關(guān)于我國地下水資源立法的構(gòu)想

孫昭妍

摘 要：我國現(xiàn)行有關(guān)地下水資源管理與保護(hù)的立法已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重的國家政策，當(dāng)務(wù)之急是對予以修訂，我國的水權(quán)和水市場制度是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立和運(yùn)行的一種新制度，本文在分析地下水保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，提出我國地下水資源的立法構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：水權(quán)；地下水；立法

1 地下水資源制度建設(shè)基本原則

1.1 統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督原則

建立健全地下水水權(quán)制度，必須貫徹地下水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督的原則。地下水資源統(tǒng)一管理必須堅持城市地下水與農(nóng)村地下水管理相結(jié)合、水量與水質(zhì)管理相結(jié)合、水資源管理與水資源開發(fā)利用工作相分離的原則。

1.2 政府調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的原則

建立健全地下水水權(quán)制度，既要保證政府調(diào)控作用，防止市場失效，又要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高配置效率。加大政府對水資源管理和水資源環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，要以水環(huán)境承載力和水資源承載力作為水權(quán)配置的約束條件，利用流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

1.3 開發(fā)淺層水為主、采補(bǔ)平衡原則

對于對下水保護(hù)利用而言，要特別注意防治結(jié)合。以開發(fā)淺層水為主原則，根據(jù)地下水的補(bǔ)給特性，嚴(yán)格控制深層地下水的開采。對深層地下水的開采，應(yīng)采取限量，調(diào)整開采層的措施。另外要采補(bǔ)平衡原則；盲目大量開采地下水會造成地下水采補(bǔ)失衡，致使地下水位持續(xù)下降，引發(fā)一系列的嚴(yán)重后果。因此在立法中確立開發(fā)利用地下水資源應(yīng)當(dāng)遵循采補(bǔ)平衡的原則，根據(jù)水文地質(zhì)條件合理開采地下水，不得超采地下水。

1.4 節(jié)約與保護(hù)并重原則

實施取水許可制度的監(jiān)督管理，計劃取水，厲行節(jié)約與保護(hù)用水并重，修訂工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)等用水定額；運(yùn)用定額加強(qiáng)計劃用水和節(jié)約用水管理。要認(rèn)真研究水的經(jīng)濟(jì)問題，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要；依法治水、科學(xué)治水，實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)節(jié)約用水是21世紀(jì)我國灌溉農(nóng)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略措施。降低地下水灌溉用水定額，大力節(jié)約農(nóng)業(yè)用水，不僅是農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、合理灌溉的要求，也是水資源合理利用的要求。

2 我國地下水水權(quán)制度建設(shè)的基本制度

運(yùn)用上述原則，在地下水資源的管理中應(yīng)該采用地下水水權(quán)交易制度，把行政、立法與經(jīng)濟(jì)刺激結(jié)合起來，這樣比單純行政管理或法律強(qiáng)制更為有效。地下水水權(quán)制度應(yīng)該包括以下的內(nèi)容：

2.1 地下水管理制度

水法明確規(guī)定：“資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！眹鴦?wù)院代表國家對水資源行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。地方人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)水資源的管理和監(jiān)督部門，服從國家對水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配的宏觀管理。

2.2 地下水產(chǎn)權(quán)制度

水資源所有權(quán)歸國家所有，這里產(chǎn)權(quán)是指地下水資源的使用權(quán)。根據(jù)地下水管理單元內(nèi)地表水和地下水狀況，進(jìn)行地下水水權(quán)分配。地下水是地表水的重要補(bǔ)充，在水權(quán)分配上也要堅持先進(jìn)行地表水的水權(quán)分配，不足的部分由地下水補(bǔ)充的原則。將地下水資源產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）明確分配到各個用水戶，一方面，用水權(quán)可以得到約束，用水戶會更加珍惜這有限的水權(quán)；另一方面，會激發(fā)用水戶對地下水保護(hù)的積極性。

2.3 地下水水權(quán)流轉(zhuǎn)制度

水市場是通過市場交換取得水權(quán)的機(jī)制或者場所。在我國，水市場還屬于新生事物，需要進(jìn)一步培育和發(fā)展。水市場的發(fā)展需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策的支持、約束和規(guī)范。（1）國家應(yīng)出臺水市場建設(shè)指導(dǎo)方針。明確水市場建設(shè)、運(yùn)行和管理的機(jī)構(gòu)，建立健全水市場運(yùn)行的規(guī)則和相關(guān)管理、仲裁機(jī)制以及包括價格監(jiān)管等交易行為監(jiān)管機(jī)制。（2）探索水銀行機(jī)制。借鑒國外經(jīng)驗，用銀行機(jī)制對水權(quán)進(jìn)行市場化配置。探索建立水銀行，制定水銀行試行辦法，通過水銀行調(diào)蓄、流轉(zhuǎn)水權(quán)。

3 地下水立法的措施

目前，保護(hù)地下水資源的法律、法規(guī)體系還不完善，至今還沒有一部完整、系統(tǒng)的地下水資源保護(hù)法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容都分散在有關(guān)部門法中。因此我們首先要制定和完善有關(guān)地下水的各項立法，通過規(guī)范和實施在地下水開采、利用、保護(hù)、治理的各種行為，來達(dá)到具體運(yùn)用上述原則的目的。

首先，應(yīng)對《環(huán)境保護(hù)法》作進(jìn)一步修改完善。第一，應(yīng)增加保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等源頭防治的規(guī)定，從而改變其只偏重于末端污染防治的現(xiàn)狀，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法的立法工作；第二，應(yīng)對征收生態(tài)價值補(bǔ)償費(fèi)（稅）做出原則性規(guī)定，為水資源生態(tài)價值補(bǔ)償機(jī)制開辟空間。

其次，應(yīng)進(jìn)一步修改完善《水法》，改變其只注重水資源開發(fā)利用的狀況，確立生態(tài)保護(hù)的立法目的。第一，轉(zhuǎn)變立法理念，打破計劃經(jīng)濟(jì)模式的痕跡。加入體現(xiàn)市場機(jī)制和價值規(guī)律的內(nèi)容，對水資源的市場化管理制度做出原則性規(guī)定。第二，加入對水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的規(guī)定。新《水法》中有關(guān)明晰水權(quán)、建立取水許可制度的內(nèi)容都只是水資源使用權(quán)、收益權(quán)等進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的前提，對于取得用水權(quán)后，應(yīng)對水權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利的內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓等做出明確規(guī)定，以滿足實踐的要求。第三，對“相關(guān)利益者”增加關(guān)注。水權(quán)的運(yùn)行需要公眾的知情和參與監(jiān)督，應(yīng)加強(qiáng)公眾在水權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的參與權(quán)和知情權(quán)的規(guī)定。最后，對征收水資源生態(tài)價值補(bǔ)償費(fèi)做出進(jìn)一步的具體規(guī)定，使之更具可操作性。

第三，完善《水污染防治法》，首先，要完善地下水評價制度。為了解地下水資源現(xiàn)狀， 從而在掌握確切，配置與保護(hù)資料的基礎(chǔ)上合理利用我國的地下水資源，就必須重視和完善地下水評價制度。其次，對嚴(yán)格規(guī)定破壞、超采地下水資源行為的法律責(zé)任。對于污染地下水資源的行為， 要按“誰污染，誰治理”， 將環(huán)境民事、行政、刑事責(zé)任的原則有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格規(guī)定法律責(zé)任，充分發(fā)揮法律責(zé)任的威懾力。

第四，建立水資源和水環(huán)境保護(hù)制度。（1）制定全國節(jié)約用水的法律法規(guī)，建立節(jié)水型社會指標(biāo)體系。（2）完善控制排污的制度。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立和完善污染事件責(zé)任追究制度、污染限期治理制度、排污行為現(xiàn)場檢查制度以及其他各項排污管理制度。（3）完善地下水管理及保護(hù)制度。為保護(hù)地下水資源，要充分考慮代際公平原則，不能破壞地下水平衡。

最后，應(yīng)完善有關(guān)地下水資源監(jiān)督管理的法律規(guī)范。首先，應(yīng)保證我國已制定的四部有關(guān)水資源管理保護(hù)的法律規(guī)范，即環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法和水土保持法之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，明確各相關(guān)管理部門的具體職權(quán)及其履行程序；其次，應(yīng)成立由各環(huán)境管理部門和自然資源管理部門常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度地協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的政策。最后，水資源的國家監(jiān)督管理與群眾參與相結(jié)合也十分必要。因此，應(yīng)鼓勵公眾積極參與到水資源管理之中，進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度，切實發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，以期實現(xiàn)對水資源卓有成效的管理。

參考文獻(xiàn)

[1田圃德、張淑華，水權(quán)制度創(chuàng)新是水資源優(yōu)化配置的必由之路[M]，中國水價水權(quán)及水市場研討論文集，南京：河海大學(xué)出版社，2002，333～339；

[2]朱瑋，日本的水資源管理與水權(quán)制度概略[J]，國外水利，CHINA WATER RESOURCES 2007，（2）：16～17；

[3]潘志偉，我國地下水資源的保護(hù)及其相關(guān)法律制度的完善[J]，學(xué)術(shù)縱橫，2008，（01）（總第207期）：123～124；

[4]張志平，在我國建立水權(quán)制度的探討[J]，云南環(huán)境科學(xué)第22卷增刊1，2003，（8）：33～37；

[5]李 鶴、劉永功，農(nóng)村地下水資源管理中的水權(quán)沖突[J]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2007，（6）：69～72。