陜西省林權(quán)改革的評價與思考

景琴玲

陜西全省林業(yè)用地約為1226.67萬hm2，占國土總面積59.6%，其中集體林地面積886.67萬hm2，占國土面積43%、林地面積72%，是一個集體林地比重較大的省份，林改對陜西省的發(fā)展有至關(guān)重要的意義。2006年國家林業(yè)局把林改納入“十一五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃后，陜西省開始積極謀劃集體林權(quán)制度改革，從2007年試點啟動到2009年在全省鋪開，2010年，陜西率先西北地區(qū)完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的集體林權(quán)制度改革主體改革任務(wù)。綜觀陜西的林改歷程，改革取得了顯著的成效，為起步較晚、情況復(fù)雜的西北地區(qū)集體林改樹立了樣板?！笆濉逼陂g，陜西林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以國土增綠、農(nóng)民增收為目標(biāo)。在此背景下，追蹤陜西林改的經(jīng)驗，探尋陜西林改深化的策略，確定陜西林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，對逐步實現(xiàn)陜西資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧有重要的意義。

1 陜西省區(qū)域劃分及其林業(yè)發(fā)展概況

陜西省擁有土地面積20.56萬km2，其中平原占19%，山區(qū)、丘陵和高原占81%，地理和民俗因素將其劃分為陜北、關(guān)中、陜南三大區(qū)域［1］。三大區(qū)域自然環(huán)境和氣候差異較大，林業(yè)發(fā)展情況也差異明顯。

表1 陜西區(qū)域劃分及其特征

續(xù)表1 陜西區(qū)域劃分及其特征

2 陜西省三大區(qū)域林權(quán)改革的做法及成效

2.1 陜北地區(qū)林權(quán)改革的經(jīng)驗及成效

陜北地區(qū)自然條件較差，林改不能迅速給群眾帶來經(jīng)濟收益，只能走“生態(tài)保護型”的改革路子。結(jié)合陜北地區(qū)的特點，林權(quán)改革主要是按照以下環(huán)節(jié)進行：先是成立林改專門機構(gòu)，進行宣傳培訓(xùn)，之后調(diào)查摸底，根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定林地承包方案，而后進行實地勘界，根據(jù)實地勘界結(jié)果簽訂承包合同，而后林農(nóng)申請發(fā)放林權(quán)證，申請資料通過審核后，發(fā)證前公示，最后給林農(nóng)頒發(fā)林權(quán)證書，并建立檔案，總結(jié)驗收。在這這些個環(huán)節(jié)中，村組林地承包方案制定、實地勘界、糾紛調(diào)處被視為最關(guān)鍵的3個環(huán)節(jié)。

在具體操作中，對不同類型、不同質(zhì)量的林地都提出了不同的改革方案，幾乎是“一村一策、一組一策、一地一策、一林一策”，從總體看，有四種明晰產(chǎn)權(quán)的模式。第一種，凡能承包到戶的，都要按人均確權(quán)到戶，實行家庭承包經(jīng)營；第二種，對于不能實現(xiàn)人均確權(quán)到戶的，將經(jīng)營主體下移，實行農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營；第三種，對于重要的生態(tài)公益林區(qū)域，實行集體股份合作經(jīng)營，林農(nóng)均等持股，按股分紅［1］；第四種，對于農(nóng)戶不愿均等承包到戶的“四荒”地，采取拍賣等其他方式承包，確權(quán)到大戶，群眾從轉(zhuǎn)讓收益中分利，同等條件下集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶優(yōu)先承包。這四種方式中，家庭承包經(jīng)營是最主要的方式。在改革過程中，陜北吳起、富縣等縣推進很快，經(jīng)驗豐富。目前，陜北農(nóng)民林業(yè)合作組織也初露端倪，林農(nóng)有所增收，陜北綠色增速也很快。

2.2 關(guān)中地區(qū)林權(quán)改革的做法及成效

關(guān)中地區(qū)自然條件優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展速度較快，政府結(jié)合林業(yè)重點工程大力開展以經(jīng)濟林建設(shè)為主要內(nèi)容的林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)工作，不斷推進各項有效舉措，并取得了顯著成效。

首先，政府從思想上高度重視林改工作，不僅林改成效納入各級政府績效考核的目標(biāo)中去［2］，而且各級政府成立了督查室對關(guān)中地區(qū)林權(quán)改革的情況實行定期通報，并成立小組深入市縣進行督察。

其次，政府協(xié)調(diào)、扶持解決經(jīng)濟林建設(shè)的資金問題。一方面，省級和地市級都給予經(jīng)濟林建設(shè)相應(yīng)的財政補助；另一方面，農(nóng)業(yè)廳積極敦促商業(yè)銀行以林權(quán)抵押貸款支持林業(yè)建設(shè)，例如省林業(yè)廳和省農(nóng)行簽訂協(xié)議，省農(nóng)行五年內(nèi)授信300億元貸款額度支持林業(yè)建設(shè)。

再次，大力發(fā)展經(jīng)濟林，使經(jīng)濟林成為農(nóng)民增收的重要產(chǎn)業(yè)。陜西省干雜果經(jīng)濟林總面積已發(fā)展到105.92萬hm2，產(chǎn)量達到60萬t，產(chǎn)值超過50億元，林農(nóng)戶均收益1360元，共有規(guī)模以上干雜果經(jīng)濟林加工龍頭企業(yè)14家，干雜果經(jīng)濟林已成為關(guān)中廣大山區(qū)農(nóng)民增收的重要來源。水果產(chǎn)業(yè)方面，比如周至縣農(nóng)民收入50%以上來源于獼猴桃，蘋果產(chǎn)業(yè)成為白水、洛川農(nóng)民的主要收入來源，酥梨成為蒲城農(nóng)民和企業(yè)的主要收入來源。

2.3 陜南秦巴山區(qū)林改的做法及成效

秦巴山區(qū)屬于全國重要的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)林應(yīng)占森林資源的80%，因此秦巴山區(qū)也被確定為全國退耕還林工程的典型示范區(qū)之一。陜西省是秦巴山區(qū)的重要區(qū)域，其林改取得了巨大成效。商洛全市163個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全面完成了集體林權(quán)制度主體改革工作。完成林地勘界153.16萬hm2，占全市集體林地總面積100%，林改進度位居全省前列，其中山陽、丹鳳縣的林權(quán)改革成效尤為突出。丹鳳縣產(chǎn)權(quán)管理信息服務(wù)中心已于2010年12月17日正式掛牌成立，屬全省縣級產(chǎn)權(quán)交易中心第四家，商洛市首例。安康市到2010年10月，全力完成了集體林權(quán)主體改革，90%以上林地分山分林到戶，做到“山定權(quán)、樹定根、人定心”，進一步明確務(wù)林、管林、興林責(zé)任。截止2010年末漢中市漢臺區(qū)全面完成了主體改革工作，順利通過了省林業(yè)廳組織的考核驗收；其余縣均已完成了勘界工作。林改的順利進行，充分調(diào)動了千家萬戶農(nóng)民群眾興林富民的積極性，增強全社會參與造林綠化和生態(tài)治理的意識，為林業(yè)發(fā)展注入了新的生機和動力。

3 陜西省三大區(qū)域林改的初步經(jīng)驗與面臨的挑戰(zhàn)

3.1 林權(quán)改革取得的初步經(jīng)驗

自陜西省實施集體林權(quán)制度改革以來，在短短5年多的時間內(nèi)，陜北、關(guān)中、陜南三大區(qū)域的林權(quán)改革工作取得了初步成效，各地區(qū)在改革實踐過程中進行了有益地探索和制度創(chuàng)新，積累了一些經(jīng)驗。概括起來，這些經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1.1 強化林農(nóng)主體意識，著力強調(diào)執(zhí)政為民、還權(quán)于民 在思想觀念上強調(diào)林農(nóng)的主體意識，將林權(quán)改革的決策權(quán)交還給林農(nóng)，是陜西各地區(qū)域林權(quán)改革的一條重要經(jīng)驗。新一輪的林改是在黨和國家更加高度重視“三農(nóng)”問題，努力縮小城鄉(xiāng)差距，著力建設(shè)和諧社會的宏觀背景下展開的，在推進林權(quán)改革的實踐中轉(zhuǎn)變了思想觀念，把本來屬于林農(nóng)的權(quán)利歸還給他們。在林改工作中充分依靠林農(nóng)、尊重林農(nóng)意愿，讓林農(nóng)廣泛參與林權(quán)改革的整個決策過程，成為了各級黨委、政府自覺的行動［2］。

3.1.2 立足區(qū)域特點，注重引導(dǎo)群眾自主選擇多種改革方式 陜西省地跨黃河長江流域，森林資源豐富，集體林比重高，但森林資源地區(qū)分布差異較大；三大區(qū)域之間立地條件大相徑庭，如陜北地區(qū)為黃土高原地區(qū)，關(guān)中地區(qū)為平原地區(qū)，而陜南則為秦巴山區(qū)。這樣就造成了不同區(qū)域的農(nóng)民群眾對森林資源的需求和依賴程度就有所差異。因此，在林權(quán)改革中，陜西三大區(qū)域從自身實際出發(fā)，認真分析各自區(qū)域的特點，引導(dǎo)林農(nóng)自主選擇多種林權(quán)改革方式。

3.1.3 嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)實施林改 陜西省林權(quán)制度改革最突出的特點就是嚴格依法辦事，林改過程嚴格遵循公開、公正、透明的原則和相關(guān)程序進行。各地區(qū)均嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)，例如《土地承包法》、《森林法》、《村民委員會組織法》等法律的規(guī)定，在實施林改過程中一貫遵循“一事一議”和“三分之二多數(shù)同意”的原則，并在統(tǒng)一原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，允許“一村一策、一組一策、一林一策，甚至一戶一策”。同時林權(quán)改革的程序也是客觀公正。依法進行林改，不僅有效地減少了錯誤率，也避免了潛在的林權(quán)糾紛隱患。

3.1.4 以強有力的組織保障助推林改 為了深入推進林改工作，加強對基層林改工作的具體指導(dǎo)，陜西省、市、縣、鄉(xiāng)都組建了不同層次的林改領(lǐng)導(dǎo)小組，并由主要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任小組負責(zé)人。同時，在林業(yè)部門建立了林改機構(gòu)，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干專門負責(zé)林權(quán)改革過程中的基層調(diào)研、政策和方案制定、試點工作指導(dǎo)等事宜?？傊?，各級政府都將林權(quán)改革工作作為解決“三農(nóng)問題”和推進新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，并多次深入基層開展調(diào)研，及時指導(dǎo)林改工作。強有力的組織保障為陜西省各地區(qū)林改工作的順利推進奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.2 陜西省林權(quán)改革面臨的挑戰(zhàn)

3.2.1 林權(quán)中收益權(quán)落實存在瓶徑 從理論層面來講，林權(quán)證應(yīng)該可以進入市場進行自由交易，比如入股、租賃、抵押、變現(xiàn)和買賣等［3］，但這只能表現(xiàn)為一個過程。目前，林農(nóng)收益權(quán)落實缺乏配套，困難不少。早在2008年，省林業(yè)廳就與省農(nóng)村信用聯(lián)社聯(lián)合簽訂了《林權(quán)抵押貸款合作協(xié)議》，并出臺了《林權(quán)抵押貸款指導(dǎo)意見》，省農(nóng)村信用聯(lián)社還進一步頒布了《林權(quán)抵押貸款管理辦法》［4］。但主要由于整體體制改革配套不到位，效果不明顯。當(dāng)前大面積毀林情況還不會大量出現(xiàn)，但如果增收問題長期得不到解決，發(fā)生威脅生態(tài)安全和林業(yè)發(fā)展的事件在所難免。

3.2.2 林改工作任務(wù)繁重、耗資大、工作經(jīng)費落實到位難度大 有的地區(qū)人口密度大，林地分割多，林改工作涉及面廣，宣傳發(fā)動、方案組織制定和表決、林權(quán)勘界勾圖、現(xiàn)場核實、林權(quán)申請登記、數(shù)據(jù)輸機、林權(quán)證發(fā)放、檢查驗收等工作量非常大，須投入的經(jīng)費也非常大。部分縣市區(qū)沒有安排鄉(xiāng)、村（組）的林改工作經(jīng)費，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)、村（組）的經(jīng)費壓力較大，熱情不高。此外，一線林改工作人員生活不能獲得保障，縣市區(qū)給予的補貼標(biāo)準(zhǔn)太低，無法調(diào)動其工作的積極性，從而影響了整個林改工作的進度。

3.2.3 林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律依據(jù)不健全 林地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)滯后，缺乏切實可行的外部拉動政策。陜西省也還沒有出臺有關(guān)林改的專門的法律法規(guī)。目前林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還處在無章可循的一個狀態(tài)，這就導(dǎo)致了林地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范和隨意性。另外林地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機構(gòu)也不夠健全，在具體操作過程中有失公平，透明性也不夠。此外，林地流轉(zhuǎn)的價格也基本上由村委會通過粗略的估算方法進行估算的。而且在流轉(zhuǎn)過程中，政府出面，行政干預(yù)，排擠競爭者，使群眾利益受損。

3.2.4 監(jiān)督職責(zé)不清造成生態(tài)破壞嚴重 在當(dāng)前進行的林改過程中，存在一個很嚴重的問題就是缺少一個統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，既沒有對現(xiàn)有的林木進行統(tǒng)一分配，也沒有對分配完的林地經(jīng)營范圍進行有效的監(jiān)督，再加上一些村民受利益驅(qū)使，也缺乏法律意識，而基層相關(guān)部門監(jiān)管不力，森林管護不到位，導(dǎo)致農(nóng)民隨意安排，甚至出現(xiàn)“退林還耕”的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)亓己玫纳汁h(huán)境遭到破壞，進而破壞生態(tài)環(huán)境。

3.2.5 生態(tài)公益林經(jīng)的確定和購買價格不合理從國家關(guān)于確定生態(tài)公益林的政策來看，確定公益林應(yīng)該充分尊重群眾的意愿，對于群眾不愿意劃為公益林的，政府應(yīng)該采取措施妥善處理。但是地方政府一方面缺乏政策調(diào)整權(quán)利，另一方面希望通過公益林來獲取中央財政的支持，生態(tài)公益林的確定在很大程度上沒有體現(xiàn)群眾的意愿。盡管在之后的生態(tài)公益經(jīng)營管理中，國家每畝每年補助5元，但其價格嚴重背離價值，如果沒有相應(yīng)的制度保障，生態(tài)公益林的流失將是必然的［5］。目前，全省集體公益林中僅有15.9%落實了生態(tài)公益補償，由此可見生態(tài)公益林補償機制還不夠健全。

4 陜西省深化林權(quán)改革的對策和建議

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)、完善政策法規(guī)

明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶只是林權(quán)改革工作的第一步，要建立起充滿生機、富有活力的林業(yè)發(fā)展體制，還必須不斷深化配套改革，建立森林資源資產(chǎn)評估制度、集體林采伐管理制度，規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，扶持發(fā)展林農(nóng)專業(yè)合作社，完善林業(yè)支持體系（例如完善經(jīng)濟林重大或者病蟲害后損失補償?shù)挠嘘P(guān)政策；經(jīng)濟林建設(shè)、管理以及果品銷售納入到地方政府績效考核的有關(guān)政策等），努力增加農(nóng)民收入。

4.2 加快林權(quán)流轉(zhuǎn)立法步伐，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

在明確了林地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，要進一步推動林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。不僅要對《森林法》中關(guān)于林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓等條款進行適當(dāng)修改已外，國家還應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《林地和林木流轉(zhuǎn)法》，省級政府也應(yīng)該適應(yīng)自身發(fā)展需要制定《林地流轉(zhuǎn)管理辦法》等行政法規(guī)，以確保林地林木流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化，從而使林地林木流轉(zhuǎn)有法可依，維護林權(quán)所有者和使用者的合法權(quán)益，促進林權(quán)流轉(zhuǎn)機制規(guī)范有序，促進林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；图s化［6］。

4.3 完善支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政和投資融資制度

在地域公共財政制度建立和完善上，陜西各地區(qū)仍有大量工作應(yīng)作，如在陜西省范圍內(nèi)，廢除以有林地面積為標(biāo)準(zhǔn)的公益林補償做法，改按其生態(tài)價值大小決定公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，實行級別差異補償辦法?？蓞⒄崭＝?、江西經(jīng)驗，特別注重創(chuàng)新金融信貸產(chǎn)品，培育建立農(nóng)村小額信貸組織，開辟林權(quán)抵押新渠道，構(gòu)建林業(yè)專業(yè)性擔(dān)保公司，等等。

4.4 轉(zhuǎn)變政府職能，完善林業(yè)社會化服務(wù)體系

在林權(quán)改革的過程中，林業(yè)主管部門應(yīng)依法行政，及時轉(zhuǎn)變職能，合理界定自身職責(zé)與管理權(quán)限，從而構(gòu)建以管理、服務(wù)監(jiān)督三大職能為主的新型林業(yè)管理體制［7］。充分發(fā)揮政府職能部門公共服務(wù)職能，通過組建林農(nóng)專業(yè)合作組織、林業(yè)工作站、林業(yè)科技推廣體系、林木種苗體系、森林病蠢害防治體系、森林防火體系、木材檢查站、林政稽查隊等方式不斷加大林業(yè)科技推廣和應(yīng)用力度，構(gòu)建科技推廣與示范網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)開展多形式、多層次的技術(shù)培訓(xùn)和咨詢。

4.5 科學(xué)合理確定生態(tài)公益林及其價格

在確定生態(tài)公益林時，應(yīng)該堅持科學(xué)與合理的原則，所謂科學(xué)原則就是要充分考慮各個地區(qū)的生態(tài)安全等來確定生態(tài)公益林的范圍和面積。而合理原則則是要考慮到當(dāng)集體林納入生態(tài)公益林時，國家是否有支付能力。在科學(xué)界定生態(tài)公益林的基礎(chǔ)上，還有加強生態(tài)公益林的購買。在購買過程中，無論實施購買的主體是國家、企業(yè)還是個人，都要確保公益林的所有者能夠獲得一般性社會平均利潤，從而保證其獲得的收益與經(jīng)營商品林相當(dāng)。

［1］ 省林改辦.加快林權(quán)改革步伐 促進集體林業(yè)發(fā)展－我省集體林權(quán)制度改革工作概述［J］.陜西林業(yè)，2009（B12）：9－12.

［2］ 張社年.牢牢把握國土增綠農(nóng)民增收目標(biāo)努力推進全省林業(yè)再上新臺階－在全省林業(yè)局長會議上的講話［J］.陜西林業(yè)，2010，（1）：5－12.

［3］ 李青松.山林的疆界－中國林權(quán)制度改革備忘錄［J］.綠色中國，2007，（15）：28－47.

［4］ 趙鴨橋，蘇宇芳.對西南地區(qū)集體林權(quán)制度改革的思考［J］.經(jīng)濟體制改革，2008，（4）：96－102.

［5］ 王迪，張紹文.完善集體林權(quán)制度改革的建議［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2012，（11）：25－27.

［6］ 康曉瑜.農(nóng)區(qū)集體林權(quán)制度改革研究［D］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009：46－47.