高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理——基于內(nèi)部控制理論

肖明生

一、引言

2011年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超越日本，成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部2012年10月25日發(fā)布的《2011年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國(guó)科技支出穩(wěn)步增加，全年共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)8，687億元，比上年增長(zhǎng)23%，科技投入總額已經(jīng)居世界第三位，與第二位日本的投入總額差距很??；其中高校使用了全國(guó)總額當(dāng)中的688.9億元，占全國(guó)科技支出總額的7.9%，比上年增長(zhǎng)增長(zhǎng)15.3%。

巨額的科技經(jīng)費(fèi)投入總額，要求各方提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平、注重經(jīng)費(fèi)的使用效益，才可以促進(jìn)我國(guó)科研事業(yè)的發(fā)展；如果管理、使用不當(dāng)，則可能造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)或生產(chǎn)出一批批“科研垃圾”，甚至可能給一些品德不良之人通過(guò)種種手段挪用、侵占、貪污科研經(jīng)費(fèi)，而一些優(yōu)秀的科研人才、科研項(xiàng)目卻不能獲得經(jīng)費(fèi)資助，從而影響了我國(guó)科研事業(yè)的發(fā)展。

高校作為使用科研經(jīng)費(fèi)的大戶，針對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理、使用中存在的種種弊端，無(wú)論是國(guó)家還是地方，無(wú)論是科技主管部門(mén)還是高校本身，推出了很多的法律、法規(guī)、制度，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)、審核、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評(píng)估、審計(jì)等方面進(jìn)行了可以說(shuō)是“無(wú)微不致”的規(guī)定。

然而，一方面是越來(lái)越多的各種條文，一方面是層出不窮的科研經(jīng)費(fèi)管理使用上的各種問(wèn)題、丑聞。問(wèn)題出在哪里呢？

本文擬在現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理、使用存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析他們不能較好解決問(wèn)題的原因，運(yùn)用內(nèi)部控制理論，就建立健全高校科研經(jīng)費(fèi)的良好管理使用平臺(tái)提出自己的見(jiàn)解。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理使用中存在的問(wèn)題

1.部分高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理使用思想存在偏差，缺乏科研管理的復(fù)合型人才

部分教師將申請(qǐng)科研項(xiàng)目稱為“跑項(xiàng)目”或“跑經(jīng)費(fèi)”，申請(qǐng)成功后認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)是自己爭(zhēng)取來(lái)的經(jīng)費(fèi)，其所有權(quán)歸自己或課題組，學(xué)校無(wú)須過(guò)問(wèn)或干涉科研經(jīng)費(fèi)的使用，想怎么花就怎么花，將科研經(jīng)費(fèi)當(dāng)成自己的“自留地”，不愿意受到約束。

而部分高校認(rèn)為，越多的科研經(jīng)費(fèi)越能有助于提高學(xué)校的聲譽(yù)及影響力，越能增強(qiáng)學(xué)校的科研實(shí)力，為了鼓勵(lì)教師多爭(zhēng)取些科研項(xiàng)目，高校領(lǐng)導(dǎo)或管理部門(mén)有意放松對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理，有章不循，對(duì)違規(guī)行為不加以制止糾正，并以此作為對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組的“激勵(lì)”方式。

財(cái)務(wù)人員精于會(huì)計(jì)核算知識(shí)，往往缺乏科研管理知識(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理停留在下?lián)芙?jīng)費(fèi)、根據(jù)報(bào)銷(xiāo)憑證及相關(guān)人員簽名機(jī)械履行開(kāi)支手續(xù)，辦理結(jié)題、結(jié)賬手續(xù)等，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支實(shí)質(zhì)內(nèi)容及項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程不了解，無(wú)法良好履行對(duì)經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理職能。

2.科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制軟松散，預(yù)算執(zhí)行不力，科研項(xiàng)目成本核算不完全、準(zhǔn)確

編制科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算往往是為了應(yīng)付科研項(xiàng)目申請(qǐng)、立項(xiàng)的需要，預(yù)算開(kāi)支項(xiàng)目不詳細(xì)、準(zhǔn)確、完整。預(yù)算實(shí)際開(kāi)支缺乏計(jì)劃，用到哪兒算哪兒，常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)前緊后松或前松后緊的情況，有的甚至最后沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)來(lái)完成計(jì)劃研究?jī)?nèi)容，財(cái)務(wù)部門(mén)或科研管理部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的正確性和合理性無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行、分析和考核機(jī)制。項(xiàng)目完成后不及時(shí)結(jié)題，結(jié)題不及時(shí)結(jié)賬。

3.科研經(jīng)費(fèi)的管理信息缺乏共享、應(yīng)用機(jī)制

科研活動(dòng)具有一定的獨(dú)立性，一所高校往往有幾百個(gè)甚至幾千個(gè)科研項(xiàng)目在同時(shí)開(kāi)展，項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)間往往跨越數(shù)年，財(cái)務(wù)部門(mén)沒(méi)有足夠人力物力對(duì)本校的大量科研項(xiàng)目信息資料進(jìn)行分析整理。高校通常由科研管理部門(mén)負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目管理及費(fèi)用控制，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核算，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體支配費(fèi)用，三者間缺乏足夠的信息溝通，不能夠很好銜接、相互牽制，從而造成了項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)的現(xiàn)象，不能通過(guò)經(jīng)費(fèi)管理來(lái)控制項(xiàng)目進(jìn)程。由于信息不對(duì)稱，加上科研項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，財(cái)務(wù)部門(mén)掌握不了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的原因、開(kāi)支的必要性及開(kāi)支大小。

4.科研經(jīng)費(fèi)的管理使用缺乏內(nèi)部監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、懲罰機(jī)制

各級(jí)政府往往重?fù)芸钋暗氖虑皩徍耍p撥款時(shí)的事中監(jiān)督，略撥款后的效益評(píng)價(jià)；學(xué)校對(duì)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)、課題往往竭盡全力，缺乏對(duì)申請(qǐng)成功后的課題的管理或監(jiān)督，認(rèn)為不能給學(xué)校帶來(lái)效益，不能給科研人員增加積極性。

綜上所述，由于現(xiàn)行公辦高校的管理體制下，高校的收入大部分來(lái)自國(guó)家或地方財(cái)政無(wú)償投入以及學(xué)生學(xué)費(fèi)收入，運(yùn)作主要依賴于政府的財(cái)政支持和政策扶持，管理體制及思想相對(duì)保守，高校本身也缺乏足夠的壓力和動(dòng)力去管理好使用好科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致高校不重視自身的內(nèi)部控制制度建設(shè)及實(shí)施，從而使高校不能成為一個(gè)管理使用科研經(jīng)費(fèi)的良好平臺(tái)。

三、完善高校科研經(jīng)費(fèi)管理措施的一點(diǎn)思考

1.營(yíng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，端正科研經(jīng)費(fèi)的管理使用思路，培養(yǎng)復(fù)合型科研財(cái)務(wù)人才

高校應(yīng)該建設(shè)健康、積極向上的科研文化，高校特別是高校領(lǐng)導(dǎo)要改變科研經(jīng)費(fèi)是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組“跑”回來(lái)的資金、學(xué)校不能、不應(yīng)對(duì)其嚴(yán)格管理的舊思路?？蒲薪?jīng)費(fèi)無(wú)論是縱向經(jīng)費(fèi)還是橫向經(jīng)費(fèi)，其所有權(quán)都不屬于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組，也不屬于學(xué)校，其實(shí)質(zhì)是與經(jīng)費(fèi)提供方根據(jù)合同（任務(wù)合同書(shū)）確定的為了完成特定科研任務(wù)而形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或課題組只能在合同規(guī)定的條款內(nèi)有限使用經(jīng)費(fèi)，要對(duì)經(jīng)費(fèi)提供方負(fù)責(zé)。如果是縱向課題經(jīng)費(fèi)的話，經(jīng)費(fèi)屬于國(guó)家財(cái)政資金，是典型的“公款”，任何違反規(guī)定的使用都有可能觸犯法律法規(guī)。

高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該重視對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管理，擯棄以放松管理來(lái)“激勵(lì)”科研人員的思路，只有嚴(yán)格按規(guī)章制度來(lái)管理科研經(jīng)費(fèi)，才是真正給科研人員“保駕護(hù)航”，才能約束科研人員將精力放在科研項(xiàng)目本身上，才能有利于科研人員多出成果，才能從根本上真正提高學(xué)校的聲譽(yù)。

其次，可嘗試設(shè)立科研財(cái)務(wù)管理辦公室之類的科研主管部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)，由科研管理人員和財(cái)務(wù)管理人員組成，共同進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)日常管理，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行“無(wú)縫銜接”管理。

另外，加快培養(yǎng)懂得科研相關(guān)知識(shí)的財(cái)務(wù)人才，財(cái)務(wù)人員應(yīng)在熟悉會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理知識(shí)的基礎(chǔ)上，掌握科研管理政策法規(guī)，熟悉科研活動(dòng)規(guī)律；同時(shí)，對(duì)申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，讓他們掌握科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)、結(jié)題方面的知識(shí)以及相關(guān)的財(cái)務(wù)管理政策。

2.克服“鴕鳥(niǎo)心態(tài)”，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

獲得科研經(jīng)費(fèi)的教師，在高校內(nèi)部大都是有較高科研水平的人員，有一定的科研地位，職稱和行政職務(wù)都較高，很多是著名教授、卓越專家，高?！跋忍煨浴钡貙⑺麄儺?dāng)成“道德高尚”的人，不適當(dāng)?shù)膶?duì)其科研行為完全信任，不太愿意承認(rèn)搞科研的人會(huì)有私心雜念。2009年初揭露的浙江大學(xué)某院士課題組使用國(guó)家973計(jì)劃、國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家博士后基金等方面的巨額科研經(jīng)費(fèi)，竟然編造出了十幾篇發(fā)表在海外頂級(jí)醫(yī)學(xué)期刊上的論文，此事造成了惡劣的國(guó)際影響，對(duì)高校造成了巨大損失。

高校應(yīng)該強(qiáng)化科研管理工作的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，科研經(jīng)費(fèi)管理使用不當(dāng)，不僅不能給學(xué)校帶來(lái)榮譽(yù)、科研實(shí)力的提高，甚至?xí)?lái)對(duì)學(xué)校整體科研聲譽(yù)的長(zhǎng)期損害?？蒲泄芾聿块T(mén)及財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該對(duì)科研經(jīng)費(fèi)在申請(qǐng)、審核、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評(píng)估、審計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，對(duì)各環(huán)節(jié)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類整理，從而編制學(xué)校的科研活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)清單，同時(shí)重點(diǎn)對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制及費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)方面的活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，在此基礎(chǔ)上采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定需要重點(diǎn)關(guān)注的科研項(xiàng)目或課題。高校應(yīng)該在學(xué)校層面建立科研風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，對(duì)萬(wàn)一發(fā)生的重大的科研風(fēng)險(xiǎn)如何應(yīng)對(duì)有一個(gè)預(yù)案。

3.以科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算為重點(diǎn)加強(qiáng)控制活動(dòng)

科研項(xiàng)目預(yù)算編制要有科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員及科研管理人員共同參與，科研人員從經(jīng)費(fèi)使用角度明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求信息，財(cái)務(wù)人員從財(cái)務(wù)管理角度編制預(yù)算，科研管理人員從科研管理政策法規(guī)、任務(wù)合同書(shū)角度進(jìn)行控制，這樣三方既能充分進(jìn)行信息交流，又能有利于各方提高預(yù)算管理意識(shí)，保證了科研項(xiàng)目預(yù)算的合規(guī)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，奠定了與將來(lái)的預(yù)算執(zhí)行控制更好銜接的基礎(chǔ)。

編制預(yù)算是為了控制經(jīng)費(fèi)的使用，必須樹(shù)立經(jīng)費(fèi)預(yù)算的權(quán)威地位，經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)編制通過(guò)，項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程的所有收入支出，無(wú)論是進(jìn)度、比例、金額均嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行。同時(shí)建立預(yù)算跟蹤反饋機(jī)制，制定反饋流程辦法，形成預(yù)算反饋報(bào)告，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)差異的，賬務(wù)部門(mén)及科研管理部門(mén)應(yīng)能及時(shí)掌握并作出相應(yīng)處理。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中由于主、客觀條件發(fā)生變化必須對(duì)預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整的，要按照規(guī)定的預(yù)算調(diào)整審批制度和程序進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不得擅自調(diào)整、變更預(yù)算和擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍。

4.充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)完善科研信息的溝通和利用

建立以項(xiàng)目信息庫(kù)為中心的科研網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，科研項(xiàng)目的發(fā)布、申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、分配、使用、結(jié)題、評(píng)估、審計(jì)全過(guò)程都可以在此平臺(tái)上操作實(shí)現(xiàn)，同時(shí)向科研人員、全校、社會(huì)公開(kāi)全過(guò)程的信息，充分發(fā)揮信息平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)作用，提高科研經(jīng)費(fèi)管理使用的公開(kāi)性和透明度。科研管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)在此平臺(tái)上對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的各種信息進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)查詢、分析、控制和管理，改變過(guò)去非網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)條件下的結(jié)果控制，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)過(guò)程控制，由被動(dòng)式管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式管理。同時(shí)，此網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)可以擴(kuò)展成一個(gè)鏈接各職能部門(mén)的綜合管理系統(tǒng)，后勤部門(mén)、實(shí)驗(yàn)室、設(shè)備部門(mén)、圖書(shū)館、網(wǎng)絡(luò)中心各個(gè)職能部門(mén)均可以在此提供或管理科研項(xiàng)目使用的本部門(mén)的資源，財(cái)務(wù)部門(mén)和科研管理部門(mén)很容易在平臺(tái)上匯總科研項(xiàng)目占用的學(xué)校各種資源，改變了過(guò)去只能核算科研投入不能夠核算科研成本的狀況，大大提高了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)成本效益的掌握程度。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)該建立健全科研經(jīng)費(fèi)的舉報(bào)投訴制度，公開(kāi)舉報(bào)投訴的地址、電話、電子郵件，并及時(shí)向舉報(bào)人反饋調(diào)查結(jié)果。

5.完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制

進(jìn)一步明確審計(jì)和紀(jì)檢等部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)管理與使用中的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)所承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用和管理負(fù)主要責(zé)任，自覺(jué)接受審計(jì)和紀(jì)檢等部門(mén)的監(jiān)督和檢查，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性和合理性承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

高?？蓢L試建立直接向?qū)W校主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)由審計(jì)、紀(jì)檢、外校的專家、社會(huì)專業(yè)人士組成（不包含財(cái)務(wù)部門(mén)及科研管理部門(mén)），充分利用已經(jīng)建成的科研網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，獨(dú)立自主地根據(jù)政府的法律法規(guī)要求以及科研項(xiàng)目合同、計(jì)劃任務(wù)書(shū)和預(yù)算批復(fù)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理使用過(guò)程，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)估。對(duì)重大的科研項(xiàng)目，撰寫(xiě)項(xiàng)目的管理使用評(píng)估報(bào)告，項(xiàng)目管理合法規(guī)范，經(jīng)費(fèi)使用效益高的，學(xué)校進(jìn)行表彰并在以后的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)時(shí)優(yōu)先考慮；項(xiàng)目管理使用存在問(wèn)題的，提出整改計(jì)劃，提出對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行批評(píng)教育、甚至行政處分建議等。

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