關(guān)于政府（國(guó)家）破產(chǎn)那些事

| 文 · 本刊特約記者 齊岳峰

如果有一天，你被告知，你的國(guó)家破產(chǎn)了。

你會(huì)怎么想？

這個(gè)話題不是第一次被關(guān)注，2002年，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）第一次提出“國(guó)家破產(chǎn)”這一概念。所謂破產(chǎn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，即資不抵債。而國(guó)家破產(chǎn)，這個(gè)在普通中國(guó)人看來(lái)如天方夜譚一般的詞匯，卻真實(shí)而又“荒謬”地存在著。

所謂國(guó)家破產(chǎn)，即一個(gè)國(guó)家對(duì)外資產(chǎn)小于對(duì)外負(fù)債，即資不抵債的狀況。也就是政府沒(méi)有足夠的錢為其項(xiàng)目注資，支付公務(wù)員薪水，為國(guó)防事業(yè)埋單，從而國(guó)家也就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)了。

如今看來(lái)，“破產(chǎn)”一詞所表達(dá)的優(yōu)勝劣汰、相反相成的哲學(xué)寓意，國(guó)人是在最近三十年逐步體會(huì)出來(lái)的。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的狂飆突進(jìn)，地方政府也在大刀闊斧地肆意改造與前進(jìn)，如果地方發(fā)債再往前走一步推廣到全國(guó)，隨之而來(lái)的各種制度、財(cái)務(wù)和法律風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，以地方政府現(xiàn)有的治理模式和責(zé)權(quán)界定，至少就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，起碼，地方政府破產(chǎn)似乎并不是天方夜譚。

“國(guó)家破產(chǎn)”——一個(gè)極富政治色彩的戰(zhàn)斗用語(yǔ)，這在幾年前甚至十幾年前說(shuō)起來(lái)不過(guò)換來(lái)眾人的一笑而過(guò)，而如今，大家對(duì)此幾乎都已耳熟能詳了。當(dāng)國(guó)家破產(chǎn)席卷全球，我們面臨的未來(lái)前景看上去黯淡無(wú)光。

從地方政府破產(chǎn)說(shuō)起

就在不久前的4月1日，中國(guó)人民還在熱議美國(guó)底特律的房屋泡沫之時(shí)，加州城市斯托克頓已然“搶先”一步，將走在破產(chǎn)邊緣的底特律甩在了后面，成為迄今美國(guó)破產(chǎn)的人口最多的城市。4月1日，斯托克頓正式被聯(lián)邦破產(chǎn)法院批準(zhǔn)進(jìn)入破產(chǎn)程序。

作為以判例法為主導(dǎo)的美國(guó)，斯托克頓接下來(lái)的一系列破產(chǎn)程序和處理方式，將很有可能成為包括底特律在內(nèi)的其他城市所參照的“坐標(biāo)”。

斯托克頓位于加州北部，人口近30萬(wàn)，是加州第十三大城市。據(jù)報(bào)道，斯托克頓的破產(chǎn)保護(hù)程序從去年6月28日開始，當(dāng)時(shí)該市政府已經(jīng)欠下了大概7億美元的債務(wù)以及2,600萬(wàn)美元的年度預(yù)算赤字。

將斯托克頓拖進(jìn)災(zāi)難深淵的是2007年全美爆發(fā)的次貸危機(jī)。據(jù)美聯(lián)社報(bào)道，斯托克頓由于受到房產(chǎn)泡沫破裂的沖擊，其稅收收入在金融危機(jī)爆發(fā)后大幅縮水70%，導(dǎo)致市財(cái)政出現(xiàn)了高達(dá)2,600萬(wàn)美元的赤字。

事實(shí)上，縱觀全球，地方政府破產(chǎn)的案例并不在少數(shù)。據(jù)公開資料顯示，日本已有過(guò)884個(gè)地方政府宣告破產(chǎn)。2008年，日本北海道北部的小鎮(zhèn)夕張（Yubari）政府宣布它計(jì)劃于2009年申請(qǐng)破產(chǎn)，因?yàn)樵撴?zhèn)政府負(fù)債630億日元，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它的還債能力，其年度財(cái)政收入只有45億日元。

據(jù)日興花旗銀行的相關(guān)分析師計(jì)算，日本地方政府借款數(shù)額之大遠(yuǎn)超人們的想象，其未償還債務(wù)占日本國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例高達(dá)34%，而英德等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的比例僅為5%，美國(guó)也只有13%。

2009年夏天，剛剛出任加州州長(zhǎng)沒(méi)幾天的好萊塢著名影星施瓦辛格就面臨加州政府巨額赤字窘境：辦公樓都是從居民手里租來(lái)的，高速公路破了坑沒(méi)錢去修。諸如此類問(wèn)題數(shù)不勝數(shù)。如果是在中國(guó)，中央政府一出手，無(wú)中也能生有。可是，面對(duì)加州的如此窘境，堂堂美國(guó)聯(lián)邦政府在收到告急信后，竟然決定暫不施以援手，擔(dān)心先例一開引來(lái)更多州政府上門求救……加州政府上空籠罩著破產(chǎn)陰云。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，美國(guó)加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)后縣政府改組，裁員12%，該縣17,000名公務(wù)員被裁減2,000余人；然后不得不緊縮開支，壓縮了固定資產(chǎn)投資計(jì)劃和公共服務(wù)項(xiàng)目；最后是由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權(quán)人進(jìn)行談判，承諾以未來(lái)若干年內(nèi)的地方稅收償還債務(wù)。

城市的政府破產(chǎn)后不能像公司一樣清算資產(chǎn)，而是需要和債權(quán)人協(xié)商，進(jìn)行債務(wù)重組。自1930年以來(lái)，所有破產(chǎn)的主要美國(guó)城市最終都得以向債權(quán)人償還了所有本金。拿最近瀕臨破產(chǎn)的斯托克頓市來(lái)講，華爾街債權(quán)人的立場(chǎng)十分強(qiáng)硬，不希望這一傳統(tǒng)被打破，他們認(rèn)為斯托克頓利用破產(chǎn)保護(hù)來(lái)削減其債務(wù)償還數(shù)額，但同時(shí)不改變其對(duì)加州公務(wù)員退休系統(tǒng)支出的做法并不公平。

隔岸觀火？火苗已起

有人說(shuō)，在中國(guó)，政府破產(chǎn)這種事十有八九不會(huì)出現(xiàn)。所謂“破產(chǎn)”，更是在地方政府的詞典里聞所未聞。

然而，已經(jīng)有一些國(guó)內(nèi)媒體先知先覺(jué)。

據(jù)測(cè)算，2002年，全國(guó)2,860個(gè)縣（市）中，預(yù)算赤字縣共計(jì)706個(gè)，占比達(dá)到25%；而41,040個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額已達(dá)到1,770多億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債430多萬(wàn)元；我國(guó)全部地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上。

所謂地方債其實(shí)是“地方政府債券”的簡(jiǎn)稱，也叫“市政債券”，也就是地方政府發(fā)行的公債。主要的目的就是地方政府用它來(lái)借錢，收入列入地方財(cái)政預(yù)算，然后地方政府再?zèng)Q定錢用在什么地方。一般來(lái)說(shuō)地方債主要用于交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者住房、教育、醫(yī)療等地方公共物品的供給上。

美國(guó)加州斯托克頓市政府大樓

日本北海道夕張的觀光牧業(yè)

而地方債究竟是如何滾出如今這樣一個(gè)巨大的雪球呢？舉個(gè)例子，譬如某市財(cái)政節(jié)余財(cái)力平均每年只有1億元，但城市基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)的整體工程需要投資10億元，才能一次性配套完工。其中城市道路下面必須預(yù)先埋設(shè)的給排水、供熱、供氣、通訊、電力管線等系統(tǒng)工程，不可能分10年施工，每年挖一次路面。為此，該市政府一次舉債9億元投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而后九年中逐年償付債務(wù)及利息；同時(shí)因投資環(huán)境改善帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益還能享受稅收增加的成果，這一系列動(dòng)作應(yīng)該說(shuō)無(wú)可厚非。

然而，現(xiàn)在不少地方政府負(fù)債沉重的根本原因在于超出了政府職能范圍，發(fā)生了角色錯(cuò)位，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)員，篡位充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)員。有的直接介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資謀利，投資失敗便承擔(dān)了大量本應(yīng)屬于市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，落得負(fù)債累累；有的不惜違規(guī)，以政府信譽(yù)作擔(dān)保為企業(yè)向銀行貸款提供方便，在市場(chǎng)風(fēng)云變幻中“賠了夫人又折兵”，結(jié)果損失慘重，脫不了干系。山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年財(cái)政收入1,136萬(wàn)元，而各種對(duì)外擔(dān)保借款就達(dá)1.2億元。還有一些基層政府部門一邊大肆舉債，一邊大吃大喝、鋪張浪費(fèi)。每到年終，賓館酒店、施工供貨單位的老板就會(huì)拿著厚厚一沓“簽單”，前往政府各衙門去催債，浩浩蕩蕩、絡(luò)繹不絕、蔚為壯觀。

盡管中央已經(jīng)提出全國(guó)分功能區(qū)調(diào)整發(fā)展目標(biāo)以改變唯“GDP”的政績(jī)觀，但不可否認(rèn)的是，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、改變城市面貌，以創(chuàng)造利于吸引投資的硬件環(huán)境，目前仍是各級(jí)官員們的第一要?jiǎng)?wù)，發(fā)展的動(dòng)力仍在指揮地方政府創(chuàng)造出各種各樣的有形資產(chǎn)，同時(shí)留下大大小小的資金窟窿和債務(wù)負(fù)擔(dān)。而中央要求的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等涉及民生的種種投入，也需要地方配套資金跟上，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題再度凸顯。

地方政府還不起債了？怎么辦，破產(chǎn)？在中國(guó)，這種事件出現(xiàn)的幾率小之又小。中央政府不得不硬著頭皮償還地方的巨額債務(wù)。

要不要允許地方政府破產(chǎn)？地方債問(wèn)題的邏輯逼到極致，就會(huì)面臨這個(gè)問(wèn)題。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院唐朱昌教授稱，決策者一直在努力尋找中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的增長(zhǎng)點(diǎn)，以便通過(guò)短期內(nèi)借債融資，下一期還本付息的方式，最終渡過(guò)經(jīng)濟(jì)難關(guān)。但由于地方一來(lái)未脫離真正的預(yù)算軟約束，就算發(fā)債融資也未必小心謹(jǐn)慎；二來(lái)人力資源受戶籍限制不能自由流動(dòng)遏制了經(jīng)濟(jì)活力，未必有利于促進(jìn)下一期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果地方未能償付債務(wù)陷入危機(jī)，中央就應(yīng)停止兜底，允許地方政府破產(chǎn)。因?yàn)樗^向地方放權(quán)就是讓地方自主，而允許地方政府破產(chǎn)才能真正迫使地方對(duì)自己負(fù)責(zé)。

如果國(guó)家破產(chǎn)？

國(guó)家會(huì)不會(huì)破產(chǎn)？這個(gè)平時(shí)聽起來(lái)更像是抬杠的話題已經(jīng)有了兩個(gè)案例：2008年金融危機(jī)中的冰島和如今歐債危機(jī)中的希臘。

“國(guó)家破產(chǎn)”其實(shí)并不是什么新鮮事物。在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，世界上曾出現(xiàn)過(guò)五輪大規(guī)模破產(chǎn)?！皣?guó)家破產(chǎn)”的關(guān)鍵場(chǎng)景大抵如此：無(wú)力清償債務(wù)、不付利息、新債必須持續(xù)用來(lái)償還舊債、削減開支并提高稅收、通貨膨脹、貨幣貶值。“國(guó)家破產(chǎn)”的全過(guò)程在我們面前一一展開：首先，國(guó)家發(fā)布破產(chǎn)聲明：無(wú)力清償債務(wù)或不付利息或用新債來(lái)償還舊債。伴隨著破產(chǎn)過(guò)程出現(xiàn)的是節(jié)約措施和提高稅收。比如，政府削減社會(huì)福利開支預(yù)算；國(guó)家和城鎮(zhèn)將提高稅收等。但是，社會(huì)福利開支以及用于軍事和基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金已經(jīng)被確定下來(lái)，為了維持政權(quán)穩(wěn)定，想要后退是辦不到的。強(qiáng)制性的緊縮措施甚至?xí)l(fā)民眾抗議和騷亂——正如前幾天希臘所發(fā)生的場(chǎng)景。

好在，歷史上還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)國(guó)家破產(chǎn)的現(xiàn)象。希臘破產(chǎn)也是在希臘拒絕歐盟援助，不愿實(shí)施財(cái)政緊縮政策等一系列假定的條件下得出的結(jié)論。換句話說(shuō)，一家公司可以破產(chǎn)，但國(guó)家即使破產(chǎn)，也不會(huì)消亡，人們終究會(huì)想辦法還清債務(wù)或者延緩債務(wù)，問(wèn)題總會(huì)得到解決。

國(guó)家破產(chǎn)過(guò)程的進(jìn)一步升級(jí)是國(guó)家自己還能著手制造貨幣，為此印鈔機(jī)必須轉(zhuǎn)動(dòng)起來(lái)，同時(shí)引起通貨膨脹以及債權(quán)貶值。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，通貨膨脹是“整頓”國(guó)家財(cái)政最簡(jiǎn)便的途徑，因?yàn)檫@種減少債務(wù)的方式造成的痛苦是最小的。貨幣發(fā)行銀行可以通過(guò)購(gòu)買國(guó)家債券成為政策實(shí)施的幫手。因此，把錢借給國(guó)家的人或者與國(guó)家有其他債權(quán)關(guān)系的人，就只能與這個(gè)無(wú)支付能力的結(jié)構(gòu)體患難與共了。通貨膨脹和通貨膨脹預(yù)期是不可控的，星星之火可以燎原。在接下來(lái)的幾年里，一場(chǎng)可怕的世界性通貨膨脹將會(huì)發(fā)生。

新華網(wǎng)之前的報(bào)道還指出，國(guó)家有別于企業(yè)的最顯著特點(diǎn)是“國(guó)家主權(quán)神圣不可侵犯”。所以，對(duì)于那些貧困國(guó)家，盡管理論上足夠“破產(chǎn)”，但是并沒(méi)有被拍賣掉，淪落為其他債券國(guó)家的“新殖民地”。反過(guò)來(lái)說(shuō)，倘若國(guó)際間有“國(guó)家破產(chǎn)”的“市場(chǎng)空間”，那么，美國(guó)僅舉華爾街上的一個(gè)個(gè)富可敵國(guó)的金融大佬之力，就可以用經(jīng)濟(jì)手段，兵不血刃地將一個(gè)個(gè)破產(chǎn)小國(guó)收入囊中。

國(guó)家破產(chǎn) 并非遙不可及

從某種意義上說(shuō)，國(guó)家即人民，某些國(guó)家的破產(chǎn)，它的人民是脫不了干系的。最典型的就是《即將來(lái)臨的國(guó)家破產(chǎn)》一書里所列舉的幾個(gè)瀕臨破產(chǎn)國(guó)家當(dāng)中的兩個(gè)：美國(guó)和日本。美國(guó)瀕臨破產(chǎn)就是因?yàn)榫揞~的債務(wù)，而美國(guó)的債務(wù)和德國(guó)不同之處就在于，前者民間債務(wù)居多，美國(guó)早就是寅吃卯糧，人民借錢過(guò)好日子，巨大的外債讓美國(guó)成為了窮酸超級(jí)大國(guó)；而日本的危機(jī)卻很少被提到，卻被《即將來(lái)臨的國(guó)家破產(chǎn)》一書敏銳地“發(fā)現(xiàn)”了，《即將來(lái)臨的國(guó)家破產(chǎn)》把日本列為奔向破產(chǎn)之路的最大一匹“黑馬”，日本的危機(jī)用一個(gè)詞就可以概括——“老齡化”，日本是世界上生育率最低的國(guó)家之一，雖然它曾經(jīng)是世界上儲(chǔ)蓄最高的國(guó)家，但隨著養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，日本的儲(chǔ)蓄已經(jīng)基本清空，這個(gè)國(guó)家可以說(shuō)已經(jīng)“沒(méi)錢”。

所以說(shuō)，人們公認(rèn)“國(guó)家破產(chǎn)”只是一個(gè)形容詞而非動(dòng)詞。

但是，即使是這個(gè)形容詞也足夠可怕，如果一個(gè)國(guó)家被冠以“破產(chǎn)”二字，就意味著這個(gè)國(guó)家的人民長(zhǎng)期處在水深火熱之中：資產(chǎn)化為烏有，手里的錢根本就不值錢，持有的債券就是廢紙，還要背上更多的國(guó)債。公司破產(chǎn)傷害的是公司本身，員工在受到傷害之后就跑光了，公司也就完蛋了；而國(guó)家的破產(chǎn)，傷害的卻是人民，國(guó)家會(huì)把所有的問(wèn)題都轉(zhuǎn)嫁給人民，以保持國(guó)家的“主權(quán)完整”。當(dāng)然，如果反過(guò)來(lái)，一個(gè)國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而連主權(quán)都保護(hù)不了的話，那么對(duì)于它的人民來(lái)說(shuō)可能就是更大的災(zāi)難。

盡管“國(guó)家破產(chǎn)”是不可避免的，但這并不是世界的末日，而是另一種經(jīng)濟(jì)制度的新開端。在“國(guó)家破產(chǎn)”的過(guò)程中，牌將被重新洗過(guò)，貨幣、政治機(jī)構(gòu)、政府會(huì)變換，然而，資產(chǎn)會(huì)被保留。

無(wú)論歐洲還是美國(guó)，民主似乎在如何解決債務(wù)危機(jī)的過(guò)程中變成了政治上的扯皮，以至于有些中國(guó)網(wǎng)友評(píng)論債務(wù)GDP比率或許不足以描述歐洲或是美國(guó)的償債能力，尚有制度因素需要考量。然而，前英國(guó)首相溫斯頓·丘吉爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“民主是個(gè)不好的制度，但是，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)比它更好的制度，所以我們不得不用它”。這意味著對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，民主制度即使有許多問(wèn)題，我們依然會(huì)選擇它，不是因?yàn)樗鼛?lái)效率，而是因?yàn)樗鼛?lái)自由，僅此而已。