我國城市社區(qū)公共服務(wù)的供給機(jī)制研究

吳楠

摘 要：根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的歷程，將我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的演變過程以20世紀(jì)80年代為界分成兩個(gè)階段，分別是之前的行政型供給機(jī)制和之后的多元化供給機(jī)制。公共服務(wù)供給機(jī)制在發(fā)展的同時(shí)也存在一些亟須處理的問題。通過借鑒發(fā)達(dá)國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，對(duì)我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制改革提出新思路。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；公共服務(wù)；供給機(jī)制

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）22-0093-02

一、我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的內(nèi)涵與發(fā)展歷程

（一）城市社區(qū)公共服務(wù)概念

一個(gè)名詞的定義是研究展開的基礎(chǔ)，研究城市社區(qū)公共服務(wù)的供給機(jī)制，首先需要搞清楚什么是城市社區(qū)公共服務(wù)。從財(cái)政學(xué)角度上將，公共服務(wù)即為政府對(duì)社會(huì)公民免費(fèi)提供的產(chǎn)品和勞務(wù)，也包括公共產(chǎn)品。廣義上的社區(qū)公共服務(wù)包含了社區(qū)提供的公共產(chǎn)品，還包括社區(qū)安全宣傳、免費(fèi)教育等服務(wù)。城市社區(qū)公共服務(wù)的提供主體主要是政府機(jī)關(guān)和各類社區(qū)組織。城市社區(qū)作為政府與居民之間的中間環(huán)節(jié)，起到了非常重要的作用。但同時(shí)它所提供的公共服務(wù)也是非全面的，所以，我國城市社區(qū)公共服務(wù)的供給機(jī)制的完善對(duì)我國城鎮(zhèn)進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)具有關(guān)鍵性影響。

（二）我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的演變過程

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的歷程，將我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的演變過程以20世紀(jì)80年代為界分成兩個(gè)階段，分別是之前的行政型供給機(jī)制和之后的多元化供給機(jī)制。

在行政型供給機(jī)制體系下，政府承擔(dān)了大部分的城市公共服務(wù)供給任務(wù)，政府通過行政力量對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行配置和供給，以社區(qū)辦事處、街道居委會(huì)的基層組織進(jìn)行輔助。在新中國成立初，社區(qū)辦事處和街道居委會(huì)所能發(fā)揮的作用還是十分薄弱的，公共服務(wù)供給的資金來源都是來自于財(cái)政支出。隨著我國城鎮(zhèn)化程度的提高，單一的由政府直接供給城市社區(qū)公共服務(wù)的機(jī)制越來越不適宜時(shí)代變遷和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府單方面的決策未必全部滿足社區(qū)公眾的偏好，并且行政供給機(jī)制必然存在資源浪費(fèi)的問題。所以，我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制必須轉(zhuǎn)變。

從民政部正式提出“城市社區(qū)建設(shè)”的概念之后，原本不被重視的城市街道居委會(huì)和社區(qū)辦事處逐漸開始發(fā)揮作用。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，我國的城市社區(qū)格局發(fā)生了巨大變化，在公共服務(wù)提供上，形成了由政府、社區(qū)基層組織和企業(yè)共同協(xié)作供給機(jī)制。供給的形式和方法各式各樣，較大型的公共服務(wù)由政府牽頭，社區(qū)與企業(yè)參與協(xié)助；較小型的公共服務(wù)由各個(gè)社區(qū)自行組織，政府和企業(yè)從旁資助和監(jiān)督；企業(yè)可以提供公益性的社區(qū)公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)精神文明建設(shè)。

二、我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制中存在的問題

（一）城市社區(qū)公共服務(wù)供給效率較低

目前的社區(qū)公共服務(wù)提供者主要是政府、社區(qū)組織和企業(yè)（市場(chǎng)），執(zhí)行者一般是社區(qū)辦事處和街道居委會(huì)?，F(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)化趨勢(shì)變高，原本的農(nóng)村村委會(huì)，改制成社區(qū)居委會(huì)。原本的社區(qū)辦事處與街道居委會(huì)基本上同級(jí)化，性質(zhì)、功能都趨于相同。公共服務(wù)執(zhí)行者都逐步變成了同級(jí)機(jī)構(gòu)，這就不會(huì)使得相互之間因待遇不同而發(fā)生不公，是城市社區(qū)改制的益處。但這些基層公共服務(wù)供給者并沒有從根本上脫離政府，大部分的公共服務(wù)供給方還是政府。相當(dāng)于居民自治組織的社區(qū)辦事處和街道居委會(huì)被認(rèn)為是人民政府下屬分支，從法律上講這是不對(duì)的，但大多數(shù)人民群眾基本這么認(rèn)為，就連自治組織成員也產(chǎn)生誤解。最大的原因是社區(qū)組織人員的工資完全由政府提供，社工工作起來當(dāng)然需要依附政府這個(gè)“老板”。而政府直接介入基層社區(qū)公共服務(wù)供給就很有可能發(fā)生供給效率低下的問題，資源大量使用甚至被浪費(fèi)，而效果并不明顯。

（二）城市社區(qū)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化程度較低

單一的依靠政府進(jìn)行投資和管理往往會(huì)產(chǎn)生行政主導(dǎo)問題或者說市場(chǎng)化程度低的問題。前面講到，直接由政府單一供給機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致城市社區(qū)公共服務(wù)供給效率偏低，同時(shí)，如果政府產(chǎn)生“家長主義”的過度思想，可能還會(huì)影響到公平問題。因?yàn)檎梢詫①Y源平均化地分配，但未必能做到均等化，有的地方供給過量，有的地方供不應(yīng)求。并且完全公共提供也會(huì)帶來社區(qū)公眾“搭便車”的心理，這又進(jìn)一步降低了供給機(jī)制市場(chǎng)化的可能性。

（三）城市社區(qū)公共服務(wù)供需不對(duì)稱

這里講的供需不對(duì)稱集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是產(chǎn)品服務(wù)供需不對(duì)稱，其二是供需的信息渠道不對(duì)稱。社區(qū)辦事處和街道居委會(huì)自治組織的一項(xiàng)職責(zé)就是要了解廣大社區(qū)群眾的公共需求，進(jìn)而更好地提供公共服務(wù)。但因?yàn)榛鶎咏M織人員由上層政府直接領(lǐng)導(dǎo)，他們的收入來自于政府機(jī)關(guān)，這就大大降低了他們了解社區(qū)群眾公共需求的積極性，社區(qū)公共服務(wù)的供需由此產(chǎn)生不對(duì)稱。信息傳達(dá)不及時(shí)和信息不對(duì)稱也是導(dǎo)致供需不對(duì)稱的一個(gè)原因。社區(qū)工作人員不了解社區(qū)居民到底需要什么樣的公共服務(wù)，居民的利益需求也沒有能夠通過較好的信息渠道向工作人員反映，信息渠道閉塞，居民的公共服務(wù)供給質(zhì)量提高的可能性不大。

產(chǎn)品服務(wù)和信息不對(duì)稱的“罪歸禍?zhǔn)住边€是政府單一化的公共服務(wù)提供模式。財(cái)政學(xué)上講，公共提供和公共生產(chǎn)的定義是不一樣的。公共提供指的是誰來承擔(dān)提供的費(fèi)用，公共生產(chǎn)則是誰來承擔(dān)生產(chǎn)過程。目前來說，城市社區(qū)的公共提供和公共生產(chǎn)這兩塊絕大部分都是由政府來完成，政府部門強(qiáng)勢(shì)的行政力量，社區(qū)居民只能被動(dòng)接受，自上而下的信息傳導(dǎo)機(jī)制往往只體現(xiàn)政府供給意向，它和社區(qū)居民實(shí)際需求之間存在一定差異。

（四）城市社區(qū)公共服務(wù)提供的資金匱乏

做一些事情的關(guān)鍵在于是否有底氣，這里所說的底氣就是指資金問題。城市社區(qū)公共服務(wù)的提供必然需要大量的資金。但是相對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代化城市社區(qū)目標(biāo)，現(xiàn)行的社區(qū)公共服務(wù)資金來源渠道還是偏少的。

城市社區(qū)公共服務(wù)供給的資金來源渠道主要是三個(gè)：政府投資、捐贈(zèng)資金和社區(qū)內(nèi)部籌資?，F(xiàn)在，政府性投資資金在這三類資金中占了大頭，但是相對(duì)于國外發(fā)達(dá)國家，我國財(cái)政預(yù)算中，社區(qū)建設(shè)投資資金占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。建設(shè)資金由中央、地方政府共同承擔(dān)，地方承擔(dān)多數(shù)，而最近幾年，地方政府的負(fù)債率高居不下，既要管理社區(qū)公共服務(wù)提供的方式，又要提供相應(yīng)投資資金，地方政府因負(fù)擔(dān)過大而力不從心。再說捐贈(zèng)資金，從我國的實(shí)際捐贈(zèng)事業(yè)來看，出現(xiàn)過一些轟動(dòng)社會(huì)的捐贈(zèng)黑幕，這大大減低了企業(yè)、居民和其他組織對(duì)捐贈(zèng)事業(yè)的熱衷程度，用于社區(qū)公共服務(wù)供給的捐贈(zèng)資金少之又少。社區(qū)內(nèi)部籌資則是近些年較為流行的方式，為了保護(hù)本社區(qū)的公共環(huán)境，社區(qū)居民愿意拿出一些錢來進(jìn)行建設(shè)和修繕。但這個(gè)也僅僅限于單個(gè)社區(qū)內(nèi)部籌資，并且籌得的資金量非常少，用于大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?？傮w來說，我國城市社區(qū)公共服務(wù)提供的資金不僅來源渠道較為單一，數(shù)量也較為匱乏。

三、發(fā)達(dá)國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國自治式的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制

美國的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制是以社區(qū)委員會(huì)為核心的社區(qū)居民廣泛參與的基層民眾自治機(jī)制。美國公民的民主觀念很強(qiáng)，在這種模式下，社區(qū)的管理和服務(wù)提供都是由居民自治協(xié)商決定，一大好處就是自給自足，公共服務(wù)供給效率高。高度民主自治使得美國城市社區(qū)公共服務(wù)供給權(quán)利集中在居民自己手中，居民知道自己需要什么，并且可以憑借民主協(xié)商進(jìn)行提供，需求和供給相互對(duì)稱。加上美國城市社區(qū)公共服務(wù)的資金實(shí)行財(cái)政撥款制，政府只出錢不出力，一方面減輕了政府工作負(fù)擔(dān)，另一方面也使得公共服務(wù)供給效率提高。當(dāng)然，美國政府在城市社區(qū)管理上也充當(dāng)一個(gè)角色，那就是監(jiān)督者和規(guī)范者的角色。州政府和地方政府對(duì)本地區(qū)的社區(qū)按照實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)來維持社區(qū)運(yùn)行的政策秩序，提高了效率也增加了公平。

（二）新加坡政府導(dǎo)向型城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制

新加坡則實(shí)行與美國相反的供給機(jī)制，他們是政府導(dǎo)向、公眾參與的形式，政府政策指導(dǎo)和居民自治并重。在社區(qū)公共服務(wù)的提供、生產(chǎn)、建設(shè)、實(shí)施上，政府起到?jīng)Q定性作用，同時(shí)，社區(qū)的管理、規(guī)劃、供給方式由居民自治協(xié)商決定。政府根據(jù)社區(qū)自治水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于管理水平高的、社會(huì)反響好的社區(qū)，政府給予較高的財(cái)政補(bǔ)貼，反之，則給予資金較少，對(duì)于劣質(zhì)的社區(qū)管理采取相應(yīng)懲罰措施。這樣的機(jī)制可以理解為社區(qū)競爭型供給機(jī)制，它使得城市各個(gè)社區(qū)間形成競爭意識(shí)，通過供給競爭來提升城市社區(qū)總體的公共服務(wù)提供水平。

四、基于國外經(jīng)驗(yàn)的我國城市公共服務(wù)供給機(jī)制的對(duì)策分析

總體來說，發(fā)達(dá)國家城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)勢(shì)有三點(diǎn)：一是淡化政府角色，社區(qū)居民廣泛參與；二是非營利組織發(fā)揮作用，更好地滿足居民多方面需求；三是注重法律法規(guī)制定，保障社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制；四是資金渠道來源廣泛，社區(qū)運(yùn)行更為有序。顯然，這四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)都是值得我國城市社區(qū)建設(shè)學(xué)習(xí)和借鑒的。當(dāng)然，也并不是照搬照抄，將西方的發(fā)展模式實(shí)施拿來主義，完善我國的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制必須從我國的實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，從根本上解決這一改制問題。

（一）市場(chǎng)化導(dǎo)向需逐步深入人心

想要一瞬間轉(zhuǎn)變我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制未免操之過急，但必須倡導(dǎo)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的供給機(jī)制建設(shè)，使之逐漸深入人心，為改制提供理論基礎(chǔ)。社區(qū)公共服務(wù)的重點(diǎn)是社區(qū)居民的需求，加強(qiáng)了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，使信息變得對(duì)稱是首要工作。社區(qū)公共服務(wù)供給應(yīng)以人為本，切合居民實(shí)際需要，而不是由政府家長式的統(tǒng)一管理，社區(qū)自治程度的提高，市場(chǎng)化導(dǎo)向的意識(shí)深入人心必然可以提高公共服務(wù)的供給效率。

（二）政府購買公共服務(wù)

從原先政府直接提供社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧M(jìn)行購買。從資金上來說，這兩者沒有多大的區(qū)別，都是由政府出資，但意義上完全不同。政府購買是政府被動(dòng)地提供供給資助，而政府直接供給是政府主動(dòng)出資。前者不需要進(jìn)行過多的行政干預(yù)，只需要搞清楚是否符合購買條件，是否適合提供公共服務(wù)即可，大大降低了政府的管理成本，也提高了社區(qū)公共服務(wù)供給的效率。在推行購買公共服務(wù)的同時(shí)，社區(qū)工作人員原本管理者的態(tài)度也需要進(jìn)行改變。社區(qū)工作人員不再是政府領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)管理者，服務(wù)型社區(qū)的概念需要被重視，社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)也需要提高。

（三）加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)供給的績效評(píng)價(jià)制度

對(duì)社區(qū)的管理是否優(yōu)質(zhì)、社區(qū)公共服務(wù)供給是否及時(shí)這些問題需要進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，這是為完善社區(qū)服務(wù)機(jī)制提供保障和監(jiān)督?？冃гu(píng)價(jià)所設(shè)定的指標(biāo)體系，不僅僅需要經(jīng)過專家認(rèn)證，還需要符合廣大社區(qū)居民的意愿，從各個(gè)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際程度制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)的程序需要做到公正公平，同時(shí)對(duì)結(jié)果信息及時(shí)公布并給予行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政批評(píng)。這樣就可以激勵(lì)城市內(nèi)不同社區(qū)的競爭，達(dá)到提高公共服務(wù)供給水平的目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]李春.城市社區(qū)公共服務(wù)多元化寫作組織研究[J].理論月刊，2012，（3）：142-145.

[2]李鳳琴.中國城市社區(qū)公共服務(wù)研究評(píng)述[J].城市發(fā)展研究，2011，（10）：64-68.

[3]李雪萍.城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008.