水利普查的特點(diǎn)及建議

毛曉文 韋鎖蘭 化 卓 汪 晶

（江蘇省第一次全國(guó)水利普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，江蘇 南京 210029）

1 背景

國(guó)務(wù)院決定自2010年用三年時(shí)間開展第一次全國(guó)水利普查，這是新中國(guó)成立60年以來(lái)水利發(fā)展史上的第一次關(guān)于水利發(fā)展情況的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，意義重大，影響深遠(yuǎn)。因此，對(duì)第一次全國(guó)水利普查進(jìn)行回顧和總結(jié)，為未來(lái)可能開展的第二次、第三次水利普查工作或類似水利專業(yè)調(diào)查工作積累可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，十分必要，也是每位參與水利普查的普查人的使命。

2 普查目標(biāo)與總?cè)蝿?wù)

水利普查是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是國(guó)家資源環(huán)境調(diào)查的重要組成部分。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第一次全國(guó)水利普查的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕4號(hào)），第一次全國(guó)水利普查主要包括七項(xiàng)任務(wù)：（1）全面查清我國(guó)江河湖泊的基本情況。通過(guò)對(duì)我國(guó)江河湖泊進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)查，查清江河湖泊的數(shù)量及其分布，查清我國(guó)江河湖泊的水文特征狀況。（2）全面查清我國(guó)水利工程基本情況。通過(guò)對(duì)我國(guó)水利工程的普查，查清我國(guó)各類水利工程的數(shù)量與分布、規(guī)模與能力及效益等基本情況。（3）查清我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水狀況。通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)居民生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、建筑業(yè)用水、第三產(chǎn)業(yè)用水等國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)用水以及河道外生態(tài)環(huán)境用水的調(diào)查，全面查清我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水狀況。（4）全面查清我國(guó)河流湖泊開發(fā)治理保護(hù)情況。通過(guò)對(duì)我國(guó)江河湖泊取水口、水源地、入河湖排污口、河湖治理情況等的普查，查清我國(guó)江河湖泊開發(fā)治理保護(hù)的基本情況。（5）查清我國(guó)水土保持情況。通過(guò)對(duì)全國(guó)水土流失情況、侵蝕溝道、水土保持治理措施等的調(diào)查，掌握水土流失、治理情況及其動(dòng)態(tài)變化等。（6）查清我國(guó)水利行業(yè)能力建設(shè)情況。通過(guò)對(duì)各類水利單位和機(jī)構(gòu)的調(diào)查，全面查清水利單位的數(shù)量及分布、從業(yè)人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)規(guī)模及運(yùn)營(yíng)狀況等。（7）建立國(guó)家基礎(chǔ)水信息平臺(tái)。通過(guò)水利普查，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)水信息標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，建立健全基礎(chǔ)水信息登記和臺(tái)帳管理系統(tǒng)，建立國(guó)家基礎(chǔ)水信息數(shù)據(jù)庫(kù)（包括普查綜合成果空間數(shù)據(jù)庫(kù)及屬性庫(kù)，主題空間數(shù)據(jù)庫(kù)及屬性庫(kù)）和信息管理系統(tǒng)，建立水信息資源整合和共享機(jī)制，形成規(guī)范、統(tǒng)一、權(quán)威的國(guó)家基礎(chǔ)水信息平臺(tái)。水利普查的主要內(nèi)容包括六項(xiàng)基本普查和兩項(xiàng)專項(xiàng)普查，分別為：（1）河流湖泊的基本情況普查；（2）水利工程基本情況普查；（3）經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水情況調(diào)查；（4）河流湖泊開發(fā)治理保護(hù)情況普查；（5）水土保持情況普查；（6）水利行業(yè)能力建設(shè)情況普查。兩項(xiàng)專項(xiàng)普查為灌區(qū)專項(xiàng)普查和地下水取水井專項(xiàng)普查。

3 創(chuàng)新點(diǎn)

第一次全國(guó)水利普查是在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下開展的一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，內(nèi)容全面、技術(shù)復(fù)雜、方法統(tǒng)一、步調(diào)一致。歷經(jīng)三年的普查工作，總結(jié)特點(diǎn)如下：

之一：是一次具有開創(chuàng)性的全新工作

我國(guó)建國(guó)至今未開展全國(guó)范圍的水利普查工作，而其它行業(yè)普查，如經(jīng)濟(jì)普查、農(nóng)業(yè)普查、土地調(diào)查、污染源普查均已開展了兩次以上，國(guó)家人口普查更已開展了六次。因此，本次水利普查是一次史無(wú)前例的開創(chuàng)性工作。本次第一次水利普查時(shí)間節(jié)點(diǎn)多，普查任務(wù)繁重，技術(shù)路線復(fù)雜，涉及面廣，國(guó)家投入的人財(cái)物巨大，不容有半點(diǎn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)第一次水利普查，缺乏可以借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)，缺乏有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)普查隊(duì)伍，缺乏成熟的普查規(guī)程規(guī)范和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而這些又必須在短期內(nèi)制定并實(shí)施。因此，技術(shù)方案的制定、隊(duì)伍的組織和培訓(xùn)、普查中問(wèn)題的解決和處理、質(zhì)量控制等對(duì)全國(guó)第一次水利普查的組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)者、對(duì)每位普查人員都是個(gè)全新的挑戰(zhàn)。

之二：是一次現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)水利調(diào)查相結(jié)合的高新普查方法運(yùn)用

面對(duì)龐大的指標(biāo)體系和普查內(nèi)容，本次水利普查的技術(shù)方案充分利用高分辨率遙感技術(shù)（RS）、全球定位系統(tǒng)技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)技術(shù)（GIS）、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、遠(yuǎn)程傳輸技術(shù)及模型分析等高新科技手段，不僅提升了普查的可行性和準(zhǔn)確性，節(jié)省了人力、物力，大大提高了普查的時(shí)效，也規(guī)范了全國(guó)大范圍的數(shù)據(jù)采集、分析、統(tǒng)計(jì)口徑和方法，為未來(lái)相似的大規(guī)模調(diào)查工作引領(lǐng)了方向。

之三：是一次專業(yè)性極強(qiáng)、對(duì)象關(guān)聯(lián)關(guān)系十分復(fù)雜的多目標(biāo)普查

水利普查共涉及33個(gè)普查對(duì)象，48張普查表，320個(gè)普查指標(biāo)，各指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，相互依賴，相互平衡，關(guān)系非常復(fù)雜。普查指標(biāo)中既包含自然資源和環(huán)境指標(biāo)，又包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)；既有水利行業(yè)內(nèi)指標(biāo)，又有水利行業(yè)外指標(biāo)；既有定性指標(biāo)，又有定量指標(biāo)；既有靜態(tài)指標(biāo)，又有動(dòng)態(tài)指標(biāo)。加之本次普查跨各級(jí)行政區(qū)劃的普查對(duì)象較多，如：跨界（縣、地、省界）的河流和湖泊，跨縣（或地及省界）的灌區(qū)、水源地、引調(diào)水工程、堤防工程等，跨界關(guān)系多樣，管理情況復(fù)雜，組織協(xié)同實(shí)施與銜接難度大。

之四：是一次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)重點(diǎn)突破的上下互動(dòng)式普查

本次水利普查共設(shè)計(jì)了前期準(zhǔn)備、清查登記、填表上報(bào)、匯總發(fā)布4個(gè)階段，22個(gè)節(jié)點(diǎn)48個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，互為因果。其中，普查的試點(diǎn)、培訓(xùn)、動(dòng)態(tài)臺(tái)帳的建立、數(shù)據(jù)錄入與處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都嘗試了新的工作模式和方法。

普查試點(diǎn)，是在較短的時(shí)段內(nèi)模擬實(shí)施普查的全過(guò)程，通過(guò)試點(diǎn)可以檢驗(yàn)普查內(nèi)容、普查方式、技術(shù)路線、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性，指標(biāo)體系的科學(xué)性，工作機(jī)制的可行性；可進(jìn)一步完善普查方案、數(shù)據(jù)處理手段、質(zhì)量控制措施和規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)組織實(shí)施形式，為順利開展第一次全國(guó)水利普查工作奠定基礎(chǔ)。通過(guò)三個(gè)月的普查試點(diǎn)，模擬了普查的各個(gè)環(huán)節(jié)，修訂了前期普查技術(shù)方案中不切實(shí)際的設(shè)計(jì)和方法，提出了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的保障建議措施，達(dá)到了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、鍛煉隊(duì)伍、培養(yǎng)骨干、推動(dòng)工作的預(yù)期目標(biāo)。

普查培訓(xùn)是保證普查工作質(zhì)量的基礎(chǔ)工作和重要環(huán)節(jié)，是決定水利普查成敗的關(guān)鍵。國(guó)普辦制定了《培訓(xùn)工作總體方案》并率先分層次開展了綜合培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和強(qiáng)化培訓(xùn)，各省在此基礎(chǔ)上也制定了適合本省特點(diǎn)的《培訓(xùn)工作實(shí)施方案》以指導(dǎo)水利普查培訓(xùn)工作，確定培訓(xùn)類別、培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)規(guī)模、培訓(xùn)時(shí)間等。之后，各市縣積極推進(jìn)，加強(qiáng)市縣聯(lián)動(dòng)，制定了切實(shí)可行的培訓(xùn)方案和分類分專業(yè)工作計(jì)劃，有針對(duì)性地開展培訓(xùn)工作。這種“統(tǒng)一組織、分級(jí)負(fù)責(zé)、分階段實(shí)施、注重實(shí)效”的工作形式和方法為未來(lái)大規(guī)模地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作積累了可以推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在動(dòng)態(tài)指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取中，本次水利普查要求對(duì)取水口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水戶的取水量和用水量等建立動(dòng)態(tài)指標(biāo)臺(tái)賬，逐月記錄臺(tái)賬數(shù)據(jù)以保證普查動(dòng)態(tài)指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。建立健全基層臺(tái)帳登記制度是本次水利普查的創(chuàng)舉和難點(diǎn)。

4 問(wèn)題與不足

之一：組織推進(jìn)方面

水利普查是一次綜合性、全方位的普查，涉及范圍之廣、參與部門之多、技術(shù)要求之高、工作難度之大，在我國(guó)水利發(fā)展史上是空前的，在我國(guó)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查歷史上也是少有的。水利普查涉及300多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，既有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)要求，又要面向廣大基層群眾和用水戶。加之水利普查尚屬首次，缺乏專業(yè)普查隊(duì)伍和成熟的經(jīng)驗(yàn)，需要做大量的開創(chuàng)性工作，這些基礎(chǔ)性、開創(chuàng)性、復(fù)雜性和艱巨性等特點(diǎn)都要求我們要從全局和戰(zhàn)略的高度加以重視。從本次水利普查的實(shí)踐來(lái)看，雖然各級(jí)政府都很重視，但水利普查的推動(dòng)基本是依托地方水利系統(tǒng)來(lái)執(zhí)行，各部門的配合和全社會(huì)的參與不足，這就造成了對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)、水污染等行業(yè)外指標(biāo)收集的難度大，指標(biāo)的時(shí)效性也欠缺。

之二：普查實(shí)施方面

河湖基本情況普查進(jìn)度滯后。實(shí)施方案中對(duì)每個(gè)專項(xiàng)的進(jìn)度安排都有明確要求，其中，河湖基本情況調(diào)查是其它各項(xiàng)專業(yè)普查的基礎(chǔ)，河湖名錄編制必須在其它各項(xiàng)普查進(jìn)行清查之前完成。而實(shí)際普查中，河湖基本情況普查的流程為：依據(jù)數(shù)據(jù)影像資料內(nèi)業(yè)提取河流初始名錄—下發(fā)流域和省級(jí)普查機(jī)構(gòu)核對(duì)，形成河湖初始名錄及編碼—下發(fā)縣區(qū)再次核對(duì)修訂—上報(bào)確定編報(bào)河湖名錄—填寫清查表、普查表和匯總表。這種“自上而下和自下而上交互合作方式”溝通周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致河湖名錄生成滯后，進(jìn)而影響了其它相關(guān)專項(xiàng)的普查進(jìn)度。

可計(jì)量或監(jiān)測(cè)指標(biāo)的調(diào)查力量薄弱。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水調(diào)查專項(xiàng)中，要求對(duì)規(guī)模以上用水戶用水量進(jìn)行逐個(gè)調(diào)查，規(guī)模以下用水戶用水量通過(guò)典型調(diào)查結(jié)合相關(guān)成果推算獲得。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水戶數(shù)量巨大，并且規(guī)模以上用水戶水量計(jì)量設(shè)施普及率低，相當(dāng)部分用水戶根本沒(méi)有計(jì)量設(shè)施，導(dǎo)致臺(tái)賬建立困難、用水量難以精確統(tǒng)計(jì)，僅憑推算需要相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)且誤差較大，加之部分企業(yè)認(rèn)為用水量調(diào)查碰觸自身利益，不能積極配合調(diào)查工作，調(diào)查工作難度加大，數(shù)據(jù)獲取困難。缺乏實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)支持的現(xiàn)象在地下水取水井取水量、入河湖排污口排污量的指標(biāo)獲取中都有所體現(xiàn)。

普查技術(shù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的地域性不足。具體表現(xiàn)在：（1）河湖基本情況。對(duì)于僅有供水功能的河道，如通逾河、南水北調(diào)等河流基本無(wú)排水功能，也不存在干支關(guān)系，應(yīng)作為獨(dú)立河道處理；平原水網(wǎng)區(qū)河道因?yàn)樯舷掠侮P(guān)系不明晰，往復(fù)流動(dòng)現(xiàn)象普遍，在指標(biāo)設(shè)定中的上下游、左右岸、流域面積難以界定，可相應(yīng)增加流經(jīng)區(qū)域等指標(biāo)。（2）水利工程基本情況。對(duì)于重要的水利工程，如大、中型水庫(kù)、水電站、水閘和泵站工程可增加“正面、側(cè)面圖片”，增加“是否進(jìn)行安全鑒定、安全等級(jí)”等工程安全狀況指標(biāo)；本次普查的水閘工程是以流量為規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，但對(duì)于廣大平原水網(wǎng)地區(qū)，水閘的功能主要是防洪擋水，以流量來(lái)劃定規(guī)模不合適，建議針對(duì)山區(qū)、平原水閘制定不同的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于平原水網(wǎng)地區(qū)水閘可以口門寬度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，更符合運(yùn)用實(shí)際；對(duì)于有排水任務(wù)的泵站工程建議增加排水量指標(biāo)；對(duì)于本次普查中的堤防定義及普查范圍也有待進(jìn)一步明確，尤其是上千公里的鎮(zhèn)、村級(jí)河道和圩區(qū)兩側(cè)的堤防等，（由于建設(shè)年代長(zhǎng)久不一，堤防等級(jí)、防洪保護(hù)情況很難確定。（3）經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水調(diào)查。企業(yè)用水調(diào)查中，規(guī)模以上標(biāo)準(zhǔn)不能籠統(tǒng)確定，應(yīng)先分行業(yè)再定規(guī)模，否則用水調(diào)查結(jié)果會(huì)集中在某個(gè)行業(yè)，缺乏代表性；建筑業(yè)及生態(tài)補(bǔ)水的耗水測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)難以確定，相關(guān)用水量推算結(jié)果人為性較大。（4）河湖開發(fā)治理保護(hù)情況。在河湖取水口普查中，規(guī)定凡滿足取水能力在0.05 m3/s及以上或年取水量15萬(wàn)m3及以上的所有取水口均視為規(guī)模以上取水口，對(duì)于地處江南水鄉(xiāng)、平原水網(wǎng)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)有點(diǎn)低，除少數(shù)一些企業(yè)取水口以外，我省絕大部分取水口均為農(nóng)田灌溉用的小型電灌站，這些為數(shù)眾多的灌溉站取水能力基本都在0.05 m3/s以上，但實(shí)際年取水量卻根本達(dá)不到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于15萬(wàn)m3；在入河排污口普查中建議增加河道納污能力、河道水質(zhì)的調(diào)查等。（5）灌區(qū)專項(xiàng)。建議在平原水網(wǎng)區(qū)的灌區(qū)專項(xiàng)普查中增加基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村河道、節(jié)水灌溉等指標(biāo)內(nèi)容；平原河網(wǎng)地區(qū)的灌區(qū)難以確定上下游、左右岸及水流方向，干、支渠順序難以確定，并多以圩區(qū)為單位，建議今后類似調(diào)查可結(jié)合各地區(qū)不同情況對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。（6）地下水專項(xiàng)。本次普查方案中對(duì)地下水取水井的分類偏重于我國(guó)北方的現(xiàn)狀和習(xí)慣，不符合南方水網(wǎng)地區(qū)的實(shí)際，建議今后調(diào)查對(duì)廣大南方地區(qū)的地下水分類重新調(diào)整；本次普查對(duì)地?zé)崴?、地下水水源地等概念界定不明確，如地?zé)崴?、水溫等指?biāo)無(wú)量化標(biāo)準(zhǔn)，地下水集中開采區(qū)的規(guī)模沒(méi)有界定，在今后的類似工作中也需以明確。

5 結(jié)語(yǔ)

第一次全國(guó)水利普查作為一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是國(guó)家資源環(huán)境調(diào)查的重要組成部分，所涉及的門類全、范圍廣，對(duì)謀劃水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、科學(xué)制定水利及國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理具有積極作用，對(duì)推進(jìn)水資源合理配置和高效利用、提高全社會(huì)水患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)、推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，各級(jí)水利普查已經(jīng)完成，成果即將發(fā)布，及時(shí)對(duì)本次水利普查的成果、組織和不足進(jìn)行回顧和分析，積累經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)教訓(xùn)，也應(yīng)是本次水利普查的必要任務(wù)。希望此文能給予所有參加這項(xiàng)偉大普查工作的各級(jí)普查員、普查指導(dǎo)員、普查的策劃者、設(shè)計(jì)者、組織者、執(zhí)行者以啟示，使大家能對(duì)各自的普查經(jīng)歷進(jìn)行很好地總結(jié)和研究，為未來(lái)的普查工作和相關(guān)各類水利調(diào)查提供借鑒和幫助。