職權(quán)的根本。為此，要科學(xué)地劃分中央和地方政府的基本公共服務(wù)職權(quán)，一方面要保障上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的宏觀指導(dǎo)和有效控制；另一方面也要改革現(xiàn)有的高度集權(quán)的行政體制結(jié)構(gòu)，下放一定的權(quán)力，給予下級(jí)政府一定的自主權(quán)和自治權(quán)，提高地方政府提供基本公共服務(wù)的積極性，促使其履行好公共服務(wù)的職能。與此同時(shí)，要科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán),完善財(cái)政管理體制，要根據(jù)基本公共服務(wù)的特性,明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。[5]

（二）完善供給決策制度，促進(jìn)公民有效參與

首先，構(gòu)建需求導(dǎo)向的公共服務(wù)供給決策機(jī)制。社會(huì)需求的變化決定政府供給的變化，因此各級(jí)政府要時(shí)刻關(guān)注廣大公眾需求，根據(jù)所獲得的社會(huì)公共服務(wù)需求信息，合理地配置公共資源，有針對(duì)性地提供公眾急需的公共服務(wù)，盡可能滿足公眾需求，讓公眾滿意?；竟卜?wù)供給制度的目的是為人民服務(wù),所以在為服務(wù)對(duì)象制定政策時(shí),理應(yīng)保障每一個(gè)公民必要的話語權(quán),充分體現(xiàn)公民的意志。

其次，建立政府主導(dǎo)——公民參與雙向互動(dòng)的決策制度，提高決策的民主性和科學(xué)性。應(yīng)根據(jù)供給決策的政策質(zhì)量要求和政策可接受性，科學(xué)界定公民適宜參與的決策范圍和層次。要看到一些公共服務(wù)決策問題的決策質(zhì)量選擇優(yōu)于決策的可接受性選擇，如專業(yè)化的公共服務(wù)立法、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政預(yù)算等；而其他一些供給決策問題則對(duì)公眾的可接受性有較大的需求，即更應(yīng)看重公眾對(duì)政策的可接受性或遵守程度。對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公民參與的需求程度就越小，另一方面，對(duì)政策接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。[6]合理的決策方式不僅能保障供給決策的科學(xué)性，而且能促進(jìn)公共服務(wù)政策的有效實(shí)施，提高公眾對(duì)政策的支持力度。

再次，建立政府回應(yīng)制度。各級(jí)政府在制定公共服務(wù)供給政策時(shí)不僅要符合廣大公眾的利益，而且要對(duì)公眾提出的關(guān)于公共服務(wù)的意見、建議和批評(píng)等信息能及時(shí)獲取并做出積極的回應(yīng)，要給予公眾滿意的答復(fù)。通過對(duì)公眾需求的回應(yīng)和雙方的互動(dòng)溝通，不斷了解公眾的需求變化，及時(shí)調(diào)整公共服務(wù)供給。質(zhì)言之，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的偏好不斷地做出回應(yīng)，保障公眾需求與表達(dá)的自由，并且創(chuàng)造出一個(gè)良好的環(huán)境來保證公眾參與，用參與的方式來尋求政策共識(shí)，提升公共服務(wù)決策的質(zhì)量。[7]

（三）健全公共財(cái)政體系，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度

完善公共服務(wù)財(cái)政供給制度，就要在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上給予各級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)，確保其在提供基本公共服務(wù)時(shí)有充足的財(cái)政保障。提高各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力，形成規(guī)范、合理的、可持續(xù)的公共投入機(jī)制及投入水平正常增長(zhǎng)機(jī)制，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的升高和公眾需求層次的提高逐步提高基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。一方面，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，中央政府可以根據(jù)地區(qū)實(shí)際，根據(jù)公眾現(xiàn)實(shí)需求，定點(diǎn)實(shí)施政府間公共財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)貧困地區(qū)的公共財(cái)政資助力度。另一方面，要著手改革現(xiàn)有的專項(xiàng)支付制度，提高對(duì)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體和特定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付水平。

（四）加強(qiáng)公共服務(wù)立法，健全公共服務(wù)法制體系

基本公共服務(wù)的有效供給需要合理的體制安排，需要正確的價(jià)值導(dǎo)向，也需要有嚴(yán)密的法治保障。所以，必須逐步建立健全公共服務(wù)法制保障體系，加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給的法律監(jiān)督。各級(jí)政府所具有的基本公共服務(wù)供給責(zé)任和決策權(quán),需要完成的基本公共服務(wù)目標(biāo),在法律和政策上必須有明確的規(guī)定。國(guó)家還應(yīng)制定相應(yīng)法律以明確基本公共服務(wù)供給的財(cái)政支持結(jié)構(gòu)。此外,還應(yīng)制定諸如供給標(biāo)準(zhǔn)、供給類型、供給模式、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與機(jī)制和其具體方式、范圍等可行的法律細(xì)則或條例。[8]

（五）加強(qiáng)公共服務(wù)供給監(jiān)督，完善公共服務(wù)評(píng)估制度

權(quán)力的執(zhí)行如果沒有民主的監(jiān)督，公眾的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利就無法得到保證。只有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給問題制度化，政策制定過程民主化，制度公平化，程序透明化、法制化，才能保證基本公共服務(wù)的有效供給。因此，必須構(gòu)建起多方主體參加的監(jiān)督體系，加強(qiáng)人大、審計(jì)、預(yù)算、監(jiān)察和社會(huì)公眾、新聞媒體的監(jiān)督，將政府行政行置于公眾視野之下，保障行政權(quán)力的公正行使。另外，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)監(jiān)督制度，依法行政，提高制度的執(zhí)行力。針對(duì)基本公共服務(wù)供給缺乏民主的監(jiān)督和嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)體系，因而在執(zhí)行過程中效率大大降低，進(jìn)而造成基本公共服務(wù)供給不足，供需錯(cuò)位，資金使用不當(dāng)?shù)葐栴}，提高基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，首先要轉(zhuǎn)變政府績(jī)效考核的價(jià)值導(dǎo)向，改革中國(guó)式分權(quán)的激勵(lì)體制，更加注重基本公共服務(wù)的社會(huì)效益和社會(huì)公平，重視公眾需求表達(dá)，以社會(huì)效益和公眾滿意度來衡量政府提供基本公共服務(wù)的成效，改變過去重經(jīng)濟(jì)總量、項(xiàng)目數(shù)量、指標(biāo)落實(shí)情況的政績(jī)觀，提高公共服務(wù)公眾滿意度和社會(huì)效益在政府績(jī)效考核中的權(quán)重，以此來約束、引導(dǎo)政府部門和官員的行為，提高政府在基本公共服務(wù)供給中的效率。與此同時(shí)，要建立起嚴(yán)格的基本公共服務(wù)問責(zé)制，將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用、職位晉升和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，獎(jiǎng)懲分明，增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的動(dòng)力，提高政府公共服務(wù)的積極性。

注 釋：

①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理。

②根據(jù)2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各地區(qū)公共財(cái)政支出和各省人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)整理得出。

[1]婁崢嶸．我國(guó)政府公共服務(wù)職能缺失分析——基于不完全合約的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[J]．理論導(dǎo)刊，2009，（12）.

[2]尹華,朱明仕．論我國(guó)公共服務(wù)供給主體多元化協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J]．經(jīng)濟(jì)問題探索，2011，（7）.

[3][美]E．S·薩瓦斯．民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[4]解建立．國(guó)外城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給制度安排及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，(7).

[5]陳世偉．我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與機(jī)制構(gòu)建研究[J]．求實(shí),2010，(1).

[6][美]約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與[M]．孫柏瑛，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[7]王麗莉．服務(wù)型政府：從概念到制度設(shè)計(jì)[M]．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

[8]張開云，張興杰．公共服務(wù)均等化：制度障礙與發(fā)展理路[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2011，（6）.