從蘆山地震反思我國應急管理問題

四川省團校 譚毅

四川雅安蘆山7.0級地震發(fā)生后，有關部門和社會各界迅疾投入到抗震救災工作中，整個過程得到了輿論和專家的普遍肯定。例如，此次地震應急響應及時，在地震發(fā)生后半小時，四川省委省政府就帶領公安、消防、安檢等部門的專業(yè)力量趕赴災區(qū)；又如，此次地震的信息發(fā)布非常透明、及時。地震發(fā)生的當天中午，四川省就召開了新聞發(fā)布會，權威、真實、準確、全面地向社會公布受災和救災情況，而在震后救援的“黃金72小時”內一共召開了5場新聞發(fā)布會；在抗震救災工作要由救援轉入恢復的時間節(jié)點，四川省政府和國家有關部委的人員，又在北京國務院新聞辦公室發(fā)布廳召開了新聞發(fā)布會，初步系統地披露人員傷亡和財產損失等情況。此外，這次應急儲備物資調度比較及時。根據地震級別、受災情況等信息，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《中華人民共和國防震減災法》及相關預案的有關規(guī)定，將抗震救災工作交由四川省委省政府全面負責，國務院有關部門和各有關方面，根據災區(qū)需要提供支持和幫助，體現了依法應急的要求。以上這些都值得充分肯定，但是我國的應急管理體系建設仍然處在不斷完善之中，有關這一體系的一些問題也在此次抗震救災中暴露出來。這些問題至少表現在以下方面。

向災區(qū)運輸救援物資

應急響應的聯動機制有待優(yōu)化

因為突發(fā)事件牽涉廣泛。應急管理需要協調多方力量共同參與，如若涉及的某一方響應不及時，都會影響整個應急管理的順利進行。此次地震發(fā)生后，交通部門的應急并不十分及時。4月20日8時02分發(fā)生的地震，到當天10點多鐘，成雅高速才開始免費通行，在一定程度上耽誤了救援人員進入災區(qū)施救的時間。收費員的解釋是當時沒有接到上面的通知。這說明，要么交通部門的應急預案沒有及時啟動，要么該應急預案關于應急交通高速收費的條款缺失。不僅如此，在災區(qū)地面交通擁堵的時候，直升機遲遲未投入救援，也是救災初期抗震救災工作遭受輿論詬病最多的方面之一，說明我們的應急聯動機制，還有需要細化和改進的地方。

應急物流建設任重道遠

可以說，目前中國的應急物流仍然處在起步階段。雖然2006年我國第一個從事應急物流的專業(yè)組織——中國物流與采購聯合會應急物流專業(yè)委員會成立，但這個組織與政府應急管理工作的銜接不夠。各級政府雖然逐步建立起了應急物資儲備庫，但應急管理單靠政府的物資儲備和運輸遠遠不夠。囿于政府對社會物流體系參與應急管理缺乏引導和規(guī)范，導致社會各界的應急物資不能由第三方統籌協調，統一轉運，使得應急部位的物資轉運無序，也增加了應急交通管制的負擔。

物流企業(yè)的應急物流管理也存在很大問題。地震發(fā)生之后的第三天（4月22日），中國郵政、順豐等物流企業(yè)方才宣布對發(fā)往地震災區(qū)雅安下轄的蘆山、寶興等6個縣的賑災包裹，全部免收郵費、包裝用品費和封裝費；匯往災區(qū)的抗震救災款也免收匯費。這一行為是企業(yè)為彰顯社會責任而主動免費，還是四川省政府事先就有與相關企業(yè)的應急物流供給協議，我們不得而知。單從時間來看，已經暴露出應急物流建設不足的冰山一角。而后來媒體曝出的順豐攔截地震愛心物資一事，則在更深層次上更為直接地暴露了即使是國內最為先進的物流企業(yè)，在應急物流建設上也存在重大缺失的這一事實。

應急志愿服務需要加強

汶川地震后，國內許多省級行政區(qū)域建立了自己的應急志愿服務總隊，廣東、重慶等地也出臺了應急志愿者的管理辦法。這些現象表明，應急志愿服務得到了相當重視，事實也證明了，應急志愿服務在最近幾年的突發(fā)事件應對中發(fā)揮著越來越大的作用。然而，此次蘆山地震還是暴露了應急志愿服務的一些問題：一是應急志愿者隊伍不健全。從公開的報道看，四川的雅安市和蘆山縣在地震之前都沒有建立應急志愿者隊伍，而是在地震發(fā)生之后臨時招募了一些志愿者。這就使得在突發(fā)事件后，應急志愿者無法第一時間集結。加上由于之前沒有任何統一演練，臨時組織的人員很難保證應急志愿服務的專業(yè)性。二是應急志愿服務缺乏統一的組織和指揮。地震發(fā)生后，各級各類志愿者組織和個人涌入災區(qū)，在給災區(qū)帶去愛心的同時，也給抗震救災工作帶來了負面影響。許多志愿者無事可做，反而要占用災區(qū)有限而寶貴的水、食物甚至藥品等資源。三是應急志愿服務的專業(yè)性亟待加強。許多志愿者在災區(qū)只能從事裝卸貨物、分發(fā)食品等很多普通民眾可以從事的工作，而可勝任直接救援工作的應急志愿者則相對不足。應急志愿者隊伍的這種結構性缺陷，暴露出其志愿服務專業(yè)性缺乏的嚴峻現實。

以上因素綜合起來，導致了媒體所謂的“愛心泛濫只會給抗震救災添亂”的遺憾后果。為應對上述問題，需要逐步建立各級各類的專業(yè)應急志愿隊伍，也需要在今后的應急管理中，加強對應急志愿服務的統一管理、調度和指揮，在實現應急志愿服務結構優(yōu)化的同時，實現對應急志愿服務的管理升級。

應急教育需要進一步強化

應急教育可以提高國民應對突發(fā)事件的意識、能力和責任，是常態(tài)下做好應急管理的重要工作。四川省包括雅安在內的各市州在2012年舉行了5·12防災救災應急實戰(zhàn)大演練。從此次蘆山地震應對情況來看，演練對政府應急能力的提升起到了不錯的作用，但僅僅舉行這樣的演練還遠遠不夠。從此次地震之后的民眾反應來看，很多即使學歷不低的人也出現無法區(qū)分地震預測與預警、震級和烈度，以及將建筑物的抗震設防標準錯誤地理解為抗多少級地震等常識性錯誤。還有，在地震災區(qū)有一些并未受傷的民眾卻不主動參與救援的行為，反映出其對政府的“等靠要”心理，暴露出民眾在應對地震的責任或能力上的缺失，而自救互救意識和能力是降低地震傷亡的重要因素之一。這一方面與我們的應急教育整體不足有關，國民教育課程體系中應急教育還沒有合適的位置；另一方面與應急演練“重演輕練”有關，即過分注重演練場面的宏大，對應急情景的規(guī)劃不夠合理，缺乏受傷公民自救互救環(huán)節(jié)設計，使得應急演練成為政府單方面的“軍事演習”。

鑒于這些情況，有必要將應急教育正式納入國民教育計劃，設計專業(yè)課程，研發(fā)專業(yè)教材體系，培訓專業(yè)教師。同時，應注重演練環(huán)節(jié)的仿真性，把政府應對能力演練和民眾應對能力提升相結合，避免演練成為領導的“閱兵儀式”。

應急媒體報道的細節(jié)需要改進

來自全國各地的賑災包裹

在抗震救災中，媒體在匯聚社會愛心、監(jiān)督救災款項物資的去向、弘揚堅強不屈的民族精神等方面有不可替代的作用。但是媒體在抗震救災中的作為并非全是正面的。其反映如下：一是各路媒體向災區(qū)的無序進發(fā)在一定程度上影響了抗震救災工作。當然，四川省把新聞發(fā)布會的地點選擇在成都，這也在一定程度上分流了一部分涌向雅安廬山的媒體從業(yè)人員，是一個明智之舉。二是媒體的職業(yè)倫理受到考驗。比如，有的媒體為了拍一個鏡頭，要求救援隊員停下救援工作，甚至為了采訪攔截救援車輛。又比如，有記者對不愿接受采訪的受災民眾追問再三，鍥而不舍地對受傷較重需要休息的災民刨根問底。三是媒體報道的過度集中性。媒體報道過度關注有官方專業(yè)救援隊伍的受災地區(qū)，而對其他一些受災地區(qū)不作報道。媒體的這種選擇性報道顯出其應急狀態(tài)下的盲目性。

所有這些方面都是今后應急媒體報道需要注重改進的地方。

善后調查評估工作需要建立公信力

我國突發(fā)事件調查評估的最根本問題是沒有建立相對獨立的第三方調查機構和機制，故難以保證調查評估結果的客觀性和中立性。例如，地震災害的損失評估主要由當地政府層層填表匯報集中，這樣就沒有從制度上扼殺受災地區(qū)政府夸大災情、贏得更多災后重建投入的動機。雖然這些數據會得到相關部門專家的后期修正，但通過此法得出的受損狀況，難免會受到社會輿論的懷疑。

此外，針對地震災害的調查評估內容不夠全面。目前我國尚無專門針對地震災害善后調查評估的一般性法律法規(guī)。雖然汶川地震之后，國務院出臺了《汶川地震災后重建條例》，對地震調查評估工作的主體、目的、內容、方法等做了相關規(guī)定，其規(guī)定的調查內容主要包括受災情況評估、災后恢復重建資源環(huán)境承載能力、自然災害危險度評估等，但服務于災后恢復重建規(guī)劃需要的評估，卻沒有像《生產安全事故報告和調查處理條例》那樣，對責任進行調查評估。事實上，地震雖然主要是所謂人力不可控的“天災”造成的，但其中依然有“人禍”可以調查，如建筑是否按照相關的抗震設防標準建造，預測與預警、應急響應、信息報告等是否有失職行為等。以上因素都使得這些調查評估的公信力不足。

巨災保險制度需要建立

我國是世界上受到自然災害影響最大的國家之一，但迄今并無專門的巨災保險體系。雖然國內的許多壽險公司都把地震納入了承保范圍，但我國的財產保險主險一般都把地震作為“免責條款”，地震損失必須購買附加險，這導致我國地震災害財產算式的保險賠付水平非常低。此外，保險公司在車險、學校責任險等險種中都豁免了自己對于地震的賠償責任。災難發(fā)生后，僅靠志愿的愛心捐助去溫暖人心和僅靠政府的責任去撫慰民心是不夠的，健全的巨災商業(yè)保險體系對于防范因災致貧才是長久的出路。

四川蘆山4·20地震是中華民族遇到的又一次不幸的災難，同時也是對我國已經建立起來、需要不斷完善的應急管理體系的一次大檢驗。我們有理由相信，在看似完美的抗震救災工作背后所暴露出的一些應急管理中的問題，將會不斷地得到重視、反思和逐步解決。