奧巴馬對非政策的新走勢

■ 劉中偉 ／文

自奧巴馬2009年就任美國總統(tǒng)以來，其非洲政策的調(diào)整和發(fā)展走向就成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者利用過去兩年分別在美國波士頓大學(xué)非洲研究中心與威爾遜中心做訪問學(xué)者的機(jī)會(huì)，集中訪談了美國大學(xué)和智庫的對非關(guān)系知名專家，獲得了關(guān)于該問題的大量一手信息。本文擬就該熱點(diǎn)問題給出分析，以更好地理解與處理中非關(guān)系中的美國因素。

奧巴馬第一任內(nèi)非洲政策“無所作為”

奧巴馬是美國歷史上的第一位黑人總統(tǒng)。因其膚色和深厚的非洲淵源，他的非洲政策曾被寄予厚望。奧巴馬本人也曾多次高調(diào)宣示美國對非洲的重視。上任不久，2009年7月奧巴馬即旋風(fēng)般地訪問非洲，并面向加納議會(huì)發(fā)表了對非政策演講。2012年6月14日，白宮更是發(fā)布了《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》。公開發(fā)布如此完整的對非政策文件，在美國歷史上尚屬首次。

但是，回顧奧巴馬第一任內(nèi)的對非政策，不難發(fā)現(xiàn)他的對非政策缺乏亮點(diǎn)，在指導(dǎo)理念、經(jīng)濟(jì)政策、援助框架和軍事政策上對小布什政府多有繼承，這引起了美國各界和非洲許多人的不滿。談及奧巴馬第一任內(nèi)的非洲政策表現(xiàn)，除了一些擔(dān)心發(fā)展美非關(guān)系會(huì)損害其利益的個(gè)人與利益集團(tuán)，美國國內(nèi)可謂哀鴻遍野。2011年美國非洲學(xué)會(huì)主席卡羅爾·湯普森（Carol Thompson）表示，與小布什總統(tǒng)相比，身為非洲裔的奧巴馬在非洲政策方面的表現(xiàn)不僅沒有任何進(jìn)步，甚至還出現(xiàn)了倒退。

針對奧巴馬總統(tǒng)第一任內(nèi)“無所作為”的狀況，美國各界紛紛呼吁他能在第二任期內(nèi)對非洲政策采取更具進(jìn)取性的做法。綜合各方面的信息，筆者認(rèn)為，連任后的奧巴馬總統(tǒng)不可能對來自美國政界、學(xué)術(shù)界、智庫、商界，以及民間要求推動(dòng)對非戰(zhàn)略的各種壓力完全熟視無睹。而從歷史上看，實(shí)現(xiàn)連任后的美國總統(tǒng)由于擺脫了大選考量等各種因素的牽絆，往往在其第二任期才會(huì)對一些頗有爭議的政策領(lǐng)域“亮劍”。從這種意義上說，在奧巴馬第二任期內(nèi)，美國非洲政策存在很大程度調(diào)整的可能。

奧巴馬第二任內(nèi)非洲政策的重要發(fā)展趨勢

結(jié)合其第一任期的對非政策表現(xiàn)與特點(diǎn)，奧巴馬對非政策的發(fā)展趨勢可能將主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、減少美國非洲政策中的單邊主義色彩，重視發(fā)揮非洲國家的自主性，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新型的美非“伙伴關(guān)系”

“巧實(shí)力”是繼“硬實(shí)力”、“軟實(shí)力”概念之后，主要由美國著名國際關(guān)系理論家約瑟夫·奈所提出并發(fā)揚(yáng)光大的一個(gè)概念?！扒蓪?shí)力”強(qiáng)調(diào)在處理國際事務(wù)時(shí)，將“硬實(shí)力”與“軟實(shí)力”等各種手段綜合運(yùn)用，以“巧”致勝。近年來，“巧實(shí)力”概念在美國大行其道。奧巴馬外交團(tuán)隊(duì)的核心成員、剛剛卸任的美國國務(wù)卿希拉里·克林頓曾多次指出“巧實(shí)力”是奧巴馬政府外交政策的指導(dǎo)原則：“美國不能靠自己解決我們面臨的所有問題”，“推進(jìn)美國利益的最佳方式在于設(shè)計(jì)和實(shí)行一套全球解決方案”。在美國對非政策中，推行“巧實(shí)力”戰(zhàn)略、繼續(xù)構(gòu)建新型的美非“伙伴關(guān)系”、減少美國非洲政策中的單邊主義色彩是一個(gè)總體的發(fā)展趨勢。

在加納演講中，奧巴馬呼吁由非洲人民自己來主導(dǎo)他們的未來：“我并不認(rèn)為非洲國家和人民來自另外一個(gè)世界。相反，我認(rèn)為非洲是我們這個(gè)緊密相連的世界的極為重要的一個(gè)基本組成部分——代表我們想為我們孩子構(gòu)建的美國的友好伙伴。這種伙伴關(guān)系必須建立在相互負(fù)責(zé)和相互尊重的基礎(chǔ)上。而這些都有一個(gè)最基本的前提，那就是非洲的未來將由非洲人自己決定?！倍绹v津巴布韋大使、奧巴馬政府的前任非洲事務(wù)副助理國務(wù)卿大衛(wèi)·沃頓（David Bruce Wharton）也指出，我們的一個(gè)信條是“國家導(dǎo)向”，這意味著我們不是簡單地設(shè)計(jì)一攬子發(fā)展方案，然后把它包在漂亮的禮品盒里并送給在世界其他地區(qū)的人民。相反，我們會(huì)先問他們：“你覺得你正在做的不錯(cuò)的是什么？我們能夠怎樣支持和幫助你？我們怎樣在這方面成為伙伴？”

二、在促進(jìn)對非貿(mào)易和投資方面，奧巴馬政府可能會(huì)有大的政策倡議出臺，美國對非經(jīng)貿(mào)合作的力度有望進(jìn)一步加大

威爾遜中心非洲項(xiàng)目主任史蒂夫·麥克唐納（Steve McDonald）指出，由于非洲局勢不穩(wěn)，大部分美國的私人企業(yè)長期不愿意到非洲投資。加之美國是一個(gè)全球行為體，樹大招風(fēng)，很容易成為不滿國家和勢力的敵對目標(biāo)。美國企業(yè)在非洲展開業(yè)務(wù)，不僅面臨恐怖主義的威脅，也面臨跨國、跨地區(qū)犯罪的威脅。此外，非洲的傳染性疾病也使得許多美國企業(yè)不愿意到那里“冒險(xiǎn)”，這是美非經(jīng)濟(jì)往來相對沉寂的重要原因。但是，現(xiàn)在非洲總體的政治局勢正變得越來越穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)環(huán)境也逐步改良。美國朝野已經(jīng)有一種認(rèn)識，那就是如果再不行動(dòng)，美國將在非洲喪失更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。奧巴馬連任后，很可能將加大對美國企業(yè)在非洲開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持力度，鼓勵(lì)美國私有部門去非洲投資。在繼續(xù)推行《非洲增長與機(jī)會(huì)法案》的同時(shí)，發(fā)展一個(gè)全面的、協(xié)調(diào)的對非經(jīng)濟(jì)政策倡議。2012年6月，白宮發(fā)布的《美國對撒哈拉以南非洲政策》就提出把經(jīng)貿(mào)合作作為美國非洲政策四極中的一極，這是一個(gè)積極的變化。以推進(jìn)美國公司對非貿(mào)易和投資為宗旨的惠特克集團(tuán)（The Whitaker Group）主任埃利奧特·彭斯（Eliot Pence）在2012年初于威爾遜中心的一次會(huì)面中告訴筆者：“從我在華盛頓參加的一系列會(huì)議來看，美國高層出臺一個(gè)促進(jìn)美國公司對非貿(mào)易與投資的經(jīng)濟(jì)政策倡議的可能性很大，對此我充滿信心?！?/p>

三、美國非洲政策的調(diào)整，將最直接地表現(xiàn)為奧巴馬出訪非洲的次數(shù)更多，訪問的非洲國家也更多

史蒂夫·麥克唐納與皮特·劉易斯都指出，奧巴馬在就任美國總統(tǒng)后，把非洲之行的第一站選在了加納，這是不恰當(dāng)?shù)?。奧巴馬應(yīng)當(dāng)選擇非盟而不是加納。加納雖然是非洲近來民主化的一個(gè)樣板，但是代表性不足。非洲有54個(gè)國家，撒哈拉以南非洲國家也數(shù)量眾多，僅僅單獨(dú)訪問這樣一個(gè)西部非洲的小國使得奧巴馬的非洲之行顯得像是一場沒有完成的旅行，涵蓋范圍明顯不夠。奧巴馬在加納議會(huì)的演講在非洲反響很大，但是如果總統(tǒng)先生能選擇在非洲的代表——非洲聯(lián)盟的論壇上來發(fā)表這次演講，相信效果會(huì)更好。在訪問頻度上，雖然其國務(wù)卿希拉里·克林頓很勤奮地進(jìn)行了幾次大的非洲訪問，但奧巴馬總統(tǒng)本人訪非的次數(shù)明顯太少，顯示美國最高層對非洲的戰(zhàn)略重視不足。不過，隨著美國國內(nèi)輿論號召加強(qiáng)對非關(guān)系的壓力增大，奧巴馬出訪非洲的規(guī)模將更大，次數(shù)更多?？偨y(tǒng)出訪非洲的行動(dòng)意義很大，因?yàn)橐话銇碇v總統(tǒng)到這塊大陸的次數(shù)不會(huì)很多，因而出訪往往是美國重視非洲戰(zhàn)略的表現(xiàn)，而借訪問非洲出臺和宣布對非新政策是最合適的時(shí)機(jī)。

四、美國對非政策的軍事色彩將進(jìn)一步加重

有分析家指出，雖然許多人預(yù)期奧巴馬在對非軍事政策方面會(huì)摒棄小布什政府時(shí)期的好斗性和單邊主義，但是事實(shí)證明奧巴馬幾乎全盤接納了過去十多年來美國對非洲的軍事介入政策。美軍非洲司令部顧問、大西洋關(guān)系委員會(huì)非洲項(xiàng)目主任皮特·法姆（Peter Pham）告訴筆者，奧巴馬因主張從阿富汗和伊拉克逐漸撤軍而獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。但是，在非洲，他卻更依賴于用軍事手段來解決問題，這種傾向在他第二任內(nèi)將會(huì)進(jìn)一步體現(xiàn)出來。奧巴馬力主推行美國的無人機(jī)計(jì)劃，目前美國正準(zhǔn)備在非洲設(shè)立更多的無人機(jī)基地。約翰霍普金斯大學(xué)非洲項(xiàng)目主任皮特·劉易斯（Peter Lewis）也告訴筆者，很多人一般認(rèn)為共和黨更好戰(zhàn)，這很容易陷入認(rèn)識的誤區(qū)。實(shí)際上，派100名美國特種部隊(duì)士兵赴烏干達(dá)打擊“圣靈抵抗軍”主要是民主黨的主張。而卡爾·湯普森在接受采訪時(shí)也說，短期內(nèi)美國對非政策加重軍事色彩的趨勢不會(huì)逆轉(zhuǎn)，而只會(huì)以各種借口加大在非洲軍事存在的力度?？_爾·湯普森教授說，兩個(gè)歷史記錄已經(jīng)說明奧巴馬第二任期內(nèi)這一趨勢不會(huì)更改：其一，加速奧巴馬出兵烏干達(dá)的是引起巨大輿論反響的“抓住科尼”（Kony 2012）視頻，該視頻對非洲童子軍悲慘遭遇的描寫在美國公眾中造成了強(qiáng)烈的反響。但是，該視頻只是一個(gè)借口，它實(shí)際上是美國政客授意某些人制作，因?yàn)槌霰枰姷闹С?。而事?shí)上，“圣靈抵抗軍”的首領(lǐng)科尼早已經(jīng)不在烏干達(dá)境內(nèi)。其二，由于金融危機(jī)的沖擊，2009年以來奧巴馬政府大大降低了對一些非洲研究機(jī)構(gòu)的資助力度，削減幅度達(dá)到46%，對美國的非洲研究造成很大不利影響。但是，學(xué)界被削減的這些費(fèi)用很大一部分流向五角大樓，用以加強(qiáng)美國在非洲的軍事存在。

美國馬薩諸塞大學(xué)和平、民主與發(fā)展中心執(zhí)行主任達(dá)倫·克魯（Darren Krew）博士在會(huì)談中說，美國將加強(qiáng)在非洲的軍事存在，顯示打擊恐怖主義仍將是奧巴馬政府對非政策的首要考慮。美國西蒙斯大學(xué)政治科學(xué)與國際關(guān)系系教授丹·康奈爾（Dan Connell）告訴筆者，反恐在奧巴馬第二任內(nèi)仍將是美國對非政策的重中之重，這條反恐的前線是非洲之角，而埃塞俄比亞仍將是美國非洲之角政策的基石和中心。美國塔夫茨大學(xué)弗萊徹學(xué)院教授皮特·尤溫（Peter Uvin）則告訴筆者，目前美國正在著力構(gòu)建東起非洲之角、穿越非洲中部和撒哈拉沙漠、西至西非的塞內(nèi)加爾的軍事以及情報(bào)防線，并加大協(xié)助非洲相關(guān)國家對其軍隊(duì)進(jìn)行訓(xùn)練的工作，以防止這一高危地帶形成非洲恐怖主義策源地的“暴恐動(dòng)蕩弧”。只要非洲恐怖主義的威脅不除，奧巴馬非洲政策中軍事占比增加的趨勢恐難改變。

五、美國對非援助面臨一定程度的調(diào)整

如前所述，由于小布什政府在援助方面“做的太多”，加上金融危機(jī)對美國財(cái)政收入的沖擊，奧巴馬難以在對非援助領(lǐng)域大展拳腳。但是，如果在其第二任期內(nèi)美國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)良好，那就不能排除奧巴馬力圖消除其前任小布什強(qiáng)烈印記，從而在對非援助領(lǐng)域打下自己烙印的可能。

在援助機(jī)構(gòu)的改革方面，奧巴馬政府將促使美國國際開發(fā)署提高援助效率。皮特·尤溫教授表示，美國的對非援助之所以效率不高，一方面是因?yàn)榉侵奘茉鷩嬖诠芾聿簧频膯栴}，另一方面是因?yàn)槊绹鴩H開發(fā)署官僚化比較嚴(yán)重，許多人并不真正關(guān)心援助的有效性，從而做了很多愚蠢的援助項(xiàng)目。相比而言，英國的國際發(fā)展部就更為靈活。而“千年挑戰(zhàn)公司”曾被期望是美國國際開發(fā)署的一種替代。但是，“千年挑戰(zhàn)公司”執(zhí)行的“千年挑戰(zhàn)賬戶”項(xiàng)目，對受援國提出了許多良治條件，所以在實(shí)施某些援助項(xiàng)目方面也存在一些局限性。短期內(nèi)它還不能完全取代美國國際開發(fā)署。

在援助領(lǐng)域上，由于目前美國非洲政策的重點(diǎn)仍是維護(hù)其安全利益，所以如果奧巴馬政府的財(cái)政狀況改善，美國在軍事方面的援助將有所增加，這部分增加的軍事援助仍將主要用于打擊非洲的恐怖主義。而不論美國經(jīng)濟(jì)狀況如何，美國對非援助資金的重點(diǎn)分配領(lǐng)域都存在調(diào)整的可能。例如，自小布什政府提出“總統(tǒng)防治艾滋病緊急援助計(jì)劃”以來，美國在非洲的醫(yī)療衛(wèi)生援助領(lǐng)域特別是艾滋病項(xiàng)目上投入了巨額資金，這種做法被奧巴馬繼承。但是，在其新的任期，奧巴馬有可能會(huì)削減在該領(lǐng)域的資金規(guī)模，轉(zhuǎn)而投向?qū)Ψ窃钠渌块T。

六、在對非關(guān)系的其他一些特定問題上，奧巴馬政府第二任期內(nèi)也可能會(huì)實(shí)行一系列調(diào)整

在非洲國家的民主選舉方面，美國可能會(huì)有更多的介入。在一些非洲國家的集權(quán)問題上，與其第一任相比，奧巴馬政府可能會(huì)有更少的耐性。例如，在盧旺達(dá)問題上，美國可能會(huì)對卡加梅政權(quán)采取更為強(qiáng)硬的態(tài)度。在與非洲聯(lián)盟的合作方面，美國將更為重視發(fā)揮非盟在非洲事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。此外，美國大使被殺的“班加西事件”對美國觸動(dòng)很大，這有可能促使奧巴馬政府更加重視在非洲的危機(jī)預(yù)防與處理機(jī)制建設(shè)，以便在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間就能做出快速反應(yīng)。短期來看，處理剛果（金）問題則是美國非洲外交一個(gè)新的優(yōu)先事務(wù)。

另外，美國外交團(tuán)隊(duì)的重組也會(huì)對奧巴馬的非洲政策構(gòu)成一定影響。作為前國務(wù)卿的希拉里·克林頓是一位女政治家，她的非洲經(jīng)驗(yàn)不足，經(jīng)常按照美國的經(jīng)驗(yàn)來處理非洲問題。例如，她比較關(guān)注非洲的婦女問題，注重非洲婦女經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的提高，保護(hù)婦女權(quán)利。但是，希拉里·克林頓很明顯與非洲的政府首腦交流不足，在許多問題上往往是閉門造車，按照自己的想法行事。新任國務(wù)卿克里上臺后，肯定會(huì)對希拉里·克林頓的對非外交風(fēng)格做出一定程度的改變。

奧巴馬第二任內(nèi)中非關(guān)系中的美國因素將愈加明顯

從總體上看，美國對非政策中抗衡中國等新興大國在非洲影響力的戰(zhàn)略意圖將越來越明顯。

近年來，隨著中國、印度和巴西等新興經(jīng)濟(jì)體在非洲經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的迅速崛起，美國感到了明顯的壓力。特別是2006年中非合作論壇北京峰會(huì)成功舉行，并且中國在2009年超越美國成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國，這極大地刺激了美國的神經(jīng)。擔(dān)心新興大國會(huì)瓜分非洲經(jīng)濟(jì)這塊大蛋糕的恐慌情緒開始迅速在美國政界和商界蔓延。例如，惠特克集團(tuán)主任埃利奧特·彭斯直言不諱地向筆者表達(dá)了他的憂慮：“中非經(jīng)貿(mào)合作大發(fā)展的背后，是中國政府對中國企業(yè)的強(qiáng)大支持。中國進(jìn)出口銀行和中非發(fā)展基金向中國企業(yè)提供了巨額資金，為其對非投資提供指導(dǎo)。而反觀美國政府，它為美國公司展開對非業(yè)務(wù)提供了什么？自從《非洲增長與機(jī)遇法案》2000年出臺以來，美國政府已經(jīng)多年無所作為，我們的公司在非洲只能靠單打獨(dú)斗。我們沒有中非合作論壇那樣高規(guī)格的對非經(jīng)濟(jì)合作對話機(jī)制。美國公司在非洲已經(jīng)被中國企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在身后，如果不及時(shí)行動(dòng)起來，美國公司將在非洲喪失更多的追趕中國企業(yè)的機(jī)會(huì)——這已經(jīng)是華盛頓的共識?！?/p>

2011年6月11日，希拉里·克林頓在其非洲之行中的贊比亞接受電視采訪時(shí)含沙射影地指責(zé)中非關(guān)系，呼吁非洲國家抵制“新殖民主義”。根據(jù)希拉里·克林頓的定義，所謂“新殖民主義”就是外國政府和投資者只關(guān)心自己利益而一味攫取非洲資源的行為。希拉里·克林頓說，非洲領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)確保外來項(xiàng)目是可持續(xù)性的，應(yīng)當(dāng)使全體人民受惠而不是只有少數(shù)精英。雖然希拉里·克林頓并沒有點(diǎn)名指出所謂的新殖民主義者就是中國，但是，在此之前的一天，希拉里·克林頓提出非洲國家應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審視中國在非洲的巨大商業(yè)與投資利益。她表示，華盛頓已經(jīng)要求美國駐非洲各國的外交官提交關(guān)于其各自所在國中國項(xiàng)目的評估報(bào)告。在結(jié)束盧薩卡之行飛往坦桑尼亞之前，希拉里·克林頓說，“我們在殖民時(shí)代已經(jīng)見識過，通過賄賂非洲領(lǐng)導(dǎo)人，外來投資者很容易進(jìn)來并輕松地拿走非洲的礦產(chǎn)資源。當(dāng)他們走的時(shí)候，他們給非洲當(dāng)?shù)厝似鋵?shí)并沒有留下什么。美國不愿意看到新殖民主義者削弱非洲的良政，不愿意看到新殖民主義者只同非洲的精英打交道，不愿意看到新殖民主義者為了獲取合同與投資機(jī)會(huì)而大肆賄賂非洲官員——總之，我們不想在非洲看到這種新的殖民主義”。

筆者認(rèn)為，新世紀(jì)以來中非關(guān)系的快速發(fā)展不但擴(kuò)大了中國在非洲的影響力，也促使美國加強(qiáng)了對中國在非洲的戰(zhàn)略防范。這是冷戰(zhàn)后特別是近幾年來美國在戰(zhàn)略上對非洲從“漠視”到“重視”的最大原因之一。達(dá)倫·克魯也對筆者說，長期以來，美國政府基本忽視了中國的對非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。中國的加入，帶來了非洲能源和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的競爭，提醒美國“非洲是重要的”（Africa matters）?？梢哉f，如果沒有中非關(guān)系的大發(fā)展，美國國內(nèi)迫切要求加強(qiáng)美國對非經(jīng)濟(jì)關(guān)系的焦慮情緒不會(huì)這么高漲。而美國高官和經(jīng)濟(jì)界頻頻釋放出一些不利于中非關(guān)系發(fā)展的言論，這將使得中非關(guān)系中的“美國因素”愈益明顯。

結(jié) 論

我們認(rèn)為，奧巴馬第一任內(nèi)之所以難以在對非政策上有所作為，是因?yàn)槎喾N因素束縛了他的手腳。而擺脫了連任考量牽絆的奧巴馬，有望在其第二個(gè)任期內(nèi)拿出一些實(shí)實(shí)在在的對非政策“干貨”。孕育于奧巴馬第一任期并將在其第二任期有所表現(xiàn)的上述發(fā)展趨勢，將隨著時(shí)間的推移而逐漸清晰。

通過走訪我們也發(fā)現(xiàn)，中非關(guān)系的迅猛發(fā)展已經(jīng)引發(fā)了美國各界的極大關(guān)注。中非關(guān)系的現(xiàn)狀促使美國政府深刻認(rèn)識到非洲的戰(zhàn)略重要性，加強(qiáng)對中國在非洲的戰(zhàn)略防范將是今后美非關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)。中非關(guān)系中的“美國因素”愈益明顯，將不可避免地給中國展開對非工作造成更大的壓力。這提醒我們，在堅(jiān)持發(fā)展中非關(guān)系并堅(jiān)持我們特色的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)“抬起頭來看世界”，加強(qiáng)與美國各界的戰(zhàn)略對話，用戰(zhàn)略思維和長遠(yuǎn)的眼光來妥善處理中非關(guān)系中的“美國因素”，避免其中的消極成分。