新建本科院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究與實(shí)踐

何萬國，楊正強(qiáng)

(重慶文理學(xué)院，重慶 永川 402160)

新建本科院校指1999年以來組建的以應(yīng)用型專門人才培養(yǎng)為根本使命的普通本科院校，是在高等教育大眾化背景下出現(xiàn)的一種新的高校類型。截止到2012年4月20日，全國有新建本科院校325所，占全國普通本科院校數(shù)的1/3。新建院校主要分布在省會(huì)城市之外的中等城市，多定位為區(qū)域性(或行業(yè)性)、多科性、應(yīng)用型院校。新建本科院校是模仿成熟本科院校建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，還是開拓創(chuàng)新，建立一種適應(yīng)其特點(diǎn)的新型內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?是這類院校必須做出選擇的重要問題。重慶文理學(xué)院經(jīng)過了近10年的探索與實(shí)踐，走出了一條建設(shè)應(yīng)用型院校的新路，建立了獨(dú)具特色的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

大學(xué)治理是在大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低管理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排［1］。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配制約，以及利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)［2］，其實(shí)質(zhì)則是大學(xué)決策權(quán)力的制度安排問題。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要，是更好地履行大學(xué)四大職能的需要，也是提高大學(xué)治理有效性的需要。有研究指出，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的有效性評估可以從形式有效性和實(shí)質(zhì)有效性兩個(gè)維度來展開。實(shí)質(zhì)有效性的核心是效率原則，包括兩個(gè)方面：一是治理結(jié)構(gòu)是否有利于大學(xué)及時(shí)對內(nèi)外部環(huán)境的變化作出反應(yīng)，即決策效率;二是大學(xué)資源滿足人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的程度，即資源配置效率。［3］

二、新建本科校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的著力點(diǎn)

新建本科院校究竟需要什么樣的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呢?我們認(rèn)為應(yīng)把握核心理念、權(quán)力體系、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制這四個(gè)著力點(diǎn)：

一是確立核心理念。高校治理結(jié)構(gòu)是由高校的任務(wù)所決定的，新建本科院校的根本任務(wù)是，一方面培養(yǎng)應(yīng)用型人才，間接服務(wù)于地方(行業(yè))經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，另一方面，直接為地方(行業(yè))經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，而直接服務(wù)往往通過科研成果轉(zhuǎn)化、推廣來實(shí)現(xiàn)。教育服務(wù)是新建本科院校的本質(zhì)屬性，因此，新建本科院校治理必須揚(yáng)棄純學(xué)術(shù)研究導(dǎo)向、學(xué)科發(fā)展導(dǎo)向的既有模式，把基于教育服務(wù)作為治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心理念。

二是理順權(quán)力體系。高校是典型的利益相關(guān)者組織，從內(nèi)部來看，有黨委、校長及其他行政管理人員、教授、教職工、學(xué)生等。內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力訴求為黨委的政治權(quán)力、校長的行政權(quán)力、教授的學(xué)術(shù)權(quán)力和師生員工的民主權(quán)力。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)反映了這些權(quán)力的協(xié)調(diào)與平衡。因此內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的關(guān)鍵是從根本上理順政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的關(guān)系。［4］

三是優(yōu)化組織架構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建要以其基本內(nèi)部結(jié)構(gòu)為前提，以具體組織機(jī)構(gòu)安排為基礎(chǔ)，通過具體組織結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)［5］。權(quán)力體系通過組織架構(gòu)來運(yùn)作，科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置保證各種權(quán)力的平衡與合理行使，確保組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四是完善運(yùn)行機(jī)制。組織架構(gòu)的運(yùn)行一般分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)過程，它們之間構(gòu)成相對穩(wěn)定或規(guī)范化的權(quán)責(zé)關(guān)系，就形成了組織的運(yùn)行機(jī)制。決策機(jī)制的核心是實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。為此，新建本科院校需要厘清黨委常委會(huì)和全委會(huì)、校長辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策權(quán)限，健全決策的信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)，優(yōu)化決策的程序。執(zhí)行不力普遍存在于新建本科院校之中，強(qiáng)化執(zhí)行組織的協(xié)作意識，建立重要工作的通報(bào)制度、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和現(xiàn)場辦公制度等自然成為重要課題。在監(jiān)督方面，除了完善現(xiàn)有監(jiān)督體系之外，新建本科院?？梢蕴剿餍?wù)年報(bào)制度，向全社會(huì)公開治理狀況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督;建立健全競爭機(jī)制和評估機(jī)制，規(guī)范和監(jiān)督二級學(xué)院的辦學(xué)行為。新建本科院校也需要不斷完善治理監(jiān)督機(jī)制，缺乏監(jiān)督約束的絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗滋生。

三、新建本科院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)踐

重慶文理學(xué)院是2001年組建的一所應(yīng)用型新建本科院校，目前已基本實(shí)現(xiàn)了由?？葡虮究?、由模仿成熟本科院校向應(yīng)用型的轉(zhuǎn)型，不再走模仿成熟本科院校的老路，走出了一條建設(shè)應(yīng)用型院校的新路，建立了獨(dú)具特色的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

(一)確立辦學(xué)新理念，形成獨(dú)特的質(zhì)量管理文化

除了正式制度安排外，文化理念在大學(xué)治理中占有至關(guān)重要的地位［6］。理念是文化的集中體現(xiàn)。大學(xué)要通過凝煉自己的核心理念，形成自己的制度文化，推進(jìn)制度的有效實(shí)施［7］。重慶文理學(xué)院在長期的探索中，確立了“教育即服務(wù)，學(xué)生即顧客、質(zhì)量即生命”的辦學(xué)理念，不僅推進(jìn)和保障了正式規(guī)則的實(shí)施，而且根本轉(zhuǎn)變了教職員工的觀念。服務(wù)部門員工踐行“教育即服務(wù)”的理念，樹立管理即服務(wù)的觀念，強(qiáng)化服務(wù)部門的服務(wù)意識、效能意識和協(xié)作意識，加強(qiáng)服務(wù)部門效能建設(shè)，轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效率，建立重要工作通報(bào)制度、現(xiàn)場辦公制度和部際聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)提高了服務(wù)部門的服務(wù)水平。以“學(xué)生為關(guān)注焦點(diǎn)”的原則體現(xiàn)在學(xué)校工作的方方面面，校領(lǐng)導(dǎo)在線交流、建立首問制首辦制、擴(kuò)大自主選專業(yè)和選課程的比例、師生結(jié)對幫扶、建立學(xué)生事務(wù)綜合服務(wù)中心、后勤客戶服務(wù)中心與學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)中心等，無不體現(xiàn)服務(wù)學(xué)生、一切為了學(xué)生的理念。

(二)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制

建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是國內(nèi)大學(xué)比較一致的做法。但“這一治理結(jié)構(gòu)只是提供了一個(gè)沒有具體動(dòng)作規(guī)定體系的制度框架，中國建立現(xiàn)代大學(xué)制度的當(dāng)務(wù)之急是為這一治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)運(yùn)作機(jī)制?！保?］因此，在章程制定時(shí)，不僅要明確界定黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的內(nèi)涵，明確規(guī)定黨委、校長、各種委員會(huì)的權(quán)限范圍、決策程序和形式，更要規(guī)范大學(xué)內(nèi)部各群體間的權(quán)力關(guān)系。

1．黨委領(lǐng)導(dǎo)與決策。明確界定黨委與校長的不同權(quán)限范圍，明確學(xué)校黨委主要是討論決定重大問題、重要事項(xiàng)和重要干部任免，體現(xiàn)黨要管黨、黨管人才、黨管干部和黨委管大事的思想。同時(shí)，對黨代會(huì)、黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)的召開時(shí)間和決策的內(nèi)容、程序、形式等進(jìn)行具體規(guī)定。

2．校長負(fù)責(zé)與行政權(quán)力。關(guān)于校長的職權(quán)和職責(zé)，章程規(guī)定，校長是學(xué)校的法定代表人。校長作為學(xué)校行政的主要負(fù)責(zé)人，行使職權(quán)、履行職責(zé)，對行政管理具有決策權(quán)。實(shí)行校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，副校長分工負(fù)責(zé)、職能部門組織實(shí)施的機(jī)制［9］。這一規(guī)定充分表明學(xué)校既堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又支持和保障校長依法行使職權(quán)。與黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)不同，校長辦公會(huì)由校長主持，教代會(huì)主席和監(jiān)察處長列席，實(shí)行集體討論、校長決定的制度。黨委會(huì)、校長辦公會(huì)的議事、辦事的范圍和程序進(jìn)一步細(xì)化，使學(xué)校黨委與行政的工作關(guān)系從制度上得到理順。

3．教授治學(xué)。在學(xué)校層面，建立學(xué)術(shù)、教學(xué)等委員會(huì)，作為學(xué)術(shù)事務(wù)的決策咨詢機(jī)構(gòu);在二級學(xué)院層面，整合各種分委員會(huì)，建立教授會(huì)，作為重大學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和咨詢機(jī)構(gòu)，教授的權(quán)力和專業(yè)權(quán)威更多地體現(xiàn)在學(xué)院這個(gè)層面。二級學(xué)院建立教授會(huì)，改變了基層學(xué)術(shù)組織過多而資源分散、穩(wěn)定性差的現(xiàn)狀。學(xué)校層面的學(xué)術(shù)委員會(huì)由教授組成，二級學(xué)院層面的教授會(huì)由5-7名教授、副教授組成。

4．民主管理。在學(xué)校層面，建立教職工代表大會(huì)制度，明確規(guī)定了教職工代表大會(huì)具體的職權(quán);建立民主管理工作委員會(huì)，作為學(xué)校教代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和學(xué)校日常民主管理的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);建立學(xué)術(shù)、教學(xué)等多個(gè)委員會(huì)，確保教職工行使民主權(quán)力，參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督。在二級學(xué)院層面，建立二級教職工代表大會(huì)制度、建立二級工會(huì)組織和教授會(huì)，確保教職工行使民主權(quán)力，參與二級學(xué)院民主管理和民主監(jiān)督。

(三)實(shí)行大部制與學(xué)院制，建立精減高效的組織機(jī)構(gòu)

在我國，機(jī)構(gòu)臃腫、協(xié)調(diào)困難、效率低下是高校管理的一大弊端，學(xué)科專業(yè)設(shè)置過細(xì)、交叉困難、力量分散、難以形成合力也是高校教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的一大問題。在我國臺灣地區(qū)高校行政單位數(shù)目控制在13個(gè)以內(nèi)，香港的大學(xué)設(shè)置的學(xué)院一般在10個(gè)以內(nèi)，早稻田大學(xué)統(tǒng)合大學(xué)部、研究院與所等各個(gè)體系而設(shè)置學(xué)術(shù)院［10］。章程規(guī)定，黨政職能機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，實(shí)行“大部制”;教學(xué)科研機(jī)構(gòu)一體化設(shè)置，實(shí)行“學(xué)院制”;后勤實(shí)行公司運(yùn)營、學(xué)校監(jiān)控的管理體制，建立了精減高效的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。

1．黨政職能機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，實(shí)行“大部制”。2008年、2011年，學(xué)校兩次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，按照精簡高效的原則，黨政職能機(jī)構(gòu)實(shí)行“大部制”，將原來的29個(gè)處級機(jī)構(gòu)合并整合為10個(gè)部：校務(wù)部、質(zhì)量管理部、教工部、黨群部、紀(jì)檢部、教學(xué)部、科技部、學(xué)工部、資產(chǎn)部、總務(wù)部，加上圖書館、現(xiàn)代教育技術(shù)中心和繼培學(xué)院，職能部門處級機(jī)構(gòu)共13個(gè)，為了便于應(yīng)對上級主管部門與兄弟院校交流，實(shí)行“實(shí)部虛處實(shí)科”的運(yùn)行機(jī)制。筆者統(tǒng)計(jì)了1999年到2004年升本的10所院校(以下簡稱10所院校)的黨政職能機(jī)構(gòu)(含黨群部門、行政部門和教輔部門)平均24個(gè)。我校是處級機(jī)構(gòu)較少的高校之一。實(shí)行“大部制”的實(shí)踐證明，降低了行政成本，減少了處級機(jī)構(gòu)和處級干部，有效地規(guī)避了機(jī)構(gòu)職能交叉、接口不暢、工作扯皮的弊端，有效地解決了內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和外部接口的問題，增強(qiáng)了服務(wù)意識和服務(wù)效能。不僅如此，實(shí)施大部制更重要的意義還在于向基層和學(xué)術(shù)組織下放權(quán)力，稀釋了行政權(quán)力，遏制了科層化傾向［11］。

2．教學(xué)科研機(jī)構(gòu)一體化設(shè)置，實(shí)行“學(xué)院制”。學(xué)院制是指大學(xué)以學(xué)院為管理中心，學(xué)院具有實(shí)體性、主體性、自主性特性的大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形式和管理模式，即在學(xué)院設(shè)置中體現(xiàn)實(shí)體性，在學(xué)校事務(wù)運(yùn)行中體現(xiàn)主體性，在學(xué)院內(nèi)部管理中體現(xiàn)自主性［12］。我校按照學(xué)科導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，整合相關(guān)二級學(xué)院和科研院所資源，設(shè)置了院所一體化的二級學(xué)院，二級學(xué)院數(shù)由改革前的17個(gè)減少到14個(gè)。有學(xué)者認(rèn)為，一所大學(xué)的學(xué)院數(shù)目以10個(gè)為宜，最多不超過15個(gè)［13］17。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國10所新建本科院校實(shí)體院系(不含公共類院系)平均15個(gè)，院系平均學(xué)生數(shù)1198人(見表1，學(xué)院7為我校)。一般來講大學(xué)里的科研院所獨(dú)立設(shè)置。我校二級學(xué)院則與科研院所整合設(shè)置。將二級學(xué)院和科研院所的教學(xué)科研隊(duì)伍、實(shí)驗(yàn)(實(shí)訓(xùn))與工程中心、專業(yè)圖書資料等整合到一起，不僅實(shí)現(xiàn)了資源的共享，而且促進(jìn)了教學(xué)與科研更為緊密的結(jié)合。

表1 我國10所新建本科院校院系數(shù)與規(guī)模分析表

3．后勤實(shí)行公司運(yùn)營、學(xué)校監(jiān)控的管理體制。學(xué)校設(shè)置兩個(gè)具有法人資格的公司，獨(dú)立開展后勤經(jīng)營服務(wù)，總務(wù)部代表學(xué)校以合同為依據(jù)對兩個(gè)公司進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。后勤實(shí)行公司運(yùn)營，增強(qiáng)了服務(wù)的專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)了后勤公司員工與管理隊(duì)伍的分流。

(四)管理重心下移，建立完善的二級管理體制

目前中國成熟本科院校一般都實(shí)行校院系三級管理，美國大學(xué)普遍采取校院系三級管理。實(shí)行三級管理的多為巨型大學(xué)，且按學(xué)科門類或?qū)W科群設(shè)置二級學(xué)院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年底，新建本科院校在校生規(guī)模集中分布在1．1～1．7萬人，校均在校生1．4萬人左右。與巨型大學(xué)實(shí)行三級管理不同，新建本科院校規(guī)模不大，多按一級學(xué)科或二級學(xué)科設(shè)置學(xué)院，實(shí)行校院二級管理比較適宜。

1．管理重心下移，二級學(xué)院按實(shí)體化運(yùn)作。二級學(xué)院作為相對獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體具有自主協(xié)調(diào)、自主運(yùn)行、自主完善等方面的能力，具有相對獨(dú)立的財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)和學(xué)院內(nèi)部事務(wù)的決策權(quán)［13］21。我校已實(shí)施的《校院二級管理實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定：學(xué)校主要通過制訂總體規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)部政策、分配辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、監(jiān)督評估和提供服務(wù)等手段對二級學(xué)院實(shí)施管理，二級學(xué)院在學(xué)校的宏觀調(diào)控下承擔(dān)明確的責(zé)任和義務(wù)，在事業(yè)發(fā)展、人事管理、財(cái)務(wù)支配、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教學(xué)管理、學(xué)生教育管理等方面擁有一定的自主權(quán)，成為充滿活力的辦學(xué)主體和責(zé)任主體。章程進(jìn)一步明確并固化有關(guān)規(guī)定，學(xué)校實(shí)行校院二級管理體制。二級學(xué)院是學(xué)校下設(shè)的管理機(jī)構(gòu)和辦學(xué)主體，在學(xué)校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下自主開展教學(xué)、科研、管理活動(dòng)，對本院的工作全面負(fù)責(zé)，明確規(guī)定了二級學(xué)院的職責(zé)。章程規(guī)定：實(shí)行分級、分類歸口管理的資產(chǎn)管理制度，二級學(xué)院自主管理和使用由學(xué)校提供的教學(xué)、實(shí)驗(yàn)、行政用房和設(shè)施，管理本院的資產(chǎn);學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、統(tǒng)籌包干”的財(cái)務(wù)管理體制，建設(shè)資金、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、績效工資等資金整體劃撥，包干使用;章程賦予二級學(xué)院相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，明顯提升了二級學(xué)院主動(dòng)思考、主動(dòng)發(fā)展的意識，辦學(xué)活力顯著增強(qiáng)。

2．完善二級學(xué)院管理體制，建立內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。章程規(guī)定，二級學(xué)院實(shí)行院長負(fù)責(zé)制;黨政聯(lián)席會(huì)(或院務(wù)委員會(huì))是其基本決策形式，有關(guān)教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)及其他重大事項(xiàng)由黨政聯(lián)席會(huì)(或院務(wù)委員會(huì))討論和決定;教授會(huì)為本學(xué)院重大學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和咨詢機(jī)構(gòu);實(shí)行教職工代表大會(huì)制度，保障本院教職工參與學(xué)院民主管理和民主監(jiān)督。

3．建立全覆蓋的二級部門考核激勵(lì)機(jī)制。學(xué)校實(shí)行“目標(biāo)管理、分類考核、同類同比”的考核激勵(lì)機(jī)制。年初，學(xué)校根據(jù)上級部門的考核評估要求、學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校及各部門的年度工作要點(diǎn)，編制覆蓋全校所有二級部門的工作目標(biāo)指標(biāo)。目標(biāo)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)分類設(shè)置，體現(xiàn)分類考核的精神。將十大部和教輔部門分為三類，黨群類、行政類、教輔部門;根據(jù)二級學(xué)院偏重學(xué)科還是偏重產(chǎn)業(yè)，將其分為A、B、C三類，每類4～5個(gè)學(xué)院。每類分別排名，同類相比。根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施二級部門績效獎(jiǎng)勵(lì)。

通過近10年的探索和實(shí)踐，重慶文理學(xué)院治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，其管理特色得到了國內(nèi)許多專家的認(rèn)可，其成果曾獲得國家級教學(xué)成果二等獎(jiǎng)，全國眾多高校考察借鑒。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的不懈努力得到了上級的充分肯定，2007～2010年，在市級領(lǐng)導(dǎo)班子考核中連續(xù)四年獲得優(yōu)秀。但同時(shí)也存在一些新建本科院校的共性問題：學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不平衡，學(xué)術(shù)組織聲音微弱;利益相關(guān)者參與決策的機(jī)制不完善，專家在決策中發(fā)揮作用不夠;決策信息支持系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)不健全，決策成本高而效率低;內(nèi)部規(guī)章制度制訂、修訂滯后，執(zhí)行不到位等，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化需進(jìn)一步研究和持續(xù)進(jìn)行。

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