增值稅“擴(kuò)圍”改革之我見

喬燕君

2011年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收?！备鶕?jù)這一要求，2011年11月17日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局公布了有關(guān)進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅征稅范圍試點(diǎn)改革的文件，將部分營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，自2012年1月1日起在上海試點(diǎn)。2012年8月，國(guó)務(wù)院將改革試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，由上海分批擴(kuò)大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳十地。國(guó)務(wù)院決定自今年8月1日起將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)大到全國(guó)，并擇時(shí)擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸和郵電通信行業(yè)試點(diǎn)。由此，我國(guó)的增值稅“擴(kuò)圍”改革在經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的醞釀之后正式拉開了序幕。

一、增值稅“擴(kuò)圍”改革的必要性

（一）增值稅鏈條不夠完整，不利于生產(chǎn)性勞務(wù)進(jìn)項(xiàng)稅款的合理抵扣

我國(guó)的《增值稅暫行條例》規(guī)定，增值稅的征稅范圍為，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)銷售貨物、提供加工修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物，征稅范圍主要覆蓋了商品生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，對(duì)建筑安裝、交通運(yùn)輸、郵電通信以及其他勞務(wù)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)仍征收營(yíng)業(yè)稅。這不僅使得增值稅鏈條不夠完整，不利于生產(chǎn)性勞務(wù)進(jìn)項(xiàng)稅款的合理抵扣，不利于發(fā)揮增值稅的普遍調(diào)節(jié)功能，而且還造成管理上的困難，因此，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)增值稅的成功轉(zhuǎn)型后，擴(kuò)大增值稅征稅范圍是增值稅改革的必然選擇。

（二）增值稅與營(yíng)業(yè)稅并行造成了不可避免的重復(fù)征稅

增值稅最大的優(yōu)點(diǎn)就是將全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)納入到完整的抵扣鏈條當(dāng)中，也就是說，無論產(chǎn)品以什么樣的方式生產(chǎn)流通，其總體稅負(fù)都是相同的，這樣就可以最大限度的消除重復(fù)征稅問題。但是在我國(guó)，增值稅征稅范圍相對(duì)狹窄，將與貨物交易密切相關(guān)的交通運(yùn)輸業(yè)、建筑安裝、以及其他勞務(wù)服務(wù)排除在增值稅征稅范圍之外，這就造成了增值稅納稅人和非增值稅納稅人之間商品和勞務(wù)交易往來的重復(fù)征稅。例如，營(yíng)業(yè)稅為全額征稅，營(yíng)業(yè)稅納稅人在提供服務(wù)時(shí)必需采購(gòu)的機(jī)器、機(jī)械、設(shè)備等支出以及所負(fù)擔(dān)的增值稅，計(jì)稅時(shí)不允許抵扣，這就造成了嚴(yán)重的重復(fù)征稅問題。

（三）增值稅與營(yíng)業(yè)稅并行降低了征管效率，提高了征管成本

增值稅與營(yíng)業(yè)稅是我國(guó)的兩大流轉(zhuǎn)稅，兩稅平行征收，增值稅屬于中央地方共享稅，由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，營(yíng)業(yè)稅是主要的地方稅種，除了鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的那部分歸屬中央以外，其余的歸地方，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理。并且我國(guó)的稅法中也明確的規(guī)定了兩個(gè)稅種各自的納稅人、征稅范圍、稅率以及計(jì)稅依據(jù)。但是，由于現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中存在著大量的“混合銷售行為”和“兼營(yíng)行為”，造成了增值稅與營(yíng)業(yè)稅征管界定的困難。這種問題的存在，一方面國(guó)地稅機(jī)關(guān)為了各自的利益可能會(huì)發(fā)生稅收管轄權(quán)上的沖突與矛盾，也可能會(huì)出現(xiàn)雙方都不管的局面，降低了征管效率，提高了征管成本；另一方面會(huì)影響納稅人依法穩(wěn)定納稅，加大納稅人偷逃稅款的機(jī)率。

二、增值稅“擴(kuò)圍”改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

增值稅是歐盟各成員國(guó)的重要稅種之一，其收入約占?xì)W盟稅收總收入的20%。在世界范圍內(nèi)，盡管增值稅專家對(duì)歐盟型增值稅提出了某些質(zhì)疑，但歐盟型增值稅制度仍為世界各國(guó)增值稅制度的設(shè)計(jì)提供了典范。歐盟增值稅的征稅對(duì)象范圍最為廣泛，覆蓋了從農(nóng)產(chǎn)品銷售、工業(yè)制造，一直到批發(fā)、零售和勞務(wù)環(huán)節(jié)。歐盟委員會(huì)第六號(hào)指令第2 條規(guī)定，增值稅的征收范圍包括銷售商品、提供勞務(wù)和進(jìn)口商品。新西蘭于1986年10月起開始實(shí)施的增值稅，被國(guó)際增值稅專家譽(yù)為現(xiàn)代型增值稅，它既堅(jiān)持了與歐盟增值稅相同的原則，又避免了歐盟增值稅的復(fù)雜性，使增值稅由不定型的增值稅轉(zhuǎn)為定型的增值稅。

現(xiàn)代型增值稅屬于對(duì)國(guó)內(nèi)商品和勞務(wù)征收的稅種，它是征稅范圍最為完整的增值稅，除了極其特殊的行業(yè)不征收增值稅外，其他的所有商品和勞務(wù)都被納入到增值稅征稅范圍當(dāng)中，并且現(xiàn)代型增值稅對(duì)商品和勞務(wù)統(tǒng)一按單一稅率征收增值稅，從而大大減少了因稅率劃分給增值稅帶來的復(fù)雜性。國(guó)際增值稅專家認(rèn)為，它是當(dāng)今增值稅的最佳模式，具有稅制簡(jiǎn)化、機(jī)制嚴(yán)密、對(duì)經(jīng)濟(jì)扭曲程度最低，征納成本最低、易于管理等諸多優(yōu)點(diǎn)。

三、增值稅“擴(kuò)圍”改革面臨的困難

（一）地方財(cái)政收入減少

我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制改革，將稅收收入劃分成中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，增值稅屬于中央和地方共享稅，由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，除了海關(guān)負(fù)責(zé)征收的進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅歸屬中央以外，其余國(guó)內(nèi)的增值稅收入按75：25 的比例在中央政府和地方政府分成。營(yíng)業(yè)稅雖然也是中央和地方稅，但是除了鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的那部分歸中央以外，其余的稅收收入都?xì)w地方政府所有。

表一 2006—2010年?duì)I業(yè)稅稅收收入情況分析表 單位：億元

由上表可以看出，營(yíng)業(yè)稅雖然為中央和地方共享稅，但卻是地方財(cái)政收入的主要來源，占到地方財(cái)政收入將近三分之一。而實(shí)行增值稅“擴(kuò)圍”改革后，將營(yíng)業(yè)稅部分征稅范圍改征增值稅，增值稅和營(yíng)業(yè)稅在中央與地方分成比例不變的情況下，必將會(huì)減少地方財(cái)政的收入，從而導(dǎo)致地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的大幅度減少，財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，為了彌補(bǔ)這一缺口，很可能引發(fā)各級(jí)政府預(yù)算外和制度外收入膨脹，亂收費(fèi)現(xiàn)象增多。地方財(cái)政收入的減少，也會(huì)降低地方政府履行公共職能的能力，導(dǎo)致地方公共基礎(chǔ)設(shè)施投資短缺，降低了整體的公共服務(wù)水平和質(zhì)量，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用增大，最終會(huì)引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）稅收征收管理權(quán)力分配問題

現(xiàn)行的稅收征管體制下，營(yíng)業(yè)稅主要由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，增值稅主要由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，增值稅“擴(kuò)圍”改革后，各試點(diǎn)的做法是“營(yíng)改增”稅款全部由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，這必然會(huì)縮小地方稅務(wù)局行政權(quán)力的范圍，造成地稅部門業(yè)務(wù)逐漸萎縮，可能會(huì)出現(xiàn)人浮于事的狀況。如果將來增值稅征稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，全面取代營(yíng)業(yè)稅，并且增值稅全部由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管管理，地方稅務(wù)局將何去何從將是增值稅“擴(kuò)圍”改革所面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對(duì)增值稅“擴(kuò)圍”改革困難的對(duì)策分析

（一）完善地方稅收體系，確立地方稅收主體稅種

增值稅“擴(kuò)圍”改革后，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅稅收收入部分被增值稅所取代，客觀上會(huì)造成我國(guó)地方稅制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩方面的問題，一是地方稅制結(jié)構(gòu)不合理。二是地方稅主體稅種不突出。因此，地方稅體系建設(shè)刻不容緩，有待于通過繼續(xù)推進(jìn)稅制改革來加以完善，以保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定。

1.完善地方稅制結(jié)構(gòu)

國(guó)家應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)地選擇并確立地方主體稅種，完善地方稅種結(jié)構(gòu)，如改革房地產(chǎn)業(yè)稅收，改革完善印花稅，資源稅，并與此同時(shí)適時(shí)開征新的稅種，如遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等，以完善地方稅種，加強(qiáng)地方稅征收管理體系建設(shè)和地方稅保障體系的建設(shè)。

2.科學(xué)合理的確定地方主體稅種

地方稅主體稅種應(yīng)該具備稅基堅(jiān)實(shí)、征稅范圍廣泛、收入規(guī)模大，稅制相對(duì)穩(wěn)定且能夠成為地方財(cái)政收入的主要支撐等特征。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，確立財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)存量不斷增加，增值較快，使得財(cái)產(chǎn)稅的稅基非常堅(jiān)實(shí)并將逐步擴(kuò)大。另一方面，財(cái)產(chǎn)具有非流動(dòng)性，區(qū)域性等特點(diǎn)，使得財(cái)產(chǎn)稅稅源穩(wěn)定，不會(huì)因征稅而引起財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)，不易發(fā)生周期性波動(dòng)；同時(shí)，對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅也符合受益原則，地方政府易于控管，征收成本相對(duì)較低。

(二)合理解決稅收征收管理權(quán)力分配問題

隨著增值稅“擴(kuò)圍”改革的深入，如何解決稅收管理權(quán)力分配問題，是目前改革面臨的一大難題，根據(jù)我國(guó)目前稅收征管的現(xiàn)狀，由國(guó)家稅務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收管理是可行的辦法，符合現(xiàn)行分稅制規(guī)定和共享稅由國(guó)稅局征收的國(guó)際慣例，有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，降低征收成本和納稅人的納稅成本。但是國(guó)稅部門的工作量也必然隨之會(huì)加大，這就要求我們及時(shí)的對(duì)原有的人員配置進(jìn)行調(diào)整，并適當(dāng)?shù)目紤]部門整合的問題。

[1]胡怡建，李天翔，《增值稅擴(kuò)圍改革的財(cái)政收入影響分析-基于投入產(chǎn)出表的模擬估算》，《財(cái)政研究》，2011年第9期.

[2]路春城，李磊，《現(xiàn)行增值稅擴(kuò)圍：理論分析與現(xiàn)實(shí)選擇》，《山東經(jīng)濟(jì)》，2010年第9期.

[3]肖緒湖，汪應(yīng)平，《關(guān)于增值稅擴(kuò)圍征收的理性思考》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2011年第7期.

[4]劉明慧，《擴(kuò)大增值稅征收范圍的難點(diǎn)解析》，《稅務(wù)研究》，2010年第11期.

[5]趙麗萍，《關(guān)于增值稅的擴(kuò)圍改革》，《稅務(wù)研究》，2010年第11期.