政府信用法制化初探

楊麗　易昆

摘 要：近年來，政府信用危機日趨嚴重，靠以往的道德自律顯然已不足以規(guī)范日益崩潰的政府信用市場。政府信用危機亟待剛?cè)岵闹贫劝才乓约胺杀Ｕ?。黨的十八大報告指出：“推進依法行政，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力?！狈ㄖ问侵螄?，執(zhí)政之基，政府信用法制化是提高政府公信力的有效手段。建議通過完善立法、嚴格現(xiàn)有法律法規(guī)等途徑保障我國政府信用的建設(shè)，為政府信用建設(shè)提供強有力的制度支撐和法律保障，從而為整個社會信用體系的建構(gòu)開辟道路。

關(guān)鍵詞：政府信用；法制化；路徑探析

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）22-0141-03

一、問題的提出

2013年初，中國社會科學院社會學研究所發(fā)布《社會心態(tài)藍皮書》顯示：中國目前社會的總體信任度進一步下降，人際之間的不信任進一步擴大，由此引發(fā)的社會矛盾、群際沖突進一步加劇。社會不信任導致社會沖突增加，又進一步加深了社會的不信任，從而使整個社會信用體系陷入惡性循環(huán)的困境當中?？梢?，社會信用關(guān)系到國家穩(wěn)定與和諧，維護社會信用體系的提升與重建，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。政府信用作為整個社會信用體系的核心與支柱，它既是法律的具體執(zhí)行機關(guān)又是社會的管理機構(gòu)，其行為涉及社會生活的方方面面，政府的信用狀況往往成為社會大眾以及經(jīng)濟組織效仿的對象，政府的失信行為極易在社會大眾之間形成一種慣性思維，形成“不守信”的不良風氣，從而導致整個社會信用體系的土崩瓦解。

近年來，政府信用已經(jīng)到了危機的邊緣。政府及其官員公共權(quán)力的不當行使、政府失信行為缺乏法律規(guī)制，導致越權(quán)濫權(quán)、貪污腐敗現(xiàn)象任意橫行；政府失信成本過低，政府及其官員的失信行為處罰過低，甚至不處罰等現(xiàn)象導致政府失信行為愈演愈烈。此種情況嚴重阻礙了我國民主法治國家的建設(shè)。黨的十八大報告提出：“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式。理論與事實昭然，從政治道德自律作用的相對有限性，現(xiàn)實中政府信用面臨的嚴峻考驗以及國外法制實踐的可參考借鑒幾個方面，凸顯出我國政府信用法制化的必要性與緊迫性[1]。

二、政府信用概述

“信用”一詞簡單來說就是主體與主體之間的一種信任關(guān)系，是通過行為認識而產(chǎn)生的一種主觀心理反應(yīng)。這種信任關(guān)系主要建立在主體行為言行一致、守約重諾、誠實信用的基礎(chǔ)上[2]。信用是一個社會的重要聯(lián)系紐帶，作為非正式制度規(guī)范，對于補充正式制度安排、對于社會發(fā)展起著極其重要的作用[3]。有了這條聯(lián)系的紐帶，主體之間才會緊密聯(lián)系起來，進行各種交往、交易活動?！罢?是具有管理國家政治、經(jīng)濟、文化以及社會公共服務(wù)等職能的社會公權(quán)力機構(gòu)，這種職能決定了其在信用主體中地位的特殊性。有學者認為：“政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映”[4]。可見，政府與公民之間是具有緊密聯(lián)系性的。通過對“政府”及“信用”概念的認識，筆者認為，“政府信用”是指政府行為包括政府的抽象行政行為和具體行政行為因言行一致、守約重諾、誠實信用、合理合法行政而在社會大眾之間以及政府系統(tǒng)內(nèi)部之間所形成的一種認可、信任的關(guān)系。它是一種通過對政府行為的認識而產(chǎn)生的一種主觀心理反應(yīng)或評價，具有一定的可塑性。因此，應(yīng)可以通過道德以及法律的手段加以規(guī)范和塑造。

三、政府信用的現(xiàn)狀及其根源分析

1.傳統(tǒng)文化下的官本位思想

中國五千年傳統(tǒng)文化以及兩千多年的封建社會是中國的官本位思想的根源。它由來已久，并根深蒂固[2]。普天之下莫非王土，官本位被推向了極致，繼而有了士農(nóng)工商的等級劃分。在中國傳統(tǒng)的觀念中“做官”一直被看作是一個光宗耀祖和出人頭地的事，在古代社會信息閉塞的環(huán)境下，面對集權(quán)和強大的暴力機關(guān)，老百姓更多的只能畏懼、服從與忍耐，這也助長了政府至上、權(quán)力至上、追求利益和特權(quán)的腐朽觀念。加上我國近現(xiàn)代歷史較短，傳統(tǒng)的官本位思想被繼承和沿襲下來，國人的公民意識和官員的服務(wù)意識都沒有得到很好的培養(yǎng)，政府官員為了升官發(fā)財而不擇手段，社會大眾更多的習慣于服從和忍讓。這種追求利益和特權(quán)、強調(diào)“唯上”的制度安排、崇尚“官”為本的價值取向的官本位思想將最終導致政府形象的嚴重受損、公信力的進一步滑坡，從而使政府陷入管理和自身發(fā)展的兩難境地，使公權(quán)力的合法性淵源不復存在，這與當今社會依法治國的理念格格不入。由此可見，官本位思想的侵蝕是政府失信于民的重要原因。

2.政府信用法制建設(shè)滯后

黨的十五大報告就明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，十八大報告中更是將“依法治國”方略提升到新的高度。治國先治吏，然而治吏的前提則是要有完備的法制，且必須得到嚴格的執(zhí)行和落實。有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、實現(xiàn)法治是政府信用建設(shè)的重要保障和必由之路?，F(xiàn)階段我國雖有不少規(guī)范政府行為的相關(guān)法律法規(guī)，但都太過抽象，缺乏規(guī)范性和可操控性。《政府信息公開條例》、《行政許可法》、《行政強制法》、《國家賠償法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等相關(guān)法律對政府信用的規(guī)定較為模糊，操作性不強。而在現(xiàn)行的體制下，給予違規(guī)、違法官員的常常是紀律處分和行政處罰，這種沒有威懾力的處罰，不僅助長了官員瀆職、濫權(quán)、腐敗問題的恣意蔓延，而且使政府自身陷入信用危機的困境當中。正如有學者指出：政府不守信的失信代價過小、成本過低是我國政府信用缺失狀況嚴重的重要原因。如今，國家政府信用相關(guān)立法滯后，缺乏有效的懲戒機制，從而使得利益受損的相對人無法對政府失信行為追責，失信政府也不能得到應(yīng)有的懲罰[3]?？梢姡覈庞梅扇蔽滑F(xiàn)象已經(jīng)成為當前政府信用法制建設(shè)的關(guān)鍵所在。

3.政府和公眾的信息不對等

在我國，政府和公眾信息不對等是個普遍存在的問題，政府通過龐大的分支機構(gòu)獲取社會的信息，這些信息經(jīng)過分析判斷形成政策法規(guī)加以實施，而自上而下的管理模式，使得官員能第一時間獲取信息，加之監(jiān)管的缺乏，極易形成官商勾結(jié)的局面。面對日益嚴峻的腐敗問題，公民也無法通過有效途徑行使監(jiān)督權(quán)，政府官員的房產(chǎn)、存款、社會信用的情況無法做到可追溯。仇官、仇富的情緒在社會中不斷蔓延，形成一個極其不安的社會因素，也表明公民對于官員的不認可和對政府的不信任。李克強總理也致力于在本屆政府建立一個以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信用代碼制度平臺，以此來打擊腐敗和重塑政府的信譽。

4.政府職能錯位

現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢是向服務(wù)型政府方向發(fā)展，“小政府”和“大社會”被更多的人接受。我國地方政府受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思維影響，形成了自上而下的行政權(quán)力管理以及運行模式，從而使部分地方政府官員在這種思想的影響下形成了一種全能型政府的思想。主要表現(xiàn)在：繁雜的審批程序和多個部門的交叉管理，加之各部門各自為政、溝通不暢，社會和市場長期受到政府行政的過多干預，地方政府的權(quán)力急劇膨脹，越權(quán)、濫權(quán)、失信、腐敗現(xiàn)象猖獗，由此導致政府信用危機日益嚴重。在以經(jīng)濟為綱的唯一考核標準下，使得各地政府盲目追求經(jīng)濟規(guī)模的擴大，狠抓經(jīng)濟的同時又忽視了社會公共服務(wù)和監(jiān)管職能，醫(yī)療、教育和住房這三座壓在中國人身上的大山至今沒能解決，新一輪的食品安全危機又大面積爆發(fā)，地溝油、激素雞、毒奶粉等縱橫祖國大江南北。2013年國務(wù)院公布的“政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”中體現(xiàn)出，我國政府急需提升政府的公信力。

四、政府信用建設(shè)的法制化路徑

黨的十八大報告指出：“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理，加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。信用問題是目前國家面臨的棘手問題，尤其是政府信用危機導致的一系列社會問題，究其根源，與政府信用法制建設(shè)的不完善密不可分，政府信用法制建設(shè)是整個社會和諧穩(wěn)定、民主法治以及經(jīng)濟發(fā)展之根本。因此，探索政府信用建設(shè)的法制化路徑尤為重要。

1.政府失信的現(xiàn)有法律規(guī)制的落實

政府信用問題“違法必究”是政府信用建設(shè)的法律保障。黨的十八大報告指出：“全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。”目前政府信用所面臨的四大問題，即“政府官員及其工作人員的腐敗問題”，“政府政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性”，“政府違約失信，行政相對人求償困難”和“違法行政，行政權(quán)濫用現(xiàn)象”。腐敗問題歷來是一個棘手的問題，對于政府官員的貪污腐敗現(xiàn)象，人民檢察院應(yīng)切實履行職責，嚴厲打擊國家機關(guān)的違法亂紀行為，對人民群眾的檢舉、揭發(fā)行為及時調(diào)查取證，避免官官相護。實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約作用[4]?！缎谭ā返?章對官員的貪污腐敗行為做了具體規(guī)定。人民法院應(yīng)積極維護法律權(quán)威，使政府官員及其工作人員的違法行為依法受到相應(yīng)的法律制裁，真正使“違法必究”不再成為一句口號。另外，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《政府信息公開條例》等相關(guān)法律對政府失信行為的規(guī)定比較模糊、分散，多數(shù)規(guī)定僅從原則上對政府信用加以確認，沒有實體程序做保障，也缺乏必要的懲罰機制，更沒有形成一個完整的政府信用法律體系，因此多流于形式[5]。嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)，對目前政府信用面臨的突出問題，例如：腐敗問題、公務(wù)員人性化服務(wù)理念缺失現(xiàn)象，以及行政人員侵權(quán)行為等問題，應(yīng)由《刑法》、《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》、《國家賠償法》等現(xiàn)有法律法規(guī)進行嚴格規(guī)范，維護法律權(quán)威，嚴格依法行政，踐行“依法治國”理念，同時，實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約，共同維護政府信用法治化道路的實現(xiàn)，將政府信用行為納入法治軌道，使現(xiàn)有法律的最大效用得以真正落實。

2.政府信用立法的完善

政府信用問題“有法可依”是政府信用建設(shè)的關(guān)鍵所在，同時也是社會主義法治國家建設(shè)的必然要求。目前，對政府信用的規(guī)范主要依靠人民群眾監(jiān)督、行政人員道德自律、依法行政原則、政府侵權(quán)賠償、政務(wù)公開等措施保障政府信用的合理合法。然而，面對當前日益危機的政府信用現(xiàn)狀，依靠這些相對柔性的、分散的、抽象的手段建設(shè)政府信用是遠遠不夠的。政府信用制度滯后，行政人員法治理念淡薄，政府信用法律規(guī)制缺位，無疑是使政府信用問題日趨嚴重的導火線，當前，政府信用建設(shè)的重中之重是探索一條符合我國國情以及政治特色的法制化道路。

政府信用立法的完善具體可以通過以下途徑逐步實現(xiàn)：首先，制定《政府信用保障條例》對政府信用問題進行專門的、綜合的整治。其內(nèi)容應(yīng)囊括以下幾個方面：一是政府信用總論，包括政府信用的概念、基本原則、適用范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容。二是政府失信責任及行政相對人救濟途徑。在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。勇于承擔責任是政府取信于民的基本要求[6]。該部分內(nèi)容的設(shè)定，首先應(yīng)對政府信用失范行為進行調(diào)查研究歸納總結(jié)，以確認該法的調(diào)整范圍以及相應(yīng)的責任承擔，以下情況不屬于該法調(diào)整范疇：（1）對已經(jīng)由其他法律調(diào)整的政府信用問題，如：政府官員及其工作人員的貪污受賄、瀆職等行為《刑法》、《公務(wù)員處分條例》已經(jīng)做出具體規(guī)定。此條例不再重新規(guī)定。（2）屬于政治道德層面的政府信用問題。如：公務(wù)員怠于履行職責、官僚作風問題、言行低俗、缺乏社會責任感等道德問題，此類問題的解決應(yīng)通過道德教育培養(yǎng)、文化素質(zhì)提高、引導促進優(yōu)良作風等措施予以修正。其次，國家立法機關(guān)應(yīng)加緊出臺《行政程序法》，通過程序控權(quán)，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益，維護國家機器的有效運行?！缎姓绦蚍ā返娜笔?，使得行政人的行政行為在法律范圍內(nèi)具有較大的自由支配性，這種自由支配性決定了政府行政行為在法律的框架內(nèi)，也可能造成人民的不滿，從而使政府信用進一步滑坡。行政權(quán)本身具有無序性、隨意性、擴張性，可自由載量的空間較大，程序控權(quán)缺失現(xiàn)象必然導致權(quán)力運行失范、失控，成為腐敗現(xiàn)象恣意蔓延的溫床，從而導致政府信用惡化，因此《行政程序法》的制定迫在眉睫。

法治的前提是完備的法制，而程序控權(quán)是權(quán)力運行的有效保障?；诖?，通過實體與程序控權(quán)就成為政府信用法制化建設(shè)中不可或缺的兩大基石。正如愛德華·索烏坦在《一般的憲政理論》一文中指出：“有意識的削弱專制的努力首先是針對政府的。它的主要工具是法治和正當程序制度，即一系列限制政府專橫地侵犯個人的能力的程序?！盵7]有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、實現(xiàn)法治是政府信用建設(shè)的重要保障和必由之路，政府信用法制建設(shè)勢在必行。

五、結(jié)語

政府信用保障體系的完善亟待制度上的規(guī)范，特別是法律上的剛性規(guī)范[1]。近年來，黨風廉政建設(shè)、三公經(jīng)費公開、陽光政府、服務(wù)政府等口號的提出，為政府信用建設(shè)提供了制度保障，黨的十八大后，新一代領(lǐng)導班子，在懲治腐敗方面邁出了積極的一步，尤其是中央紀委“八條禁令”的頒布為懲治腐敗，建設(shè)廉潔政府提供了有力武器。面對當前嚴重的政府信用危機，亟待剛?cè)岵闹贫劝才偶胺杀Ｕ?。理論與事實昭然，政府信用法制化有其內(nèi)在的必要性和現(xiàn)實的可行性。將政府信用納入法治軌道，是政府信用建設(shè)的重要保障。關(guān)于政府信用的可行性以及法制化路徑研究，亟待學術(shù)界、公權(quán)機關(guān)、專家學者提供切實可行的方案及對策。公權(quán)機關(guān)應(yīng)高度重視政府信用法制問題，共同維護社會信用體系的良性發(fā)展。實現(xiàn)我國建立民主、法治、文明、和諧社會主義國家的共同夙愿。

參考文獻：

[1]于新循，付賢禹.從自律走向他律：我國政府信用的法制化途徑[J].科學社會研究，2011，（2）：76-81.

[2]楊麗.人本視域下政府信用的建構(gòu)[J].齊齊哈爾大學學報：哲社版，2013，（3）：10-13.

[3]鄂振輝.我國政府誠信問題探究[J].法學論壇，2005，（6）：92.

[4]劉琳，楊麗.政府信用面臨的困境及其完善[J].四川理工學院學報，2013，（2）：38-41.

[5]范柏乃，張騫，喻曉.我國地方政府信用的法律體系建設(shè)研究[J].行政與法治，2008，（7）：27-31.

[6]岳世平.重構(gòu)我國政府信用途徑探析[J].珠海行政學院學報，2006，（4）：23.

[7][美]斯蒂芬·L.埃爾金，愛德華·索烏坦，等.新憲政論[M].周葉謙，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997：106.