巴西經(jīng)濟(jì)改革成效及其啟示

■ 楊志敏／文

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員）

回顧巴西近百年走過的發(fā)展道路，似乎繁榮和危機(jī)總是在交替出現(xiàn)，因此被形象地稱為“鐘擺型”發(fā)展道路：一場經(jīng)濟(jì)繁榮之后迎來一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)；一次危機(jī)過后面臨發(fā)展道路的抉擇、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整。20世紀(jì)80年代后期尤其是90年代初開始，巴西開始了以新自由主義為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，而2003年盧拉領(lǐng)導(dǎo)的勞工黨上臺執(zhí)政后，巴西的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)改革：歷史欠賬

20世紀(jì)90年代巴西的經(jīng)濟(jì)改革主要圍繞“三化”，即國有企業(yè)私有化、貿(mào)易自由化和金融自由化進(jìn)行的，旨在減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場的作用。通過改革，在之后多數(shù)年份里巴西經(jīng)濟(jì)保持了增長、嚴(yán)重通脹得到遏制、對外貿(mào)易實(shí)現(xiàn)增長、企業(yè)效益得到提高、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)有所減少，改革取得了明顯的成效。但是，此階段的改革也出現(xiàn)一些值得思考的問題，如私有化削弱了國家對經(jīng)濟(jì)的控制能力、忽視了社會(huì)的公平和正義等。

其中，私有化政策在一定程度上削弱了國家的經(jīng)濟(jì)控制力。20世紀(jì)80—90年代，巴西在新自由主義改革的政策取向下，實(shí)行了多輪國有企業(yè)私有化。當(dāng)時(shí)，國企私有化政策似乎是全球趨勢。不過，大部分國家和地區(qū)實(shí)行私有化是為了提高企業(yè)的效率和競爭力，而巴西則更多是為了緩解公共部門日益惡化的財(cái)政壓力。出售國有企業(yè)，不僅能快速增加政府收入、甩掉虧損企業(yè)、減少政府負(fù)擔(dān)，還能通過將國企轉(zhuǎn)變?yōu)橛乃狡螅黾诱磥淼亩愂铡?/p>

到20世紀(jì)90年代末，巴西大量的國企甚至包括具有戰(zhàn)略地位的國企均被私有化，其中最為著名的有科洛爾執(zhí)政時(shí)期私有化的米納斯吉拉州鋼鐵公司、卡多佐執(zhí)政時(shí)期私有化的淡水河谷公司等。而最大的國企巴西國家石油公司，則因憲法限制僥幸不在其列。據(jù)稱，巴西的私有化計(jì)劃是世界上正在實(shí)行的最龐大的私有化計(jì)劃。20世紀(jì)90年代公共財(cái)政的一大收入就是國有企業(yè)私有化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—1999 年，巴西私有化收入高達(dá)717億美元，其中工業(yè)部門占巴西私有化總收入的四分之三。

但是，巴西的國有企業(yè)私有化政策使公共財(cái)政狀況有所改善的同時(shí)，削弱了國家控制經(jīng)濟(jì)的能力，因此在2002年大選時(shí)引發(fā)了國內(nèi)的激烈爭辯。有分析認(rèn)為正是私有化政策使巴西本國的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)被棄置, 取而代之的是從跨國公司進(jìn)口技術(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，巴西資本貨物進(jìn)口額由1994年的75億美元升至2001年的148億美元, 同期半成品的進(jìn)口額從6億美元升至273億美元。盡管外資大量流入, 巴西的固定資本投資率較低，“在跨國公司領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的巴西經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化, 既沒有促進(jìn)巴西資本積累率的提高, 也沒有促進(jìn)巴西的國際競爭力”。

此外，巴西在發(fā)展過程中，一直存在“重增長、輕分配”的理念，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)收入分配嚴(yán)重不公、貧富差距問題嚴(yán)重。盡管在20世紀(jì)90年代改革后期，巴西政府注意到了上述問題，開始發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，并制定減貧等措施。同時(shí)，進(jìn)行了社會(huì)保障制度方面的改革，來緩解社會(huì)矛盾、減輕民眾不滿情緒等。但是市場化的改革導(dǎo)向、政府財(cái)政控制力的下降等并沒有使上述社會(huì)問題得到有效解決。這使得社會(huì)公平和正義遭到嚴(yán)重忽視，成為20世紀(jì)90年代改革遺留的歷史欠賬之一。

勞工黨上臺的經(jīng)濟(jì)改革：有的放矢

首先，巴西政府關(guān)注社會(huì)公平問題。政府相繼推出“零饑餓計(jì)劃”、養(yǎng)老金改革和稅收改革等多項(xiàng)再分配調(diào)整方案。其中，在推行“零饑餓計(jì)劃”時(shí)，新政府大量削減開支，并專門成立了社會(huì)發(fā)展和消除饑餓主管部門，實(shí)行多種社會(huì)資助計(jì)劃。同時(shí)，政府還通過采取分配未耕種土地、增加農(nóng)作物種植資金支持、設(shè)立土著居住區(qū)、重新啟動(dòng)?xùn)|北部開發(fā)管理局、減少農(nóng)村合作社稅額、鼓勵(lì)私人銀行向小農(nóng)場和合作社借貸等措施進(jìn)行扶貧。

2003 年盧拉政府繼續(xù)采取了“家庭救助金計(jì)劃”等擴(kuò)大再分配的政策。經(jīng)濟(jì)增長和成功的扶貧政策使得約3000 萬巴西人進(jìn)入中產(chǎn)階層，社會(huì)不平等、地區(qū)發(fā)展不平衡的趨勢有所緩解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，巴西中產(chǎn)階級人口比重由1992年的32.5%，提高到2003年的37.6%、2009年的50.5%。其中，農(nóng)村中產(chǎn)階層人口比重，由1992年的13.6%提高到2003年的29.6%和2009年的35%。事實(shí)上，巴西已經(jīng)通過“南南合作”計(jì)劃將其創(chuàng)新性的社會(huì)政策擴(kuò)展應(yīng)用到其他國家。巴西本身已經(jīng)在國際發(fā)展援助方面成為“新興捐助國”。

正是由于巴西政府在社會(huì)問題上的成功關(guān)注，使得勞工黨政府的支持率節(jié)節(jié)攀升。據(jù)悉，其中不斷壯大的中產(chǎn)階級是重要的新生支持力量。據(jù)一項(xiàng)民調(diào)顯示，在羅塞芙總統(tǒng)就職15個(gè)月時(shí)，她的支持率高達(dá)77%，較2011年12月上升5個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于盧拉（54%）和卡多佐（57%）當(dāng)政時(shí)的民調(diào)支持率。尤為引人注目的是，羅塞芙不僅在較為貧窮的東北部地區(qū)具有高達(dá)82%的支持率，而且在反對黨支持率較高的東南部地區(qū)也贏得了75%的支持率。

從科爾科瓦多山俯瞰里約熱內(nèi)盧。

其次，政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的控制力。

盧拉在競選時(shí)主張叫停私有化政策，并決定在不出售國企的情況下，改善公共財(cái)政赤字。但是，由于投資者對當(dāng)時(shí)“左翼”勞工黨執(zhí)政持懷疑態(tài)度導(dǎo)致外資大量出逃。因此，盧拉任職初期，巴西的經(jīng)濟(jì)形勢依然嚴(yán)峻，他甚至不得不一改反對私有化的政策，繼續(xù)實(shí)施了一些企業(yè)的私有化。最終，其在位的八年時(shí)間里僅成立了五家國企。2013年羅塞芙總統(tǒng)在執(zhí)政不到兩年時(shí)間里成立了五家國有企業(yè)。相比盧拉政府，本屆政府組建國企的步伐明顯加快，對國企的建設(shè)不斷加強(qiáng)。巴西此輪“新國企”風(fēng)潮，應(yīng)視為勞工黨自2003年執(zhí)政以來的三屆政府在政策上一脈相承的結(jié)果。

羅塞芙政府之所以加速組建新國企，一方面緣于勞工黨執(zhí)政政策的延續(xù)；另一方面與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大背景密切相關(guān)。羅塞芙上任之初，國際金融危機(jī)仍在蔓延，各國普遍采取了加強(qiáng)政府干預(yù)的反危機(jī)措施：一些發(fā)達(dá)國家紛紛增加對私有企業(yè)的股權(quán)收購；發(fā)展中國家，包括委內(nèi)瑞拉、玻利維亞和厄瓜多爾等拉美國家在內(nèi)，重現(xiàn)國有化浪潮。

從巴西國內(nèi)情況看，2012年巴西經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.9%，不僅低于2011年的水平，也低于拉美地區(qū)平均3.0%的增速。巴西經(jīng)濟(jì)增速回落主要是受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)惡化的影響，其中，不僅出口部門，而且以制造業(yè)為主的實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門表現(xiàn)較差。對此，巴西希望通過振興工業(yè)來提升競爭力。此外，巴西國家石油公司因表現(xiàn)出色，被譽(yù)為21世紀(jì)國企的代表，這也一改人們對以往國企缺乏效率和浪費(fèi)資源的看法。

再次，繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易、金融和財(cái)政改革政策。2003年勞工黨執(zhí)掌政府后，繼承20世紀(jì)90年代的改革，注重推進(jìn)貿(mào)易自由化政策尤其是擴(kuò)大在美國市場的份額；重視區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，重點(diǎn)推動(dòng)南共市與其他貿(mào)易集團(tuán)自由貿(mào)易協(xié)定的簽署、積極吸收南共市的新成員。盡管遇到一定的阻力，但巴西政府繼續(xù)金融自由化改革的同時(shí)，著力在財(cái)政改革方面，推動(dòng)增值稅改革、降低工資稅、調(diào)整對社會(huì)保障融資稅，以及減少稅種等措施。

巴西近十余年經(jīng)濟(jì)改革成果：成績斐然

首先，中產(chǎn)階級隊(duì)伍在持續(xù)壯大，對于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有重要意義。

自2003年以來，巴西有了5000萬新消費(fèi)者。2005年15%巴西人屬于“A階層”（家庭收入超過6745雷亞爾）和“B階層”（5174—6745雷亞爾）；34%屬于“C階層”（1200—5174雷亞爾），而51%屬于“D階層”（751—1200雷亞爾）和“E階層”（少于751雷亞爾）。之后幾年，上述比例變化為人口的“A階層”和“B階層”占18%；“C階層”（即中產(chǎn)階級）上升至36%；“D階層”和“E階層”下降到46%。進(jìn)而在2007年“C階層”即中產(chǎn)階級比例上升至46%；“D階層”和“E階層”下降到39%。最新統(tǒng)計(jì)顯示，中產(chǎn)階級比重達(dá)到了55.05%，而“D階層”和“E階層”進(jìn)一步下降到33.2%。

其次，巴西投資安全評級獲史上新高，提振外資的信心。

2008年，標(biāo)準(zhǔn)普爾評級機(jī)構(gòu)首次將巴西評為“可靠投資”級別。由此巴西進(jìn)入了不存在拖欠風(fēng)險(xiǎn)的外資可靠國家行列。為此，外資繼續(xù)看好巴西的基本經(jīng)濟(jì)面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年拉美吸引外國直接投資總額超過1530億美元，占當(dāng)年全球外國直接投資總量的10%，創(chuàng)下該地區(qū)該項(xiàng)紀(jì)錄的歷史新高。該地區(qū)絕大多數(shù)國家都或多或少地分享了外資流入的一杯羹。其中，巴西成為最大的贏家，當(dāng)年吸收的外國直接投資達(dá)660億美元，約占拉美吸引外國直接投資總額的44%。包括巴西在內(nèi)的拉美在吸引外資方面表現(xiàn)不俗，主要得益于兩方面的因素：一是全球外國直接投資流動(dòng)復(fù)蘇，二是拉美自身宏觀經(jīng)濟(jì)基本面良好。外資流向發(fā)展中國家尤其是拉美地區(qū)，主要是“綠色投資”的增加，實(shí)際上該地區(qū)的企業(yè)并購活動(dòng)是停滯不前的。同時(shí)，通過增加信貸和減稅等刺激辦法，使巴西更好地克服了金融危機(jī)。

再次，巴西實(shí)現(xiàn)了由國際貨幣基金組織的債務(wù)國向債權(quán)國的歷史性轉(zhuǎn)變。

2005 年，巴西停止從國際貨幣基金組織(IMF)借款，并在2006 年中實(shí)現(xiàn)了石油的自給自足。2009 年，巴西在經(jīng)受全球危機(jī)的情況下，宣布將向IMF注資100億美元。由此成為47個(gè)能夠向IMF定期提供運(yùn)轉(zhuǎn)資金的成員國家之一。這些資金主要用于幫助發(fā)展中國家。

最后，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，巴西躍居全球第六大經(jīng)濟(jì)體。

2011年，巴西超過英國成為全球第六大經(jīng)濟(jì)體，位居美國、中國、日本、德國和法國之后。同年，巴西的外匯儲備有史以來首次超過3500億美元；巴西的國際貿(mào)易收支得到改善，出口額達(dá)到2560.4億美元。此外，巴西勞工部的數(shù)據(jù)顯示，2010年巴西正規(guī)就業(yè)崗位增加了280萬，致使正規(guī)就業(yè)的工人數(shù)量達(dá)到4400萬。

但是巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)，而有些挑戰(zhàn)是長期困擾巴西乃至整個(gè)拉美地區(qū)的痼疾。首先，收入分配不公、土地所有制難題可能成為巴西經(jīng)濟(jì)改革需要長期關(guān)注的問題。其次，減貧和縮小地區(qū)發(fā)展差距任務(wù)艱巨。目前，巴西仍有4000 萬人生活在貧困中。與此同時(shí)，地區(qū)發(fā)展不平衡問題依然突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2010年，巴西北部地區(qū)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從4.7%提高到5.3%，東北部地區(qū)從13%提高到13.5%。東南部地區(qū)從56.7%下降到55.4%。再次，外需與內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系處理問題。外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境依然嚴(yán)峻。2012年巴西經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.9%。主要是由于全球礦產(chǎn)品需求下降、價(jià)格下跌，巴西主要貿(mào)易伙伴中國經(jīng)濟(jì)增速有所放緩和歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢惡化等致使巴西的鐵礦石等礦產(chǎn)品的出口受到一定程度的影響。不過，可以看到巴西GDP中，國內(nèi)需求比重達(dá)到60%，而凈出口占比最高年份也不超過25%，平均只有10%。因此，發(fā)展內(nèi)需是巴西經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。此外，運(yùn)輸和電信基礎(chǔ)設(shè)施不足、稅制繁瑣而復(fù)雜、教育和衛(wèi)生保健系統(tǒng)欠完善等瓶頸也限制著巴西的發(fā)展。

巴西經(jīng)濟(jì)改革重要啟示：與時(shí)俱進(jìn)

首先，一定要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)改革。

收入分配不公、土地所有制落后、地區(qū)發(fā)展失衡等阻礙巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期頑癥和根本性問題，因此也是經(jīng)濟(jì)改革堅(jiān)持的方向和長期任務(wù)。這種改革或許需要跨越數(shù)屆政府、數(shù)十年乃至上百年。以地區(qū)發(fā)展不平衡問題為例。從20世紀(jì)60年代以來，巴西歷屆政府一直在為縮小地區(qū)發(fā)展差距作不懈的努力，采取了一系列政策措施并取得了明顯的成效，在治理落后地區(qū)發(fā)展問題方面積累了經(jīng)驗(yàn)。巴西1988年的憲法闡述道：消除不平等問題是巴西聯(lián)邦政府的根本性目標(biāo)之一。盧拉上臺后也重申了憲法的規(guī)定就是使消除地區(qū)發(fā)展不平衡成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的中心任務(wù)之一。

其次，世易時(shí)移，變法亦矣

。這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是具體政策；二是發(fā)展模式。在具體政策方面，近20年的改革歷程中，巴西出臺的許多政策都有當(dāng)時(shí)特定的歷史背景，但應(yīng)當(dāng)隨著條件的變化，適時(shí)調(diào)整政策，因?yàn)椴豢赡艽嬖诳缭綍r(shí)空的經(jīng)濟(jì)改革“萬靈藥”。以“雷亞爾計(jì)劃”為例，它在20世紀(jì)90年代的歷史條件下，對控制通脹、吸引外資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)功不可沒，但堅(jiān)挺的雷亞爾幣值不僅使巴西出口受損，而且該計(jì)劃吸引了投資資本的流入。因此，在其自身存在制度缺陷和外界環(huán)境的變化的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整政策。而在發(fā)展模式方面，要做到有所揚(yáng)棄。巴西過去歷經(jīng)初級產(chǎn)品出口導(dǎo)向、進(jìn)口替代、出口導(dǎo)向、新自由主義以及如今的所謂“務(wù)實(shí)主義”的發(fā)展模式，每種發(fā)展模式的出現(xiàn)都有其合理性和必然性，更有其“生命周期”，因此要學(xué)會(huì)主動(dòng)地調(diào)整發(fā)展模式，這樣才能在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中繼承，而不是像巴西發(fā)展歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的僵化地、被動(dòng)地靠外部或內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來顛覆發(fā)展進(jìn)程，從而被迫轉(zhuǎn)換發(fā)展模式。

再次，關(guān)注民生是永恒的主題。

“水能載舟亦能覆舟”，若忽視民生，小則可能出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)亂，大則影響國家政權(quán)穩(wěn)定。這點(diǎn)在選舉中就體現(xiàn)在選民“用腳投票”上。哪個(gè)政黨能夠關(guān)注并改善民生、注重社會(huì)公平和正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么它就能夠贏得政權(quán)。2002年巴西勞工黨首次上臺，是因?yàn)?0世紀(jì)90年代進(jìn)行的新自由主義改革忽視社會(huì)公平正義的弊端盡顯；到2010年勞工黨再次贏得大選，也在于民眾對巴西“左翼”政府過去

八年執(zhí)政效果的認(rèn)可；而再到2012年民意調(diào)查給予了現(xiàn)政府極高的支持率，也在于勞工黨進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革有效繼續(xù)矯正了20世紀(jì)90年代改革的失誤，在減貧和促進(jìn)中產(chǎn)階級隊(duì)伍的壯大方面做出了成效。不過，巴西在改善民生方面仍任重道遠(yuǎn)，例如，“令饑餓計(jì)劃”尚未實(shí)現(xiàn)讓每個(gè)巴西人吃上一日三餐的目標(biāo)。今后，更多地關(guān)注民生問題、讓經(jīng)濟(jì)改革成果惠及絕大多數(shù)民眾是巴西政府的努力方向。

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[2] 巴西政府網(wǎng)站：http://www.brasil.gov.br/

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