“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的困境與出路

劉曉坤

摘 要：“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是順應(yīng)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治體制改革所出現(xiàn)的新事物，其出現(xiàn)也順應(yīng)了減少行政層級(jí)的國(guó)際趨勢(shì)。然而，該事物的發(fā)展并不順利，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)內(nèi)外強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或類(lèi)似改革的經(jīng)驗(yàn)，初探強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的出路如下：適當(dāng)擴(kuò)大縣域政府權(quán)力，過(guò)渡階段可采取省市共管策略；縣域政府要與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升執(zhí)行能力和領(lǐng)導(dǎo)能力；加強(qiáng)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的頂層設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)；不斷健全省市政府等多元主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)；起因；存在依據(jù)；困境；出路

中圖分類(lèi)號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）20-0014-02

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”在其本質(zhì)上依舊是要通過(guò)上級(jí)政府制定相應(yīng)的政策和下放部分權(quán)力來(lái)維系政府既充當(dāng)行政管理主體，又充當(dāng)企業(yè)投資主體的雙重角色，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)強(qiáng)縣（市）進(jìn)行財(cái)政、審批等主要經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力擴(kuò)張，有助于提高強(qiáng)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理與運(yùn)行效率，從而進(jìn)一步推動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。就其發(fā)展路徑來(lái)說(shuō)，該政策是對(duì)“市管縣”體制的一種反制。改革開(kāi)放之后，很多沿海強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)逐步提高，迫切地需要擺脫市級(jí)政府的權(quán)力約束，急需與其發(fā)展能力相適應(yīng)的政府權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，因此就提出了權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在要求和內(nèi)在動(dòng)力。

一、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的存在依據(jù)

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展要求強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

近年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勃興引領(lǐng)了中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。然而，占國(guó)土面積約90%，人口占全國(guó)人口總數(shù)70%的縣域地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)僅占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的一半左右。換言之，在擴(kuò)大內(nèi)需等經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)方面，縣域地區(qū)仍有很大潛力待發(fā)揮。正如2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提：“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！笨梢?jiàn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的又一駕馬車(chē)。

因而，適度擴(kuò)大特定縣級(jí)政府的權(quán)力，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要保證，也是帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終消除城鄉(xiāng)分割，實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度保證。

（二）不合時(shí)宜的舊體制要求強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

事實(shí)證明，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，“市管縣”體制的弊病漸趨暴露，尤其在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，這一體制已經(jīng)備受詬病?！笆锌h”、“市刮縣”和“市壓縣”“市吃縣”等現(xiàn)象層出不窮，長(zhǎng)此以往，既不利于要素的優(yōu)化配置、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于城市化進(jìn)程和行政效率的提升。因此，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)能夠給那些有志于謀求更好發(fā)展的縣級(jí)政府“松綁”，使其更好地釋放公共行政效能。

（三）減少行政層級(jí)，擴(kuò)大地方與基層權(quán)力是全球普遍的趨勢(shì)

中國(guó)的行政層級(jí)有五級(jí)：中央——?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）——地級(jí)市——縣（縣級(jí)市）——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（自治鄉(xiāng)），這種層級(jí)設(shè)置是世界上少有的。權(quán)力層層下放，基層的自主權(quán)較小，因而改革步子緩，創(chuàng)新能力匱乏，各方面建設(shè)受限；同時(shí)，權(quán)力層級(jí)多，機(jī)構(gòu)膨脹嚴(yán)重，信息傳遞易失真，致使行政效率低下。因此，數(shù)據(jù)顯示，為優(yōu)化改進(jìn)這一現(xiàn)狀，截至2011年底，我國(guó)已有27個(gè)省份的1080個(gè)縣推行“省直管縣”財(cái)政管理方式改革，并逐步由財(cái)權(quán)擴(kuò)權(quán)向其他權(quán)力擴(kuò)大。①因而，不論國(guó)內(nèi)國(guó)外，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的趨勢(shì)都是較為明顯的。

二、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的困境

2005年，溫家寶在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上首次提出：具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的改革試點(diǎn)。2012年，“省直管縣”財(cái)政改革大限已近，但進(jìn)展并不樂(lè)觀。省直管縣的財(cái)政改革致力于為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，連經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都不穩(wěn)固，由此可見(jiàn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)之路依舊困境重重。

（一）擴(kuò)權(quán)范圍有限，強(qiáng)縣有名無(wú)實(shí)

縱觀全國(guó)范圍內(nèi)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，多以經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的擴(kuò)權(quán)為主，而在人事任免與晉升制度上缺少配套規(guī)定，因此縣政府重要人事任命仍由市政府掌握，縣政府很難實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展與大膽革新。

此外，縣域的財(cái)政自主權(quán)仍然未得到有效提升，導(dǎo)致其事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，即財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)層層下放。因此，縣域政府財(cái)政往往入不敷出，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量就受到限制，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)也就無(wú)從談起。

（二）縣域政府執(zhí)行乏力，未做好迎接擴(kuò)權(quán)的準(zhǔn)備

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要上級(jí)政府下放權(quán)力，也需要縣域政府官員培養(yǎng)相應(yīng)的權(quán)力行使以及職責(zé)履行能力。然而，作為政府層級(jí)中較為基礎(chǔ)的一環(huán)，縣域政府并沒(méi)有履行好基本的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，因此在面對(duì)更大的權(quán)力及更重的責(zé)任時(shí)，他們往往更注重權(quán)力的行使而忽視了責(zé)任和義務(wù)的履行。這樣一種權(quán)責(zé)不對(duì)等，也不利于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的良性與持續(xù)發(fā)展。該現(xiàn)象的出現(xiàn)，也使得上級(jí)政府的放權(quán)行為日趨謹(jǐn)慎。

（三）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)缺乏政策引導(dǎo)和配套措施

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)首先反映了部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域單位實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡、良性、持續(xù)發(fā)展的重要舉措。因此強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不僅需要地方配合，同時(shí)也需要上級(jí)政府提供正確的政策引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督。

然而事實(shí)卻是：縣域政府的擴(kuò)權(quán)改革歷經(jīng)摸索階段后進(jìn)入“深水區(qū)”，但中央政府的配套措施遲遲未下達(dá)，這時(shí)的縣域政府大多陷入改革“疲勞癥”，①面對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)，縣域政府多選擇持觀望態(tài)度并與市政府乃至省政府進(jìn)入博弈狀態(tài)。至此，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)往往停滯不前。

（四）省市政府缺乏與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

事實(shí)證明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與“省直管縣”以及“市管縣”有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。有專家認(rèn)為，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是對(duì)市管縣機(jī)制的批判與揚(yáng)棄；同時(shí)也是省直管縣的先行階段。因此，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)這一政策很大程度上易遇到來(lái)自市政府的阻力和省政府的乏力。

之所以說(shuō)市政府易成為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的阻力，是因?yàn)榭h市爭(zhēng)利現(xiàn)象的普遍存在。而省政府乏力是因?yàn)?，?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)乃至省直管縣后，省級(jí)政府的管理幅度變寬、難度增加、工作量變大，因此工作積極性有所衰退。有鑒于此，省市政府的配套聯(lián)動(dòng)仍需繼續(xù)完善。

三、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的出路

（一）適當(dāng)擴(kuò)大縣域政府權(quán)力，過(guò)渡階段可采取省市共管策略

若要實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)縣”這一目標(biāo)，就必須進(jìn)行充足的擴(kuò)權(quán)。擁有充足的自主權(quán)之后，地方政府的主觀能動(dòng)性才能得以充分發(fā)揮。面對(duì)縣域政府的人事任免以及晉升提拔等問(wèn)題，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)措施加以明確規(guī)定，確?？h域政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)一致，以求在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的體制下激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。同時(shí)，針對(duì)縣域政府財(cái)政自主權(quán)較小這一問(wèn)題，省政府應(yīng)充當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體，強(qiáng)化對(duì)縣市政府的監(jiān)督，加大省內(nèi)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度。正如浙江省在進(jìn)行四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革之后進(jìn)一步提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的新思路一樣，省一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分重視“擴(kuò)權(quán)”的重要性。

此外，面對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過(guò)程中市政府的阻力，安徽省的廣德縣和宿松縣的有關(guān)人士介紹，為了照顧市一級(jí)的情緒，實(shí)現(xiàn)和諧過(guò)渡，該兩縣現(xiàn)階段采用的是省市共管的機(jī)制，既接受省里的領(lǐng)導(dǎo)，列席省內(nèi)相關(guān)會(huì)議，同時(shí)也與市政府保持緊密聯(lián)系。不難看出，該方法具有一定的借鑒意義和過(guò)渡價(jià)值。

（二）縣域政府要與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升執(zhí)行能力和領(lǐng)導(dǎo)能力

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的順利展開(kāi)與縱深發(fā)展離不開(kāi)縣級(jí)政府自身的努力，更進(jìn)一步，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)要求縣級(jí)政府不僅要具備強(qiáng)烈的擴(kuò)權(quán)意愿，更需要具備過(guò)硬的基層工作能力、高效的執(zhí)行能力以及良好的工作理念和作風(fēng)。由于權(quán)責(zé)一致，擴(kuò)權(quán)不僅意味著各類(lèi)指標(biāo)、利好政策和優(yōu)厚待遇的增加，也意味著責(zé)任和壓力的增大，這就給縣域政府公職人員的工作能力提出了更高的要求。

（三）加強(qiáng)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的頂層設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)

從表面看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)無(wú)法深入進(jìn)行主要表現(xiàn)在縣域政府與省、市對(duì)接不當(dāng)，溝通低效，對(duì)政策運(yùn)用不足。但另一方面，隨著改革的深入，地方改革的探索已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，自下而上的探索領(lǐng)域漸少，然而自上而下的探索領(lǐng)域還有待開(kāi)發(fā)。這就需要加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央政府的充分授權(quán)，以及相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)與完善。例如合理劃分中央政府與地方政府的職能、進(jìn)行必要的行政區(qū)劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制改革等，這些改革均需要有權(quán)威的路線圖做指引，也需要中央政府強(qiáng)有力的支持。

（四）不斷健全省市政府等多元主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

研究報(bào)告建議，為了減少省政府對(duì)縣域政府的管理壓力，可以在原地級(jí)市轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置省政府的派出機(jī)構(gòu)，等同于原來(lái)的地區(qū)行政公署架構(gòu)；或者，劃小省級(jí)單位，縮小管理半徑，從根本上優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。不過(guò)，后者涉及整個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃改革，還需從長(zhǎng)計(jì)議。

與此同時(shí)，有鑒于治理型政府的要求，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，也可以通過(guò)培育第三方力量來(lái)使之承接部分管理職能。

此外市級(jí)政府也應(yīng)順應(yīng)發(fā)展潮流，遵守國(guó)家和省級(jí)政府的相關(guān)規(guī)定，適時(shí)放權(quán)，給縣域范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展松綁，如此一來(lái)也將有助于市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)效、良性發(fā)展。

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