“三牧”問題的制度邏輯——中國草場管理與產(chǎn)權(quán)制度變遷研究①

周 立 董小瑜

一、問題的提出:脫嵌式的競爭性牧業(yè)

20世紀(jì)80年代，以“政社合一”和“集體統(tǒng)一經(jīng)營”為特征的人民公社解體，農(nóng)區(qū)推行了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。與此同時，中國牧區(qū)也模仿農(nóng)區(qū)，開始了“牲畜私有、草場承包②”的“草畜雙承包”產(chǎn)權(quán)制度改革。進入21世紀(jì)后，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，為了改善日益惡化的牧區(qū)生態(tài)，增強牧民抵御生態(tài)脆弱性能力，休牧禁牧、舍飼圈養(yǎng)等一系列生態(tài)治理政策也陸續(xù)實施?！半p權(quán)一制”③的產(chǎn)權(quán)制度，帶來了內(nèi)蒙古牧區(qū)生產(chǎn)生活方式的巨大變化，逐步呈現(xiàn)卡爾·波蘭尼所言的市場脫嵌于社會④的明顯特征，突出體現(xiàn)為上千年的“逐水草而居”的“嵌入式”的具有集體合作制特征的游牧作業(yè)，在幾十年內(nèi)迅速轉(zhuǎn)換為市場導(dǎo)向的“脫嵌式”的，以定居定牧的家庭牧場為基本特征的競爭性牧業(yè)。這一方面在短期內(nèi)釋放了農(nóng)牧區(qū)的生產(chǎn)能力，帶來了牲畜總量增加和市場價值導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)調(diào)整。例如，1978年內(nèi)蒙古全區(qū)①內(nèi)蒙古統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒》和歷年統(tǒng)計公報，大牲畜指牛、馬和駱駝，統(tǒng)計口徑為冬季存欄量。錫林郭勒盟數(shù)據(jù)由作者在當(dāng)?shù)卣{(diào)研中由統(tǒng)計部門獲得。存欄大牲畜697．5萬頭，羊2 860．5萬只，折合為5 676萬個羊單位②羊單位是載畜量統(tǒng)計指標(biāo)。1只體重50公斤并哺半歲以內(nèi)羊羔、日消耗1．8公斤含水量14%干草的成年母羊，簡稱羊單位。大畜一頭牛折合5個羊單位，一匹馬折合6個羊單位，一峰駱駝?wù)酆?個羊單位。，2006年達(dá)到9 804萬個羊單位，增加頗為明顯。到2012年3月，牛存欄還保持749．2萬頭，羊7 499．9萬只，這些牛羊折合為11 246萬個羊單位。在總量增加的同時，結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整:

一方面，生態(tài)建設(shè)、草畜平衡政策和農(nóng)區(qū)替代效應(yīng)等，使得畜牧業(yè)迅速向更具有飼草料資源的農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)集中，錫林郭勒、呼倫貝爾等牧業(yè)盟牲畜飼養(yǎng)規(guī)模逐年下降。如錫林郭勒盟牲畜總頭數(shù)由2003年最高峰的1 717．9多萬頭(只)，下降至2007年牧業(yè)年度的1 437．25萬頭(只)，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牲畜總頭數(shù)也由2005年的115．2萬頭(只)下降至2007年牧業(yè)年度的95．17萬頭(只)，農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)存欄頭數(shù)到2007年提高到全區(qū)牲畜總量的70%;肉類總產(chǎn)量中來自農(nóng)區(qū)的產(chǎn)量也提高到70%以上，其中牛肉和羊肉產(chǎn)量所占比重分別為56．23%和57．12%，羊毛產(chǎn)量達(dá)到52．56%。農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)全面超越了牧區(qū)畜牧業(yè)。

另一方面，市場價值不明顯的大牲畜正在相對甚至絕對減少，以作者2009—2012年調(diào)研的錫林郭勒盟這個典型的牧業(yè)盟為例(見圖1)，1978年年末大牲畜102萬頭，羊347萬只，到1999年達(dá)到最高峰，大牲畜159萬頭，羊1 652萬只，合計1 811萬頭(只)。即使2000年起經(jīng)過休牧禁牧、圍封轉(zhuǎn)移、生態(tài)獎補等政策努力，加之自然災(zāi)害的影響，到2011年底還有牲畜存欄頭數(shù)1 174萬頭(只)。綿羊、山羊等市場價值高，變現(xiàn)容易③草場細(xì)碎化后，大牲畜種群特征和大規(guī)模放牧條件不再具備，加之繁殖期較長(相對而言，綿羊和山羊一年一胎，年內(nèi)變現(xiàn))，即使2008年以來的大畜價格迅速增加，大牲畜占比未有明顯回升。這是牧區(qū)市場規(guī)律受制于自然規(guī)律和社會規(guī)律的嵌入特征決定的。的小牲畜大幅增長，占比從1978年的78．2%，一路上升到2002—2003年最高峰時的95．2%。與此同時，駱駝、馬、牛等變現(xiàn)不易，市場價值不突出的大牲畜明顯減少，在2002—2003年，大牲畜曾跌落到只有55萬頭，僅占牲畜總頭數(shù)的4．8%。結(jié)構(gòu)變遷的同時，波蘭尼預(yù)言的“脫嵌”導(dǎo)致人類和環(huán)境“荒野”的局面正在出現(xiàn)，千年來的“草-畜-人”動態(tài)調(diào)整的平衡關(guān)系被打破，牧區(qū)生態(tài)退化④一個廣為引用的數(shù)據(jù)是，退化草原面積占90%，其中嚴(yán)重退化的達(dá)50%以上，草原生產(chǎn)力和生物多樣性嚴(yán)重下降，草畜矛盾日益突出，參見文獻［43］第6頁。雖然數(shù)據(jù)存有多個版本，但牧區(qū)生態(tài)退化是一個公認(rèn)的事實。、牧業(yè)成本攀升，牧民去組織化和生計困難出現(xiàn)。

進入21世紀(jì)以來，盡管從中央到地方不斷加大在牧區(qū)的資金、政策與人力資本投入，但事與愿違，實踐上未能像政策實施前所預(yù)測的那樣，有效改善草場退化問題、實現(xiàn)環(huán)境保護與牧民增收，以牧區(qū)生態(tài)退化、牧業(yè)成本攀升、牧民生計困難為主要特征的“三牧”問題愈趨嚴(yán)重。以作者2011年調(diào)研的內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟陳巴爾虎旗阿爾山地區(qū)為例，“雙權(quán)一制”實施以來，牧戶沖突、干群沖突不斷加劇，有的甚至升級為暴力事件。再以阿拉善左旗為例，由于生態(tài)治理政策限制了牧民傳統(tǒng)的放牧活動，而舍飼圈養(yǎng)的成本又無力承擔(dān)，許多牧民不得不放棄游牧的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而尋找定居定牧條件下的其他的生計替代方式，比如務(wù)農(nóng)、打工、挖奇石等。相對于尋找替代生計比較容易的半農(nóng)半牧區(qū)，典型牧區(qū)在產(chǎn)權(quán)確立后的變革更加深刻，至少，這些牧民已經(jīng)很難通過大范圍游動或者幾戶聯(lián)合，去共同生產(chǎn)應(yīng)對時空異質(zhì)性條件下生態(tài)脆弱性帶來的自然風(fēng)險(市場和社會已經(jīng)脫嵌于自然)，更加難以應(yīng)對競爭性牧業(yè)帶來的市場風(fēng)險了(市場已經(jīng)脫嵌于社會)。

圖1 內(nèi)蒙古錫林郭勒盟牲畜數(shù)量與占比變化(1947—2011年)

在上述現(xiàn)實問題和制度背景下，本文將以“三牧”問題與制度安排的交互影響為重點，梳理國內(nèi)外學(xué)者對天然草場管理制度的研究情況，以內(nèi)蒙古牧區(qū)為例，提出中國草場使用的產(chǎn)權(quán)特征，以及改善草場管理的可能適用方案。本文第一部分是引言;第二部分回顧中國草場管理的制度變遷過程，以及政策執(zhí)行如何帶來“三牧”問題;第三部分依據(jù)實地調(diào)研和相關(guān)文獻，討論草場管理依據(jù)的產(chǎn)權(quán)依據(jù)，提出產(chǎn)權(quán)的可分性與否對制度設(shè)計、治理結(jié)果的影響;第四部分討論以“市場重新嵌入社會與自然”，以及“多中心、自主治理”制度解決“三牧”問題的可能性。

二、產(chǎn)權(quán)明晰導(dǎo)向的制度邏輯

(一)從“公地共管”到“私地私管”

根據(jù)草原和牲畜的產(chǎn)權(quán)歸屬①本文提及的產(chǎn)權(quán)特性中公地私地之分，不在于法理上的產(chǎn)權(quán)，主要在于使用權(quán)屬的不同，中國建國后的草場所有權(quán)在法律上始終歸國家或集體所有。為了論述的方便，本文忽略討論了中國各地區(qū)草場權(quán)屬及歷史演進的很多不同情況，主要以內(nèi)蒙古為主的草場制度變遷為主。內(nèi)蒙古是全國草場中最早將除國營牧場之外的草場所有權(quán)落實到集體(嘎查一級)的自治區(qū)。截至2011年底，內(nèi)蒙古已落實集體草原所有權(quán)面積9．3億畝，占草原可利用面積的91．2%。以內(nèi)蒙古為先導(dǎo)，其他地區(qū)競相效尤，如青海省1984年底3100個牧業(yè)合作社中的89．5%的社實行了“草場公有，承包經(jīng)營，牲畜作價，戶有戶養(yǎng)”的牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，參見文獻［45］。，內(nèi)蒙古牧區(qū)在解放后草場使用管理的制度改革經(jīng)歷了如下三個階段②值得指出的是，本文也忽略了一些不同時期的復(fù)雜變遷，如1949—1956年人民公社化之前的歷史，被歸并到公地共管，而實際上1957年前，還有牲畜私有、互助組、初級社、高級社的變遷階段;2000年后生態(tài)治理政策的實施，也未做進一步劃分，仍歸并到“私地私管”階段(見表1)。若細(xì)分上述歷史階段，則可將三階段進一步劃分為五階段。(見表1)。

(1)公地共管，公有階段(1949—1983年):草場公有，牲畜公有。在此階段，牧區(qū)牲畜頭數(shù)不斷增加。由圖1可見，錫盟的大小牲畜由1949年低谷時的164萬頭(只)，增長到1975年高峰時的915萬頭(只)，增長了4．6倍。由于延續(xù)了千年來的游牧和生態(tài)適應(yīng)傳統(tǒng)，沒有出現(xiàn)“公地悲劇”，反而達(dá)到了較高的草場利用水平。多地的訪談表明，這是內(nèi)蒙古牧民所懷念的“黃金時代”。由于草場和牲畜公有，人民公社有步驟、分階段地實施輪牧，所以雖然牲畜數(shù)量大幅度增加，但并未導(dǎo)致草原沙化、退化［7］。這段時期可以說延續(xù)了傳統(tǒng)游牧方式，經(jīng)濟制度仍然嵌入在社會和自然之中，只是注入了某些現(xiàn)代管理方式和技術(shù)。維系千年的“草-畜-人”的平衡關(guān)系沒有斷裂(生態(tài)第一、牲畜第二、牧民第三的生態(tài)適應(yīng)觀)，“自然-社會-經(jīng)濟”的嵌入關(guān)系得以保持。

表1 以內(nèi)蒙古為例的中國草原產(chǎn)權(quán)與管理制度變遷

(2)部分私有，公地私管階段(1984—1989年):草場公有，牲畜私有。隨著人民公社解體，農(nóng)區(qū)的土地家庭承包制被引入草原。這一階段中國進行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革主要是解決了勞動成果和報酬之間的關(guān)系，降低了監(jiān)督勞動行為的總成本［2］。與農(nóng)區(qū)有所不同的是，牧區(qū)在承包初期只是將牲畜承包到戶，牲畜的收益開始?xì)w私人所有，草場仍然維持公有，在這種情況下，動態(tài)性的“以草定畜”和游牧狀態(tài)下的生態(tài)適應(yīng)觀，逐漸轉(zhuǎn)換為“以需求定畜”和定居定牧狀態(tài)下的市場適應(yīng)觀。草場在公社體制下已經(jīng)達(dá)到了較高利用水平，市場導(dǎo)向的改革進一步突破了這一限制。錫盟1989年的牲畜數(shù)量達(dá)到1 069萬頭(只)，是1978年的2．1倍，其中市場價值明顯的羊只占比達(dá)到84．7%(見圖1)。“草-畜-人”的關(guān)系開始斷裂，不可避免地開始出現(xiàn)具有“公地悲劇”特征的過度放牧情形。這段時期經(jīng)濟開始脫嵌于社會，社會開始脫嵌于自然，“草-畜-人”的動態(tài)平衡關(guān)系開始打破，居于第三位的“人”，逐漸變成了畜牧業(yè)的中心。

(3)深化私有，私地私管階段(1990年至今):草場承包，牲畜私有。為了解決草場公有和牲畜私有所產(chǎn)生的草場過度放牧問題，20世紀(jì)90年代初期牧區(qū)在牲畜私有之后，開始逐步實施草場承包。這種依靠私有化或國家權(quán)威“利維坦”解決外部性的方法，是中國和許多非洲國家管理草原的主要方法［3］。但是，這時牧場經(jīng)營的經(jīng)濟觀已全面由生態(tài)適應(yīng)，轉(zhuǎn)為市場適應(yīng)，已有波蘭尼所言的市場脫嵌于社會，社會脫嵌于自然的明顯特征，環(huán)境荒野的局面開始出現(xiàn)。

(二)從“公地悲劇”到“私地悲劇”

進入市場化進程之后，中國草場管理的很多制度是基于產(chǎn)權(quán)公有條件下的“公地悲劇”理論。哈丁的“公地悲劇”［4］可以表述為“任何時候只要許多個人共用一種稀缺資源，便會發(fā)生環(huán)境的退化”。就草場管理而言，首先是每個放牧人都從自己的牲畜中得到直接收益;然后，在他或其他人在牧場上過度放牧?xí)r，每個放牧人又因公共牧場退化而承受延期成本;最后由于私人成本小于社會成本，每個放牧人都會增加越來越多的牲畜。如果草場是牧民自己的，過牧的結(jié)果由牧民自己承擔(dān)，牧民就會自覺限制牲畜數(shù)量。因此，通過私有化減少共有地或通過國家權(quán)威來對個體行動者進行監(jiān)管和處罰，就成為“公地悲劇”的認(rèn)知前提下，將外部成本內(nèi)部化的有效解決方法。

但“公地悲劇”的判斷并不適合描述中國傳統(tǒng)的草場管理。在草畜雙承包之前，盡管也存在一定程度的集體勞動監(jiān)督困難和“搭便車”等問題，但牧區(qū)大多不存在“公地悲劇”問題，而是采取類似社區(qū)管理的模式:未經(jīng)約定俗成的游牧制度允許，其他地區(qū)的牲畜不允許到當(dāng)?shù)夭輬錾戏拍?，本地區(qū)的牧戶因牲畜共有或者統(tǒng)購統(tǒng)銷而不可能有濫牧的利益動機［4-5］。

1984年后朝向類私有化的產(chǎn)權(quán)改革，開始讓“公地悲劇”成為現(xiàn)實。由于一開始只是將牲畜承包到戶，牲畜的收益開始?xì)w私人所有，在草場仍維持公有的情況下，不可避免地出現(xiàn)了“公地悲劇”中過度放牧的情形［1-6］。逐漸實行的市場經(jīng)濟體制，使牲畜能夠按市場價格自由出售，農(nóng)區(qū)舍飼圈養(yǎng)模式的推行，經(jīng)濟理性和市場化程度的提升，使農(nóng)牧民逐漸離開人與自然互為依存的生態(tài)觀［44，47］，轉(zhuǎn)向“人-畜-草”的以人為中心的市場適應(yīng)的經(jīng)濟觀。使得草原地區(qū)的牲畜數(shù)量紛紛增加，對草地的濫牧程度前所未有［7］。雖然我們不能依據(jù)文獻和統(tǒng)計數(shù)據(jù)簡單得出草原大面積過牧［16，43］的結(jié)論，因為多數(shù)牲畜的增加來自農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)①另外的一個重要原因是，草畜雙承包使得原子化的牧戶為達(dá)到最小畜群規(guī)模，湊整最小放牧單位，以及覆蓋成倍增加的生產(chǎn)成本，不得不增加存欄量。，但朝向市場的競爭性牧業(yè)開始占據(jù)主導(dǎo)地位，成為一項基本事實。

20世紀(jì)90年代將草牧場視為私地，進一步承包到戶的政策實施后，確實對一些地區(qū)的草原生態(tài)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，這是有目共睹的［8］。不但有許多研究證明，放棄游牧、圍封草原將導(dǎo)致草原退化更加嚴(yán)重［8-9］，更有研究指出，站在牧民的角度考慮，違規(guī)放牧行為是理性的［10］。草原承包并沒能遏止草原繼續(xù)退化，反而牲畜保有量進一步增加，草原壓力進一步增大。多項統(tǒng)計資料顯示，“草畜雙承包”實施初期的1998—1999年，多個地區(qū)牲畜保有量達(dá)到歷史最高峰。以錫盟為例，1999年的牲畜頭數(shù)已是1978年的3．8倍，其中市場價值明顯的羊只數(shù)量是1978年的4．16倍，占草原牲畜比例達(dá)到91．2%(見圖1)。與之相伴隨的是牧民分化狀況加劇，牧區(qū)貧困率普遍上升，出現(xiàn)了類私有化進程中的“私地悲劇”［11］。雖然2000年以來不斷推出各類意圖恢復(fù)草原生態(tài)的限制性和獎勵性政策，但這已是類私有化進程中的一抹亮色，無法改變“私地悲劇”這一底板的實質(zhì)。一個明顯的例證是，雖然“減畜”的努力在持續(xù)發(fā)揮作用，但1998—2008年期間市場價值明顯、短期流動性獲利特征更為明顯的小牲畜(綿羊、山羊)占比一直保持在90%以上，其中2002—2003年還達(dá)到高峰值的95%以上(見圖1)。

(三)補充性的生態(tài)治理政策

由于明晰產(chǎn)權(quán)并沒有帶來預(yù)想的政策效果，草原生態(tài)惡化已經(jīng)成為突出問題時，補充性的生態(tài)治理政策自2000年起，就陸續(xù)出臺了。

如前所述，“三牧”問題并沒有因明晰產(chǎn)權(quán)的草畜雙承包而得到解決，相反，牧區(qū)草原的退化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。據(jù)中國農(nóng)科院規(guī)劃所數(shù)據(jù)，20世紀(jì)90年代初，北方草原退化面積約為51%，到90年代末，這一數(shù)字上升到62%［6］。與內(nèi)蒙古地區(qū)［3，43］的情況類似，青海三江源地區(qū)［45］、新疆地區(qū)、寧夏地區(qū)②新疆地區(qū)情況見《2007年新疆環(huán)境狀況公報》。據(jù)報道，新疆的生態(tài)惡化突出表現(xiàn)在占全疆1/3土地面積的草原退化問題。寧夏、青海三江源地區(qū)等地情況，可見陳潔，羅丹等編著的《中國草原生態(tài)治理調(diào)查》(上海遠(yuǎn)東出版社，2009)。另據(jù)2001—2003年內(nèi)蒙古草原勘察設(shè)計院的調(diào)查，內(nèi)蒙古全區(qū)退化、沙化、鹽漬化草原面積為7．02億畝，“三化”面積占草原面積的比重由20世紀(jì)60年代的18%發(fā)展到20世紀(jì)80年代的39%，2003年的62．68%，已占草原總面積的73．5%。近40年全區(qū)草原產(chǎn)草量平均下降30%～50%，部分地段幾乎喪失生產(chǎn)能力。的生態(tài)退化現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。2000年以后沙塵暴肆虐京津及整個北方地區(qū)，特別是北京申辦2008年奧運會后，生態(tài)與國家利益緊密地聯(lián)系在一起［12］。因此，國家于2002年起，大規(guī)模的生態(tài)治理政策陸續(xù)出臺(表2)。來自中央的草場管理政策主要包括以下三方面內(nèi)容:設(shè)置禁牧區(qū)域和禁牧?xí)r間、減少牲畜數(shù)量(草畜平衡政策)、減少草原人口——包括推進城市化的進城(非農(nóng)就業(yè)、學(xué)校的集中)和生態(tài)移民［13］。

草原生態(tài)治理制度所依據(jù)的邏輯是:第一，環(huán)境保護必然與地方經(jīng)濟發(fā)展、牧民生計相沖突，因而地方政府和牧民對于環(huán)境保護的態(tài)度應(yīng)是消極的，故國家必須直接介入環(huán)境保護，并作為主動行動者;第二，環(huán)境保護的收益被認(rèn)為是外部化的，要平衡當(dāng)?shù)厝说睦?，外部的受益者就?yīng)給當(dāng)?shù)厝讼鄳?yīng)補償，這種補償要通過中央政府的二次分配完成［13-15］。

基于這種邏輯的生態(tài)治理政策，也沒有改變草原“局部變好整體惡化”的局面:首先，畜牧業(yè)布局違背了因地制宜的規(guī)律，未能避免畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同性的陷阱。其次，這種來自牧區(qū)之外的政策，通過自上而下的制度貫徹下來，在貫徹過程中，不僅簡單僵化的政策與當(dāng)?shù)貙嶋H情況產(chǎn)生沖突，而且執(zhí)行者為了自身利益，使政策淪為增加相關(guān)部門收入的工具;最后，作為補充的生態(tài)治理政策將當(dāng)?shù)鼐用褚曌鳝h(huán)境的破壞者，將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與當(dāng)?shù)鼐用窀盍验_來，從而導(dǎo)致了環(huán)境與居民利益的對立［14，16］。

表2 2002—2011年中國頒布有關(guān)“三牧”問題生態(tài)治理的法律法規(guī)和政策

三、產(chǎn)權(quán)的可分性與不可分性

(一)產(chǎn)權(quán)制度嵌入文化與傳統(tǒng)

目前，在草原地區(qū)，承包責(zé)任制已經(jīng)開始面臨信任危機，許多人認(rèn)為草原承包制就是盲目地將農(nóng)區(qū)的經(jīng)驗推廣到牧區(qū)［15-18］。在“公地悲劇”邏輯下，產(chǎn)權(quán)制定幾乎成為解決所有外部性的靈丹妙藥，但在現(xiàn)實生活中，產(chǎn)權(quán)并不是獨立于社會文化之外，而是需要在一定的社會文化背景中產(chǎn)生作用［13］。

如費孝通的描述，如果追溯兩種文明的文化傳統(tǒng)，農(nóng)耕文明的“定居-不流動性”與游牧文明的“游牧-流動性”有很大區(qū)別。農(nóng)業(yè)和游牧不同，它直接取之于土地。以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。游牧的人可以逐水草而居，飄忽無定，而種地的人卻搬不動地，長在土里的莊稼行動不得，伺候莊稼的老農(nóng)也因之像是半身插入了土里，土氣是因為不流動而發(fā)生的［19］。游牧人面對脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)，則需要根據(jù)本土知識尋找輪牧草場、確定草牧場面積以適應(yīng)草原脆弱的生態(tài)環(huán)境［20］。

古典經(jīng)濟學(xué)指出，傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，能夠使得外部性問題內(nèi)部化，亦即環(huán)保問題是基本在內(nèi)部解決的。所以，嵌入在社會文化傳統(tǒng)與自然環(huán)境之中的經(jīng)濟制度，雖然個體收益不高，但卻具有環(huán)境“保護”自然天成的特點。依照劉書潤等生態(tài)經(jīng)濟學(xué)家的表述，公益性(生態(tài)功能)和公用性(社會文化載體)才是草原的根本功能。失去這些功能，會帶來國家、牧民、生態(tài)“三賠”的困境①見《草原究竟產(chǎn)什么》、《草原畜牧業(yè)不能生搬農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)的做法》等相關(guān)報道，作者對劉書潤先生也做了相關(guān)訪談。。正是隨著傳統(tǒng)的社區(qū)型農(nóng)牧業(yè)和林草業(yè)破壞，以前可以內(nèi)部化處理的外部性問題被最大化了。這一套傳統(tǒng)社會內(nèi)部化機制對人類安全和生態(tài)安全高度結(jié)合的保護作用，因為沒有了傳統(tǒng)的人與自然和諧，也就是外部問題內(nèi)部化處理的一套，同時社會體系又被資本化體系解構(gòu)，剩下的就只有外部性最大化了［21］。用現(xiàn)代經(jīng)濟理念看，游牧人用自然有神論的宗教調(diào)節(jié)、管理游牧生產(chǎn)過程中的人與草原資源的協(xié)同關(guān)系，是實現(xiàn)可持續(xù)利用經(jīng)濟資源的一種最有效的低成本管理手段［20］。但是，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，村民并沒有成為理性的、維護自身長遠(yuǎn)利益的行動者，反而經(jīng)常被短期利益所左右［5］。嵌入文化與傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度，伴隨產(chǎn)權(quán)明晰的市場化進程，開始呈現(xiàn)明顯的市場脫嵌于社會和自然的特征。

這種脫嵌，需要從牧區(qū)草場、牧業(yè)生產(chǎn)組織和牧區(qū)生態(tài)治理的可分性做出判定。

(二)牧區(qū)草場的弱可分性與牧場細(xì)碎化

通過土地承包提高土地利用率是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的重要意義。對于牧區(qū)而言，這種承包的意義被表述為不僅能夠提高牧地利用率，還可以促使牧民積極保護草原，防止“公地悲劇”發(fā)生。然而，正是由于承包制度將草場和牧戶分開，才導(dǎo)致了草原荒漠化［9，16］。牧民開始在自家小塊草場上連續(xù)放牧，過去保護生態(tài)的輪牧原則被終止，加上定居后飲水半徑設(shè)計不合理，造成了牲畜飲水采食往返行走距離增大，居民點與草牧場的“四界”②“四界”指草牧場包產(chǎn)到戶后牧戶所劃分的草牧場四周的邊界，也是牧戶與牧戶之間草牧場四周的界限。缺乏科學(xué)配置，造成定居點周圍牧道眾多、重疊利用，而且由于居民點周圍草地被人畜往返踐踏，使得草原的退化以定居點為中心呈一定的梯度向周邊輻射，由點到面從居民點周圍的點狀荒漠化到數(shù)個居民點連片形成的片狀荒漠化，然后由片狀荒漠化的連續(xù)形成荒漠帶，以致最后形成區(qū)域性荒漠化。

由于分割管理，從草場到牲畜質(zhì)量的退化情況似乎形成了惡性循環(huán):小片草場放養(yǎng)嚴(yán)重破壞了草場的生態(tài)環(huán)境，由于草場退化，錫林郭勒盟的巴音圖嘎查草場產(chǎn)草量已經(jīng)從1980年代初的每畝45公斤下降到2008年的22．5公斤，牧草的質(zhì)量也有所下降，優(yōu)質(zhì)牧草的比重降低。由于牲畜不能長距游走，不能將花粉傳播開來而造成牧草種類減少。同時，草場沙化也使得多年生優(yōu)良牧草減少、一年生牧草增加，植物梯度整體東移，原先的針茅區(qū)現(xiàn)在主要生長著大量的韭菜、沙蔥、沙蓬等植物。牧草數(shù)量和質(zhì)量的下降直接造成了牲畜品質(zhì)的退化［17］。

牧區(qū)畜牧業(yè)具有與農(nóng)業(yè)截然不同的特點:作為生產(chǎn)資料的牲畜與土地不同，經(jīng)不起自然災(zāi)害的侵襲，今天是富戶，明日一場災(zāi)害就會將牲畜損失殆盡，淪為貧困戶。一旦受災(zāi)，恢復(fù)需要很多資金、時間長?？梢娔羺^(qū)經(jīng)濟對自然和生態(tài)有極大的依賴性，具有很大不穩(wěn)定性和脆弱性［22］。對于生活在不確定環(huán)境中的牧民，私有化承包模式無論在生計還是可持續(xù)的資源管理方面，既不能提供平等，也不能提供效率。從主流觀點以及由其衍生的政策仍在持續(xù)刺激著草原從牧業(yè)生產(chǎn)中不斷消失，這些草場或是被不斷擴張的農(nóng)民和商業(yè)生產(chǎn)占有，或是被個人和國家獲得［23］。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，牧場與農(nóng)業(yè)土地相比則具有更低的可分性。首先，草場的排他性更低，即使在有圍欄的情況下，控制牲畜的移動也很難實現(xiàn)。其次，牧民并非如農(nóng)民一樣，可以直接從承包到戶的土地(草場)中獲得生產(chǎn)資料。在生態(tài)脆弱的草原地區(qū)，時空異質(zhì)性更強，牧場細(xì)碎化破壞了牧場上原有的保護生態(tài)、防災(zāi)避災(zāi)的流動性管理機制，降低了牧場資源的使用效率。最后，草場不僅提供生產(chǎn)功能，還要提供草原生態(tài)、民族文化保護、邊疆穩(wěn)定與國防安全等多種功能性［6，13］。這些功能也是不可切分的。

(三)牧業(yè)生產(chǎn)組織形式的弱可分性與去組織化

牧業(yè)生產(chǎn)組織的可分性也往往低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織?！白越o自足的小農(nóng)”是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的傳統(tǒng)模式。從農(nóng)業(yè)本身看，耕種活動里分工的程度都很淺，至多在男女間有一些分工，比如女的插秧，男的鋤地等。而這種合作與其是增加效率，不如說是因為在某一時間男的忙不過來，家里人出來幫幫忙罷了［19］。與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，牧業(yè)的生產(chǎn)組織則往往是大規(guī)模的，分工也更加明確。以公地共管時代為例，有專門負(fù)責(zé)放羊、放馬的羊倌、馬倌［14］。在公社化時期，有些牧區(qū)的分工更細(xì)，僅僅是羊群，根據(jù)年齡和性別就分為好幾個級別，有利于篩選出更加優(yōu)質(zhì)的品種，也是為了合理利用不同級別的草場。當(dāng)時還有運輸、抗災(zāi)、暖棚、獸醫(yī)等不可分的生產(chǎn)組織及服務(wù)［15］。同時，不同層面的社會互惠關(guān)系(家庭、地方和區(qū)域)通過協(xié)助獲得緊急救災(zāi)草場、交通或其他關(guān)鍵生產(chǎn)資源支持的資源管理策略，是草原土地利用和生計策略的重要特點［24?。嵌入在社會和自然生態(tài)環(huán)境之中的經(jīng)濟制度，由于社會組織和生態(tài)環(huán)境的不可分性，決定了牧業(yè)生產(chǎn)組織的弱可分性。即使有最小放牧單位的多種討論，但牧業(yè)生產(chǎn)組織的最小生產(chǎn)單位也遠(yuǎn)不是農(nóng)區(qū)的家庭戶，在傳統(tǒng)放牧方式中，曾有古列延、阿寅勒等基本放牧單位，最小的放牧單位也至少是幾戶家庭組成的浩特。一個“浩特”共有一個打草場勞動力不足的家庭可獲得幫助。許多生產(chǎn)活動如打馬鬃、制做毛氈、抗災(zāi)、牧馬，都是在一個“浩特”內(nèi)或幾個“浩特”之間進行合作和協(xié)調(diào)。［20］還有瑙圖克沁這樣的知識面寬，天文地理、放牧規(guī)律、社會交往都懂的極有威信的領(lǐng)導(dǎo)者指揮放牧活動。新中國成立后也曾在公地共管階段，有“盟-旗-蘇木-嘎查”這樣的超越家庭的統(tǒng)籌管理和合作組織，曾長期有效運行。

未能有效判定牧業(yè)生產(chǎn)組織的弱可分性，將會破壞牧區(qū)原來行之有效的生產(chǎn)組織形式。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自“草畜雙承包”推進以來，雖然所謂的“草場無主、放牧無界、使用無償”狀態(tài)有所緩解，但草原的管理和使用方式卻迅速發(fā)生了以下4種變化:①草原的生產(chǎn)功能被強化、其他功能被忽視;②家庭成為畜牧業(yè)的主要單位，家庭間合作迅速衰竭，移動的放牧逐漸變?yōu)槎ň樱蠡顒臃秶s小，約束牧民放牧的傳統(tǒng)制度和習(xí)慣也逐漸失去了作用;③牧民之間的關(guān)系開始發(fā)生變化，互助逐漸減少，沖突和競爭逐漸替代了原有的合作;④牲畜和草場的承包刺激了牧民的生產(chǎn)積極性，而保護草場的積極性并沒有因為承包草場而提高——牧民并沒有因為保護草場而主動減少牲畜的飼養(yǎng)量［13］。

另外的調(diào)研反饋也指出，不符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)特性的制度設(shè)計，不僅沒有規(guī)范所有者的使用行為、提高資源使用率，還將導(dǎo)致更多問題。在一些調(diào)查中，聽到牧民越來越多的一句話是:“問題的根子是承包。”雖然每個牧民都是以世界上最為公平的方式分到了牲畜(如某嘎查每個牧民平均分到7只羊、5頭牛、2匹馬、1峰駱駝)［15］。但這樣的公平卻引發(fā)了諸多鏈條式的反應(yīng)，包括:最起碼的畜群規(guī)模被拆解為無法正常經(jīng)營的零散狀、分到手而不能成群的馬和駱駝被首當(dāng)其沖處理掉——盡管牧民都知道草原上的五畜是不可分離的、四季放牧草場與水源的配置被打破、畜群點增加、畜群移動和避災(zāi)的方位縮小、嘎查內(nèi)直接依賴草場資源的人口增加等。而同樣看似公平的草場劃分也帶來了一系列負(fù)面結(jié)果，包括:大畜進一步遭到淘汰、草場與牲畜相互不適、遇災(zāi)時難以再走場、牧民獲取水源的成本進一步增加、作為產(chǎn)權(quán)標(biāo)志的圍欄使草原破碎化，并增添了一項牧民原來沒有過的巨大投入等［15，25，26］。家庭經(jīng)營的零散化與牧業(yè)組織的去組織化，使得牧業(yè)生產(chǎn)組織應(yīng)對自然和市場風(fēng)險的能力大大降低，而生產(chǎn)與生活成本卻大大提高。

對于生產(chǎn)組織的可分性判別，還可以使用耐廷［27］提出的依據(jù)劃分。耐廷通過分析瑞士的村民土地私人保有制度和社群保有制度的長處和短處，認(rèn)為當(dāng)土地使用者面臨下面5種情況時，集體(社群)所有制更適合解決問題。這5種情況包括:①單位土地生產(chǎn)值較低;②使用頻率或產(chǎn)量的可靠性較低;③改進或加強的可能性較低;④土地的有效使用要以較大面積的土地為前提;⑤資本投資活動要求有相對較大的群體參與。對比中國草原上的牧業(yè)生產(chǎn)方式可以很容易發(fā)現(xiàn)，這5個條件幾乎都可以在中國草場使用上找到證實，因而也為牧區(qū)生產(chǎn)組織具有弱可分性提供了證明。

(四)生態(tài)治理的不可分性

草原生態(tài)是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，本身具有強烈的不可分性，“草-畜-人”動態(tài)平衡的依從自然和社會邏輯的嵌入式安排，也是不可分的。然而，從生態(tài)治理的措施中(見表2)可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)治理的政策往往是將傳統(tǒng)牧民放在政策實施的對立面，將牧戶從草場資源中“分”出去。在牧區(qū)政策的制定、實施過程中，牧民被系統(tǒng)地被排除在外。牧民是牧區(qū)生產(chǎn)生活的主體，這種不重視本土知識，簡單分出牧民的做法不僅沒有有效緩解草場退化、提高牧民收入，反而帶來了新的問題，例如生產(chǎn)成本上升，農(nóng)戶、開采礦石的外來者被“請”進來。另一方面，牧民集體行動的能力卻并沒有得到重視與發(fā)揮。

在一個跟蹤調(diào)查5年的生態(tài)移民奶牛園區(qū)案例中，發(fā)現(xiàn)負(fù)增長的牧戶幾乎100%，而這個案例在移民中具有普遍性——從自食其力的牧民變?yōu)樨?fù)債累累的生態(tài)移民，他們的草地由于無人管護，被大量開發(fā)礦產(chǎn)資源的車輛碾壓，由原來的輕度退化變?yōu)橹囟韧嘶?6］。盡管牧民在傳統(tǒng)的游牧過程中已經(jīng)形成了一套保護草原生態(tài)系統(tǒng)、適應(yīng)半干旱地區(qū)氣候變化的生存方式，卻往往被視為落后的、不符合時代發(fā)展的。這種將牧民作為破壞生態(tài)的一部分，實質(zhì)上是加速對了草原的破壞［28］。最后，這些生態(tài)治理政策還帶來了新的草原管理問題，例如貓鼠共謀①基層政府不能征收牧業(yè)稅后，對違反生態(tài)政策的罰款就成為相關(guān)部門的一項重要收入來源。在得到了相應(yīng)的罰款收入后，管理部門就放棄了管理職能，形成所謂的“貓鼠共謀”。牧民則通過這種放牧成本的增加換取違規(guī)放牧的權(quán)利——當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)允許村民以罰款換取違規(guī)放牧的權(quán)利時，監(jiān)管機構(gòu)不僅增加了收入，也減少了與村民的直接沖突。。簡單的政策忽視了草原環(huán)境保護的多樣性，因而得不到牧民的認(rèn)同［13，29］。費孝通先生也指出，“靠天種地的粗放農(nóng)業(yè)對牧場草地來說是一種破壞力量。凡是丟荒之地，在天旱地區(qū)植被破壞后，很快就會沙化，農(nóng)耕所及草場荒廢。加上農(nóng)業(yè)社區(qū)人口增殖，一定要擴大耕地面積，即使在較高的輪作和施肥的農(nóng)業(yè)水平上，也會和牧民爭奪土地”［30］。

在生態(tài)治理方面，牧民的合作而非離散可能更加有效。在烏審草原管理的案例研究上，存在一個“個人-集體、經(jīng)濟效益-環(huán)境問題”悖論，這種悖論又是廣泛存在于草原的。在這種悖論中，畜牧業(yè)正在被按照農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式改造，牧民間的聯(lián)系越來越脆弱，對于草場的維護而言，采取集體行動可能更有利。草場不同于農(nóng)村，過小的草場由于牲畜不能自由活動而無法被使用。在過于狹小的牧場上投入，如打井、修建圍欄，都是不經(jīng)濟的。草原資源已經(jīng)分配給了家庭，但環(huán)境問題不是單個家庭所能面對和承擔(dān)的，經(jīng)常是整個區(qū)域內(nèi)的問題，需要多主體的參與解決［13］。

四、嵌入式的多中心、自主治理

單純的政府治理往往忽略了當(dāng)?shù)貑栴}的復(fù)雜性，需要將市場與治理制度嵌入到自然環(huán)境與社會制度之中。生態(tài)脆弱的草原牧區(qū)在民族傳統(tǒng)、牧區(qū)草場使用、生產(chǎn)組織方式和生態(tài)治理方面并不同于農(nóng)區(qū)，因而將農(nóng)區(qū)行之有效的產(chǎn)權(quán)分割治理模式使用到牧區(qū)，未能有效解決“三牧”問題。20世紀(jì)70年代開始，關(guān)于共有資源(或公共池塘資源)的研究開始得到發(fā)展。與原有關(guān)于產(chǎn)權(quán)的研究不同，奧斯特羅姆所代表的共有資源研究并不認(rèn)為有“萬靈藥”，對于公有資源的治理方案不可能是唯一的。由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)傳統(tǒng)沿襲的，或者是基于地方性社區(qū)意見而制定的資源管理方案往往更容易取得成功，這也為私有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的“雙權(quán)一制”改革的調(diào)整，提供了可資借鑒的參考。

(一)公共池塘資源特性判定

在奧斯特羅姆《公共事物的治理之道》中，公共池塘資源(common-pool resource)被定義為指一個自然的或人造的資源系統(tǒng)，這個系統(tǒng)大的足以使排斥因使用資源而獲得收益的潛在受益者的成本很高。所有公共池塘資源都共享了經(jīng)濟活動的兩個重要特征:其一，無論是通過物質(zhì)障礙或是法律手段將個人從利用資源中排除出去，成本是很高的(非排他性);其二，一個人從消費中獲益會減少其他人可獲得的利益(即搭便車的誘惑，競爭性)［31］。

進一步地，公共池塘資源判定還需另外兩個重要概念:資源系統(tǒng)(resource system)和資源單位(resource unites)。前者是指一種儲存變量，在有利的條件下能使流量最大化而又不損害儲存量或資源系統(tǒng)本身。例如漁場、地下水流域、牧區(qū)等都屬于資源系統(tǒng)，資源系統(tǒng)中，資源是共享、不可分的;后者是指由資源系統(tǒng)產(chǎn)生的、個人從資源系統(tǒng)占用或使用的量，它通常包括從魚塘捕獲的魚的噸數(shù)，從地下水流域或灌溉渠道抽取立方米水量，牧畜在牧場消費掉的飼料噸數(shù)等。只要資源的平均提取率不超過平均補充率，可再生資源就得以長期維持下去［31］。

總的來說，公共池塘具有存量和流量的內(nèi)在依存關(guān)系、資源單位的可分性、強烈的非排他性、負(fù)外部性和強烈的搭便車誘惑、不確定性和存在集體行動問題等特性。也就是說，公共池塘資源一方面與公共物品一樣，共同具有排除潛在受益者的物質(zhì)和制度手段的困難，強烈的搭便車誘惑將會導(dǎo)致在資源改進、監(jiān)督使用、制裁違規(guī)行為等方面達(dá)不到最優(yōu);另一方面，資源單位的可分性使公共資源具有與私人物品相同的特征，即一個人的使用會減少其他人的獲得［32-34］。

試將前文所述的牧區(qū)資源、牧業(yè)生產(chǎn)方式與公共池塘資源判定依據(jù)對比，可以認(rèn)為牧區(qū)是一種典型的公共池塘資源——非排他性與競爭性并存，并且具有共享的資源系統(tǒng)和歸屬個人收益的資源單位。

(二)合理使用公共池塘資源的制度設(shè)計

公共池塘資源是一種獨特的產(chǎn)權(quán)形式——資源屬于一個群體，而非個人所有，對群體外的人來說，資源是排他的，他們無權(quán)使用;對于群體內(nèi)的人則不存在排他性，他們共同使用。由于群體內(nèi)部不存在排他性，但資源的使用卻有競爭性，就很容易形成“搭便車”的誘惑，造成過度利用從而導(dǎo)致資源被破壞。但是，世界上有很多地區(qū)都存在著管理很好的“共有地”，奧斯特羅姆在書中總結(jié)了8條原則(見表3)以維持傳統(tǒng)共有的資源，而這些資源的共同特點就是符合當(dāng)?shù)厍樾巍⒁?guī)范與條件，甚至是自發(fā)產(chǎn)生于當(dāng)?shù)氐摹?dāng)維護清晰產(chǎn)權(quán)的成本非常高時，人們就尋找另外的解決辦法，也就是依賴地方性的社會規(guī)范和制度進行有效的管理［31］。

在大量案例分析的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)出這樣一個事實:對于一個沒有或者缺少規(guī)則的公共池塘資源自主治理體制，引入規(guī)則可以極大改善治理情況;而對于一個已經(jīng)存在一系列規(guī)則的自主治理體制，合理修改規(guī)則也會使治理更加有效［31，35-36］。

中國草場資源的使用當(dāng)屬“已經(jīng)存在一系列自主治理體制”之列。古代游牧社會以較少的人口和游牧的方式利用草原，實際上是以最低的成本保護草原、維持生產(chǎn)、躲避自然災(zāi)害;而如今定居放牧，改變了傳統(tǒng)的游牧方式，就只能以較高的成本來保護草原［37］。游牧本土知識不僅是以“風(fēng)險感知”為中心的“關(guān)系性”的知識分類系統(tǒng)和以“流動性”為中心的放牧技術(shù)，更是一套以牧民自主決策、互惠合作為基礎(chǔ)的富于彈性的社會組織方式和以“神圣自然”觀念為基礎(chǔ)的自覺保護自然的環(huán)境倫理，這套倫理并不粗放，而是非常精細(xì)和講究的，其本土知識和生態(tài)觀，在應(yīng)對復(fù)雜的自然環(huán)境方面有明顯的合理性和可持續(xù)性［15，38，39，47］。因此，使用地方性知識和以往管理經(jīng)驗，并合理修改規(guī)則，或許會使中國草原的管理更加有效。表3中可以看到，在中國牧區(qū)建立長期存續(xù)使用“共有資源”的產(chǎn)權(quán)制度，奧斯托羅姆的理論具有參考價值。

表3 長期存續(xù)的公共池塘資源原則與牧區(qū)適用性

(三)探索“私地共管”的多中心、自主治理方案

雖然通過牧民的集體行動來實現(xiàn)草原的生態(tài)治理具有一定合理性，但正如奧斯特羅姆［31］所認(rèn)為的那樣，不一定存在“唯一”的治理模式，而是要尋求適宜的、多元的治理方式。干旱半干旱地區(qū)草原的最大特征是其復(fù)雜性和動態(tài)性，建立一種動態(tài)和復(fù)雜的管理制度就成為實現(xiàn)草原可持續(xù)利用的重要條件。因此，草原管理不是一種固化的制度，而是一些方向:一方面，實行放權(quán)和協(xié)商的原則，在草場管理中要特別發(fā)揮基層的作用，國家應(yīng)尊重和利用無限多樣的地方性知識;另一方面，實行復(fù)雜和多層次原則，國家與社會的良性互動也許才是保護草原和畜牧業(yè)發(fā)展、降低應(yīng)對災(zāi)害的社會脆弱性的辦法［5，40］。對牧戶而言，社區(qū)管理層和牧民是草地最直接的使用者和管理者，其能力建設(shè)是實現(xiàn)草地資源利用與管理可持續(xù)的保障。這應(yīng)該成為草地共管活動措施的重點之一［41-42］。在草畜雙承包制度賦予產(chǎn)權(quán)私地屬性后，“私地共管”基礎(chǔ)上的“合作共管”模式，成為實踐探索的關(guān)鍵。

表4列出了中國已經(jīng)實施和探索進行的幾種草原管理方式，是依照第二部分制度變遷(包括補充性的生態(tài)治理政策)的演進而繪制的，第三部分的一些初步推論，也在實踐中得到了相應(yīng)的證實。在“私地共管”中，“私地”是希望不動搖中國推進了20多年的草場承包政策，實現(xiàn)穩(wěn)定、明晰的產(chǎn)權(quán)帶來的生產(chǎn)率提高;“共管”是希望在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，規(guī)避以往制度邏輯誤區(qū)，重視牧區(qū)生態(tài)脆弱、牧區(qū)草場可分性弱、牧業(yè)生產(chǎn)組織互助性強的基本情況，合理總結(jié)“公地共管”階段中國獨有的大規(guī)模治理草原的政策實踐，并在明晰產(chǎn)權(quán)的既有體制框架下重視發(fā)揮牧民本土知識、調(diào)動牧民積極性，探索多中心治理的模式，通過形成“共有資源”管理機制將“牧區(qū)生態(tài)退化、牧業(yè)成本攀升、牧民生計困難”為特征的“三牧”問題變成“牧區(qū)生態(tài)改善、牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、牧民生計有保障”的“三牧”繁榮。

表4 4種草原管理方式及其影響

① 參見文獻［13］第四章。

五、結(jié)論:重新嵌入社會和自然

本文從中國草原產(chǎn)權(quán)制度變遷過程、產(chǎn)權(quán)制度的可分性與不可分性、“多中心、自主治理”對中國牧區(qū)管理的啟示3個維度梳理了國內(nèi)外有關(guān)草原產(chǎn)權(quán)制度的研究成果。得到如下3點結(jié)論:

(1)市場是嵌入自然與社會的，在農(nóng)區(qū)行之有效的產(chǎn)權(quán)制度在牧區(qū)不一定可行。牧區(qū)與農(nóng)區(qū)在生態(tài)條件、資源稟賦、歷史傳統(tǒng)等方面有很大異質(zhì)性，簡單地復(fù)制產(chǎn)權(quán)制度改革將會忽視當(dāng)?shù)厍闆r的多樣性、復(fù)雜性，進而導(dǎo)致政策目的與治理結(jié)果的背離。在中國未來的草原管理實踐中，這一點是值得警惕的。

(2)隨著草場承包進程深化，草原產(chǎn)權(quán)具有弱可分性的特點逐漸得到證實。這表現(xiàn)在:第一，牧區(qū)生態(tài)脆弱、時空異質(zhì)性強，通過草場的共同使用將有益于提高牧場資源使用效率;第二，牧業(yè)生產(chǎn)的組織形式往往是大規(guī)模、分工明確的，將其拆分為家庭經(jīng)營的小規(guī)模生產(chǎn)，不僅無益于提高生產(chǎn)收益，而且將拆散其原有的社區(qū)互惠關(guān)系，增加牧業(yè)經(jīng)營成本;第三，在生態(tài)治理過程中，不應(yīng)將牧民作為生態(tài)破壞者分離出去，牧民是草原生產(chǎn)生活的主體，要充分重視牧民本土知識，通過有效組織牧民實現(xiàn)“牧民、牧業(yè)、牧區(qū)”的三贏發(fā)展。

(3)需要將產(chǎn)權(quán)制度再次嵌入自然和社會之中，不同的資源屬性認(rèn)定，決定了不同的產(chǎn)權(quán)制度。制度經(jīng)濟學(xué)中要求通過產(chǎn)權(quán)明晰提高生產(chǎn)率，哈丁的“公地悲劇”也要通過產(chǎn)權(quán)私有實現(xiàn)外部性內(nèi)部化。然而，產(chǎn)權(quán)應(yīng)建立在不同資源屬性基礎(chǔ)上，不同的資源適應(yīng)不同的產(chǎn)權(quán)制度。解決“三牧”問題，就要充分重視牧區(qū)已有資源稟賦和本土知識。在認(rèn)識牧區(qū)“共有資源”、“公益性”和“公用性”特征的基礎(chǔ)上，尋求“私地共管”基礎(chǔ)上的“合作共管”機制，通過“賦權(quán)”、“賦能”等市場再次嵌入社會，社會再次嵌入自然的努力，促進牧區(qū)的再組織化和生態(tài)、社會功能的重新發(fā)揮，并考慮創(chuàng)造替代性市場，采納“多中心、自主治理”的制度安排，這可能有助于中國“三牧”問題的有效緩解。

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