關(guān)于加強(qiáng)高校項目預(yù)算管理的思考

許潔瑩

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，如何提高預(yù)算管理水平，優(yōu)化資源的配置，強(qiáng)化學(xué)校各職能部門在項目預(yù)算管理的分配和監(jiān)督職能，提高資金的使用效率，是高校財務(wù)管理的重點所在。按照目前高校的運(yùn)行模式，大部分高校把預(yù)算管理又分成基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算是指學(xué)校為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常工作而編制的年度基本支出計劃，包括：基本人員經(jīng)費和日常公用維持經(jīng)費、日常專項工作經(jīng)費等；項目支出預(yù)算是學(xué)校為完成其特定的行政工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項目支出計劃，包括基本建設(shè)、大型修繕、學(xué)科建設(shè)、公共教學(xué)與科研實驗室平臺建設(shè)（含貴重設(shè)備購置）、公共設(shè)施與其他專項等。由此可見，基本支出預(yù)算，與高校的日常運(yùn)作息息相關(guān)，該類支出較為剛性，可控性不強(qiáng)。而項目支出預(yù)算是學(xué)校為完成其特定的行政工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的支出，其有一定的可控性。對項目預(yù)算支出進(jìn)行規(guī)范管理，提高項目資金的利用效益，是提高高校財務(wù)管理的效率與效益所在。

一、高校項目預(yù)算管理存在的主要問題

（一）項目負(fù)責(zé)人制度所帶來的弊端

目前，大部分高校采用的是項目負(fù)責(zé)人制度。該制度的特點是，項目負(fù)責(zé)人對于項目的計劃、進(jìn)度、資金的使用和項目的績效負(fù)有全責(zé)，在項目預(yù)算執(zhí)行和項目經(jīng)費使用上享有“一支筆”的權(quán)限。實踐證明，項目負(fù)責(zé)人制度也有其局現(xiàn)性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.項目負(fù)責(zé)人不能做到面面俱到。該項制度的特點是項目負(fù)責(zé)人對項目所有的工作都負(fù)責(zé)到底，但是并非所有的項目負(fù)責(zé)人都能做到面面俱到，對項目申報書的編制，成本控制，項目執(zhí)行中所遇到的問題以及項目績效的考核等等都心中有數(shù)。一般說來，項目負(fù)責(zé)人主要是考慮如何得到和完成項目,著重項目的技術(shù)方法、實施以及質(zhì)量的管理,他們對財務(wù)不是那么擅長,至于投入與產(chǎn)出是否合理,經(jīng)濟(jì)效益和社會效益如何,甚少考慮。

2.存在項目執(zhí)行過程中不規(guī)范的風(fēng)險。在高校中，有相當(dāng)一部分的項目負(fù)責(zé)人是學(xué)院從事科研或教學(xué)的老師，他們對財經(jīng)法規(guī)不一定十分的了解，有的甚至漠視財經(jīng)法規(guī)，因此，會導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中走在違規(guī)的邊緣。

3.資源的投入與分配不合理的風(fēng)險。在高校中，有相當(dāng)一部分的項目負(fù)責(zé)人是學(xué)院從事科研或教學(xué)的老師，由于不擔(dān)任行政職務(wù)或平時對項目管理政策了解不深，不一定能很好地了解學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略以及學(xué)校現(xiàn)有資源的狀況，故在項目申報時，會造成重復(fù)申報項目或者申報項目的內(nèi)容與國家、省以及學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略有偏離。

(二)在項目預(yù)算管理過程中因信息共享度不高造成的不利影響

從事項目經(jīng)費管理的財務(wù)人員不一定對項目管理工作很熟悉，在項目經(jīng)費到達(dá)財務(wù)處后，由于項目相關(guān)信息的滯后，教學(xué)、科研和工程項目負(fù)責(zé)人與財務(wù)管理人員缺乏必要的溝通，往往工作起來比較被動。信息不共享的弊端導(dǎo)致項目管理與經(jīng)費管理存在一定程度的脫節(jié)，同時也可能導(dǎo)致經(jīng)費未按項目原申報的預(yù)算計劃進(jìn)行使用的情況，使教學(xué)、科研或工程項目的進(jìn)展受到不同程度的影響。

（三）缺乏比較完善的項目預(yù)算管理績效評價體系

中央相關(guān)部門很早就強(qiáng)調(diào)過績效評價的重要性。財政部陸續(xù)制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（2003年）、《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考核管理辦法（試行）》（2003年）、《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》（2004年）、《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（2005年）等規(guī)章。在《財政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》（2009）中，指出中央部門預(yù)算項目支出績效評價，采取“項目承擔(dān)單位開展自評、中央主管部門組織實施評價和財政部進(jìn)行重點評審相結(jié)合的方式”，同時提出了項目支出績效評價內(nèi)容體系的內(nèi)容。項目支出績效評價內(nèi)容體系，包括項目績效目標(biāo)和項目績效問題框架兩部分。項目績效目標(biāo)，是中央部門（項目承擔(dān)單位）根據(jù)其履行職能、發(fā)展事業(yè)的需要，結(jié)合項目支出預(yù)算提出的項目完成后將要達(dá)到的目的或結(jié)果，包括年度目標(biāo)、長期目標(biāo)和效率目標(biāo)。項目績效問題框架，是開展項目支出績效評價的工具，即圍繞項目績效目標(biāo)，針對“項目定位、計劃、管理和結(jié)果”設(shè)計的一系列問題。由此可見，目前項目績效評價的方式采取的是單位自評，中央主管部門實施評價，財政部進(jìn)行重點評審的三級評價方式。而項目支出績效評價內(nèi)容體系的指標(biāo)主要是以定性的指標(biāo)為主，受主觀性的影響較大，缺乏定量的指標(biāo)。

二、加強(qiáng)高校項目預(yù)算管理的對策

（一）構(gòu)建有效的高校項目預(yù)算管理制度。

由此可見，項目負(fù)責(zé)人制度不能有效地保證高校項目的管理和執(zhí)行。在高校，項目的管理涉及多個層面，它除了要求項目負(fù)責(zé)人對整個項目負(fù)責(zé)任外，還需要學(xué)校各個職能部門的協(xié)助，以及學(xué)校項目預(yù)算委員會的決策。因此，我們可以從項目負(fù)責(zé)人、學(xué)校各職能部處、學(xué)校項目預(yù)算委員會這三個層面來設(shè)計高校項目管理制度，如圖1 所示。

圖1 高校項目預(yù)算管理制度

如圖1，在項目實施前，由項目負(fù)責(zé)人制定項目預(yù)算，用款計劃和項目實施路線。學(xué)校的各職能部處應(yīng)對申報的項目（包括建設(shè)條件、項目詳細(xì)技術(shù)指標(biāo)、參數(shù)、配置數(shù)量等）等進(jìn)行審查，金額較大或技術(shù)復(fù)雜的項目，須進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查并組織專家論證，論證通過后，由學(xué)校的各職能部處審核并排序，提交學(xué)校項目預(yù)算委員會。學(xué)校項目預(yù)算委員會根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)重點組織專家論證，按照輕重緩急，根據(jù)財力狀況，擇優(yōu)遴選的原則，形成學(xué)校年度計劃的項目和項目支出預(yù)算。在項目實施中期，項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)資金的使用和保證項目的實施進(jìn)度，以及提供項目進(jìn)展報告。學(xué)校的各職能部處則按項目分口管理，主要提供招投標(biāo)管理，采購管理等，財務(wù)處提供財務(wù)服務(wù)，主要指財務(wù)數(shù)據(jù)的查詢以及對資金使用的規(guī)范性的監(jiān)督。同時，學(xué)校各職能部門還要對項目的執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行督辦以及對績效進(jìn)行監(jiān)控。學(xué)校項目預(yù)算委員會則解決項目執(zhí)行過程中的重大疑難問題以及預(yù)算的調(diào)整。項目完成后，由項目負(fù)責(zé)人編寫《項目驗收報告》，內(nèi)容應(yīng)包括：項目建設(shè)總體情況、項目質(zhì)量總結(jié)等。學(xué)校各職能部處則對項目的效益進(jìn)行績效評價。學(xué)校項目預(yù)算委員會則根據(jù)各個項目所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，制定下一步的高校戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）搭建學(xué)校各職能部處之間的信息共享平臺。

通過搭建學(xué)校各職能部處之間的信息共享平臺，實現(xiàn)信息資源的共享，就可以避免財務(wù)人員在管理項目經(jīng)費時的被動狀態(tài)。如圖2 所示，可以通過建立綜合信息平臺實現(xiàn)各職能部處之間的信息共享。

圖2 學(xué)校各職能部處之間的信息共享平臺

從圖2，我們可以看到，通過建立綜合信息平臺，把本來孤立的科研信息數(shù)據(jù)庫、資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫、總務(wù)信息數(shù)據(jù)庫、教學(xué)信息數(shù)據(jù)庫、人事信息數(shù)據(jù)庫、財務(wù)信息數(shù)據(jù)庫有機(jī)地連接起來。項目負(fù)責(zé)人、各職能部處管理者、財務(wù)人員、校級管理者都可以登錄到該信息平臺查詢數(shù)據(jù)。通過建設(shè)該信息平臺，有以下幾點作用。

1.項目負(fù)責(zé)人層面?？梢悦魑椖控?fù)責(zé)人的責(zé)任，讓他們能清楚地了解到項目進(jìn)程中各個環(huán)節(jié)的情況，并為下一步該做什么做出決定。

2.各職能部處管理層面。有些項目涉及多個部處共同協(xié)助項目負(fù)責(zé)人來完成。當(dāng)項目涉及多個部處時，由于各個部處不太了解其他部處的情況，容易造成工作上的脫節(jié)。當(dāng)建立了綜合信息平臺后，可以消除各個部處間的“壁壘”，實現(xiàn)項目管理工作上的有效對接。

3.財務(wù)人員層面。通過信息平臺，財務(wù)管理人員可以了解到各個項目的進(jìn)展情況，從而可以更好地管理項目經(jīng)費。

4.學(xué)校項目預(yù)算委員會層面。通過信息平臺，可以了解各個項目的信息，為對重大項目的決策以及下一步高校發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供了方便。

（三）構(gòu)建合理的高校項目預(yù)算績效評價體系

以“提高高校資金的使用效益”為宗旨，從定性和定、量兩方面設(shè)立相關(guān)指標(biāo)。目前，財政部文件主要是從定性上制定指標(biāo)。該類定性指標(biāo)主要圍繞項目績效目標(biāo)、項目績效問題來設(shè)計。定量指標(biāo)可以分別從房屋修繕、儀器設(shè)備購置情況，基礎(chǔ)設(shè)施維修改造，教學(xué)績效，科研績效等方面來設(shè)立指標(biāo)。

1.房屋修繕主要包括：（1）教學(xué)、科研用房改造面積以及資金投入情況；（2）行政辦公用房改造面積及資金投入情況；（3）圖書館用房改造面積以及資金投入情況；（4）學(xué)生公寓、飯?zhí)酶脑烀娣e以及資金投入情況。

2.儀器設(shè)備購置情況主要包括：（1）教室建設(shè)增加個數(shù)及資金投入情況；（2）實驗室建設(shè)增加個數(shù)及資金投入情況；（3）圖書館文獻(xiàn)購置（紙質(zhì)版和電子數(shù)據(jù)庫）增加數(shù)量及資金投入情況。

3.基礎(chǔ)設(shè)施維修改造方面：（1）電網(wǎng)改造情況（立項個數(shù)、資金投入情況、改造工程量）；（2）煤氣管道改造情況（立項個數(shù)、資金投入情況、改造工程量）；（3）道路改造情況（立項個數(shù)、資金投入情況、改造道路面積）；（4）校園信息化建設(shè)情況（立項個數(shù)、資金投入情況）

4.教學(xué)績效方面：（1）教師資源情況（每科課程教師人數(shù)/學(xué)生人數(shù)，高職稱（學(xué)歷）教師/所有教師）；（2）教學(xué)結(jié)構(gòu)（雙語教學(xué)/總課程數(shù)、跨學(xué)科/總課程數(shù)、研究性課程/總課程數(shù)；（3）教學(xué)成果（畢業(yè)率、就業(yè)率）。

5.科研績效方面：（1）研究平臺（重點研究所、重點學(xué)科、重點實驗室的數(shù)量和所占比）；（2）研究隊伍（各院院士、長江學(xué)者、杰青獲得者等人數(shù)）；（3）科研成果（師均資助科研課題、師均學(xué)術(shù)論文、師均專著、師均發(fā)明專利等）。

項目預(yù)算管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要學(xué)校財務(wù)部門與各級管理者積極溝通與配合，并構(gòu)建有效的高校項目預(yù)算管理制度，搭建學(xué)校各職能部處之間的信息共享平臺，建立合理的高校項目績效評價體系，使預(yù)算目標(biāo)得以實現(xiàn)，以保證學(xué)校各項事業(yè)的順利發(fā)展。

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