困境與挑戰(zhàn)：印度尼西亞高等教育法人化和市場(chǎng)化的改革

張 靈，陸瑞旗

（1.上饒師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，江西 上饒 334001；2.江西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西 南昌330038）

印度尼西亞（以下稱“印尼”）高等教育的商業(yè)化運(yùn)營模式不是近期的現(xiàn)象。盡管各大學(xué)商業(yè)化程度上存在不同，但它們都在按市場(chǎng)運(yùn)作，即把教育作為商品以收取一定的費(fèi)用。教育市場(chǎng)化和私立化有助于高等教育現(xiàn)狀的改善，營利性突顯下的市場(chǎng)化的教育學(xué)習(xí)環(huán)境能促使高等教育更具效率、更富有責(zé)任感以及產(chǎn)生更少的官僚惰性。同時(shí)營利性的教育機(jī)構(gòu)還有助于國家的稅收，使追求卓越不再依賴資金投入的多少，把學(xué)生和學(xué)生家長(zhǎng)的滿意感放在教職工的滿足感之上等等。正如哈佛大學(xué)董事會(huì)主席Emeritus Bok所說的“利用商業(yè)模式能使高等教育把注意力集中到不斷滿足提高教育質(zhì)量的需要，市場(chǎng)化和私立化有利于大學(xué)把資金投放到那些好的目標(biāo)上，從而提高從科學(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為有用產(chǎn)品過程的機(jī)會(huì)”［1］。

不過，當(dāng)今印尼高等教育市場(chǎng)化和私立化的程度和范圍已超過高等教育自身應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)，把追求利益作為高等教育的一個(gè)重要目的的同時(shí)也弱化和損傷了其學(xué)術(shù)價(jià)值。因此Emeritus Bok又警告追求商業(yè)利益“不總是生產(chǎn)有益的結(jié)果，他們僅僅出于市場(chǎng)的需要”［1］?？梢钥吹?，過度商業(yè)化降低高校卓越的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，損害了學(xué)術(shù)的互信共管，也傷害了大學(xué)的聲譽(yù)。

一、印尼高等教育法人化和市場(chǎng)化的演進(jìn)

1.早期相關(guān)改革政策法規(guī)的出臺(tái)

盡管印尼受到亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，但高等教育自治改革從未停止過。早在1996年的第3個(gè)高等教育長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期（1996-2005年）一攬子高教政策改革就已經(jīng)開始實(shí)施，并明確提出改革的第一階段應(yīng)達(dá)到：1）通過富有活力的模式來應(yīng)對(duì)劇烈的外部環(huán)境變化；2）把提高教育質(zhì)量和學(xué)科關(guān)聯(lián)性作為高等教育發(fā)展參照的根本依據(jù)；3）提升社會(huì)的應(yīng)變能力和促進(jìn)社會(huì)的公平［2］。1998年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后印尼教育加速了改革，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是提高大學(xué)的自治能力。同時(shí)，印尼政府希望重點(diǎn)大學(xué)通過自治能在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到重要作用，特別是在培養(yǎng)高質(zhì)量的畢業(yè)生方面被寄予厚望。1999年6月，印尼政府針對(duì)高等教育發(fā)布了兩條重要的法令（61號(hào)令和62號(hào)令），61號(hào)令涉及對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)管理的調(diào)整，62號(hào)令明確提出要把公立大學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)合法實(shí)體，即法人。一系列政策法規(guī)的出臺(tái)確定了以“質(zhì)量、自治、責(zé)任、認(rèn)證和評(píng)價(jià)”為核心的高等教育政策改革的5個(gè)主題，它被譽(yù)為印尼高等教育管理“新的范式”。

2.高等教育管理體制從中央集權(quán)逐步走向高校自治

相比東南亞其他國家如馬來西亞和泰國的高等教育發(fā)展，印尼的高校正不斷地朝著更大范圍的自治方向發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)“新的范式”，政府挑選了一些著名的公立高校作為改革試點(diǎn)。從2000年至2005年間，大學(xué)自治運(yùn)動(dòng)改革盡管存在大量的問題但還是取得了重大突破。改革主要集中在高等教育組織機(jī)構(gòu)調(diào)整和民主化的發(fā)展。在新的管理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)不再直接向教育部負(fù)責(zé)，而是向一個(gè)董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)代表著大學(xué)的利益相關(guān)者；其中的代表有來自政府、參議院學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體（包括教師和學(xué)生）和社會(huì)的相關(guān)人士。2001年底，萬隆技術(shù)學(xué)院新校長(zhǎng)成為第一個(gè)不是政府任命而是由董事會(huì)選出的印尼公立大學(xué)的校長(zhǎng)，2002年3月、8月、9月加扎馬大學(xué)、印度尼西亞大學(xué)和萬隆農(nóng)業(yè)研究所的負(fù)責(zé)人都分別由它們的董事會(huì)選出，任期5年。通過體制的改革，大學(xué)和政府之間關(guān)系有了較大的改變，盡管教育部的手中對(duì)大學(xué)仍有較大的權(quán)力，但高等教育機(jī)構(gòu)的改制畢竟已邁出實(shí)質(zhì)的一步。

3.實(shí)行有條件特許入學(xué)的學(xué)費(fèi)自律政策

印尼政府實(shí)行公立高等學(xué)校改制為國有化法人大學(xué)法令，其目的是為了減少對(duì)公立高等學(xué)校的資助。該法令被認(rèn)為是政府在減輕國家對(duì)高等教育的責(zé)任，因而受到人們普遍的批評(píng)。在印尼，人們對(duì)高水平的高等教育認(rèn)可度特別高，學(xué)生和他們的家庭更偏愛公立高校，從中也可以看出公立高校的質(zhì)量高于私立高校。僅占全國高?？倲?shù)3.11%的公立高等院校，卻有63.70%的高中畢業(yè)生申請(qǐng)入學(xué)；在2007年，只有27.49%的學(xué)生被公立高等教育機(jī)構(gòu)錄取，公立高等院校只能滿足31.97%的學(xué)生高等教育需求［1］。這些數(shù)據(jù)顯示，對(duì)大多數(shù)學(xué)生來說選擇公立大學(xué)是一個(gè)奢求。因此，公立大學(xué)的入學(xué)更具嚴(yán)格和競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于改制為法人化的大多數(shù)公立大學(xué)來說，學(xué)生學(xué)費(fèi)的支付比私立大學(xué)高得多。迫于自身經(jīng)濟(jì)的壓力，法人化的大學(xué)訴諸一個(gè)確定的百分比入學(xué)定額給來自于高收入家庭子女。如在2004年頒布國有法人化大學(xué)政策之后，其中一個(gè)法人化大學(xué)試點(diǎn)單位——萬隆技術(shù)學(xué)院，每年只接受來自政府提供的20%的業(yè)務(wù)費(fèi)，其余部分的資金來自研究開發(fā)項(xiàng)目（45.5%）和學(xué)生的學(xué)費(fèi)（8.3%），這就使得萬隆技術(shù)學(xué)院盤算著如何彌補(bǔ)它的近27%的經(jīng)費(fèi)缺口。如同其他法人化大學(xué)一樣，一個(gè)解決方法就是采用給那些沒有通過國家入學(xué)考試，但能夠支付高學(xué)費(fèi)的學(xué)生以入學(xué)的機(jī)會(huì)。在萬隆技術(shù)學(xué)院的一個(gè)物理技術(shù)程系，有10個(gè)指標(biāo)就以每個(gè)225萬印尼盾的費(fèi)用提供［1］。學(xué)費(fèi)自律政策印證了高等教育把有形和無形的資本私有化，從而使高等教育產(chǎn)品和機(jī)會(huì)徹底商品化了。

二、印尼高等教育改革特點(diǎn)

1.實(shí)行國有高等教育機(jī)構(gòu)法人化

1999年6月，印尼政府正式開始運(yùn)作國民教育多元化政策，其中就包括把4所印尼古老而享有勝名的公立高等教育機(jī)構(gòu)私立化［3］，即把萬隆技術(shù)學(xué)院、印度印西亞大學(xué)、加札馬達(dá)大學(xué)和萬隆農(nóng)業(yè)研究院等轉(zhuǎn)制為國有法人化，之后其他公立大學(xué)也不斷加入到這個(gè)名單內(nèi)，其中包括泗水技術(shù)學(xué)院。但高等教育機(jī)構(gòu)國有法人化對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了重大反響，其中有關(guān)市場(chǎng)化和法人化的爭(zhēng)論點(diǎn)是：1）對(duì)來自低收入家庭的學(xué)生是否公正；2）政府在教育方面的責(zé)任和義務(wù)明顯減少；3）是否過度商業(yè)化。來自社會(huì)上大多數(shù)批評(píng)及反對(duì)主要集中在高等教育機(jī)構(gòu)法人化增加了低收入家庭孩子進(jìn)入高等教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.高等教育經(jīng)費(fèi)由政府主導(dǎo)走向來源的多元化

在向法人化實(shí)體轉(zhuǎn)變的過程中，最棘手的問題就是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的改革。公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)根本性改變必須經(jīng)過目前的國家預(yù)算法和相關(guān)規(guī)則的詳細(xì)審視，不能隨意更改。直到今天，來自中央政府的經(jīng)費(fèi)被投放在特定的項(xiàng)目（即?？顚Ｓ茫┮约俺Ｒ?guī)預(yù)算（DIK）和發(fā)展預(yù)算（DIP），怎么取得和使用都是有相當(dāng)嚴(yán)格的條款規(guī)定。在未來的發(fā)展中，政府更多的只是充當(dāng)一個(gè)資金的代理機(jī)構(gòu)角色，并基于畢業(yè)生的總數(shù)而不是學(xué)生的入學(xué)人數(shù)去構(gòu)建一個(gè)資金使用體制。除了政府經(jīng)費(fèi)外，大學(xué)還可通過其他途徑，如通過咨詢和與企業(yè)的合作等獲得收益。例如1990年，與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行合作開始執(zhí)行本科教學(xué)質(zhì)量、本科教育發(fā)展和研究生科研教育等幾個(gè)計(jì)劃，通過競(jìng)爭(zhēng)性方式（如項(xiàng)目招標(biāo)等）給高等教育機(jī)構(gòu)撥款，旨在促使其提高辦學(xué)效益，同時(shí)也要求高校承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。傳統(tǒng)上，政府不對(duì)私立高等學(xué)校撥款，但近些年來，印尼國家教育部普通教育委員會(huì)也開始探索如何對(duì)私立高等學(xué)校進(jìn)行投資，并出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)公、私立高等學(xué)校在同一平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)高等教育經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步淡化公、私立高等學(xué)校的邊界［4］。與先前完全由政府資助的大學(xué)不同，國有法人化的高等院校要為自己尋求資金謀求發(fā)展，不過大多數(shù)資金主要來自學(xué)生和他們家庭提供的學(xué)費(fèi)。

3.關(guān)注對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)

2008年12月17日，印尼政府宣布擴(kuò)大教育私立化的范圍。同時(shí)政府也意識(shí)國有法人化法實(shí)施帶來的負(fù)面影響，因此政府又試圖通過教育法來進(jìn)行規(guī)制。教育法特別提出提高來自低收入家庭學(xué)生的入學(xué)率，條例規(guī)定：“教育機(jī)構(gòu)應(yīng)篩選出不低于新生的20%的人數(shù)，這些人具有高的學(xué)術(shù)潛能但支付不起學(xué)費(fèi)?！贝送?，根據(jù)對(duì)高等教育的承諾，政府加強(qiáng)了對(duì)公立大學(xué)的資助力度，其中資助金額占它們運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的50%。如萬隆工學(xué)院，國家50%的資助將基本滿足國有法人化大學(xué)的需求，從而避免大學(xué)因財(cái)政的壓力去尋求其他的資金來源。最后，教育法特別強(qiáng)調(diào)所有教育機(jī)構(gòu)都是非營利的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，學(xué)生的學(xué)費(fèi)不能超過大學(xué)的1/3的開銷。盡管教育法關(guān)注到對(duì)法人化法的主要批評(píng)，但與法人化法一樣，教育法又導(dǎo)致了一系列新的批評(píng)，這些批評(píng)在很大程度上涵蓋了先前提到的3個(gè)主要話題（即對(duì)低收入家庭的學(xué)生的不公平，政府減少了對(duì)教育的責(zé)任和義務(wù)以及促使公立大學(xué)過度商業(yè)化），并認(rèn)為還忽視了3個(gè)潛在的問題，即如何解決教育不公平的需要、強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的需要及追求高等教育價(jià)值的需要。

4.構(gòu)建質(zhì)量保障機(jī)制

為了提高高等教育的質(zhì)量，印尼的高等教育構(gòu)建了認(rèn)證制度。在20世紀(jì)90年代一些名牌大學(xué)相繼引進(jìn)內(nèi)部認(rèn)證，其目的是為了不斷提高教育質(zhì)量。內(nèi)部認(rèn)證實(shí)際上是由政府授權(quán)高等教育教授委員會(huì)對(duì)公立和私人高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和評(píng)審，始于1994年。1996年，印尼教育部成立了國家鑒定委員會(huì)，主要任務(wù)是通過同行專家組的評(píng)估，實(shí)行質(zhì)量鑒定，確保高等教育向公眾負(fù)責(zé)。到2000年，委員會(huì)只對(duì)公立和私立學(xué)校中的少量專業(yè)進(jìn)行鑒定，并向公眾公布鑒定結(jié)論［5］。內(nèi)部認(rèn)證的相關(guān)規(guī)定2001年前所有研究方案由高等學(xué)校自愿參照?qǐng)?zhí)行，之后通過委員會(huì)對(duì)高等學(xué)校強(qiáng)制執(zhí)行。通過認(rèn)證，本科課程分為4個(gè)層次，從A（滿意）到D（不滿意），研究生課程計(jì)劃分為 3個(gè)層次：U（優(yōu)），B（良好）和 T（一般）［6］。此外，教授委員會(huì)還在2008年初開始試點(diǎn)實(shí)行質(zhì)量認(rèn)證制度，它是基于國家教育法及政府對(duì)高等教育有關(guān)規(guī)制的基礎(chǔ)上形成的高等教育體系中唯一的國家層面上的認(rèn)證，類似于我國教育部本科教學(xué)水平質(zhì)量評(píng)估。

三、高等教育法人化和市場(chǎng)化舉步維艱

批評(píng)人士認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)公共教育負(fù)責(zé)，貧困的人群正遭受新的教育體制的負(fù)面影響。他們認(rèn)為應(yīng)拋棄法人化大學(xué)法，重新厘定教育體制，摒棄教育法定機(jī)構(gòu)法草案等。

1.對(duì)處于弱勢(shì)群體的學(xué)生接受高等教育不平等的批評(píng)

第一個(gè)批評(píng)是關(guān)于來自低收入家庭的學(xué)生進(jìn)一步被排斥在高等教育之外的潛在假說，持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為接受高等教育應(yīng)該是一種社會(huì)福利。新修定的教育法特別關(guān)注貧窮家庭的學(xué)生入學(xué)率，并提出專門劃出20%的高校升學(xué)指標(biāo)給低收入家庭的學(xué)生。但據(jù)世界銀行1995年發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)印尼家庭不可能支付得起高等教育的學(xué)費(fèi)。相比較2001年，2007年的接受高等教育學(xué)生總體數(shù)下降了12%，這就意味著要求大學(xué)把20%的招生指標(biāo)分配給低收入階層是不現(xiàn)實(shí)的，大多數(shù)高校也聲稱和承認(rèn)更多的學(xué)生不屬于這個(gè)類別。換句話說，強(qiáng)制地把20%的高招指標(biāo)分配給低收入家庭實(shí)際上是不可能達(dá)到的。來自低收入家庭的學(xué)生進(jìn)入高等教育有更多的障礙，不僅僅是因?yàn)樗麄兒茈y進(jìn)入這些大學(xué)，更主要是他們很難獲得教育貸款和獎(jiǎng)學(xué)金。有關(guān)研究也揭示學(xué)生的學(xué)業(yè)成就深受他們社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的影響。

2.對(duì)高等教育學(xué)術(shù)價(jià)值不斷弱化的批評(píng)

第二個(gè)批評(píng)是關(guān)于高等教育的學(xué)術(shù)價(jià)值問題。印尼公立大學(xué)正逐步提供較好的教育質(zhì)量，可是，比較2001年和2007年高等教育學(xué)生數(shù)，公立高等教育機(jī)構(gòu)顯示出16%的下降，而私立高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)生數(shù)只下降10%。常春藤聯(lián)合會(huì)的印尼高等教育機(jī)構(gòu)屬于法人化大學(xué)，人們普遍認(rèn)為它們的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)下降了，特別是在學(xué)生入學(xué)公平和標(biāo)準(zhǔn)問題上。印尼教育部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人曾在教育部網(wǎng)站上發(fā)表了相關(guān)文章，強(qiáng)調(diào)法規(guī)的一些利益問題，其中提到給高等教育機(jī)構(gòu)一個(gè)合法的機(jī)會(huì)，即給低分?jǐn)?shù)的學(xué)生提供機(jī)會(huì)取代高質(zhì)量的另一個(gè)學(xué)生，只要他能支付得起特別的入學(xué)費(fèi)用。這種觀點(diǎn)顯然不是以高等教育在維持公平和提高學(xué)術(shù)水平方面起引領(lǐng)作用作考量。因此，轉(zhuǎn)型期的大學(xué)需要以辦學(xué)理念、人力資源、公共事業(yè)性質(zhì)等作為杠桿進(jìn)行綜合調(diào)整。

3.對(duì)私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管不足的批評(píng)

第三個(gè)批評(píng)是針對(duì)私立高等教育機(jī)構(gòu)來說的。大多數(shù)私立高等教育機(jī)構(gòu)是通過宗教團(tuán)體而建立的，也有一些私立高等教育機(jī)構(gòu)是為某一少數(shù)民族社區(qū)和政治團(tuán)體需要服務(wù)而建成的。因此，它不可避免帶有私立性。它們的管理更具有自治性，經(jīng)營更傾向于商業(yè)化，如明燈希望報(bào)大學(xué)（UPH）是一所私立大學(xué)，1994年為力寶集團(tuán)（印尼一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)合大企業(yè)）所建，2008年該大學(xué)被環(huán)球亞洲雜志宣稱，在第一次印尼大學(xué)排行榜上，作為最好的私立大學(xué)僅略排于印尼大學(xué)之后。印尼大學(xué)是印尼最有聲望的大學(xué)之一，這個(gè)排名不久引起了爭(zhēng)議，認(rèn)為是為了做廣告，以擴(kuò)大其影響。類似情況不一而足，層出不窮，政府也很難監(jiān)管私立高等教育機(jī)構(gòu)。

四、結(jié) 語

印尼是世界上一個(gè)最有活力的國家之一，盡管其高等教育改革的過程中出現(xiàn)了來自社會(huì)各階層反對(duì)的聲音，這些反對(duì)的呼聲既是被無情的改革計(jì)劃引起，也有被其他因素（如貧窮等）所促動(dòng)，但政府還是加強(qiáng)了對(duì)高等教育的改革。

首先，印尼的高等教育改革計(jì)劃具有戰(zhàn)略性和前瞻性。改革的預(yù)期目的是要達(dá)到“自治、質(zhì)量、入學(xué)和平”等，特別在自治方面，改革主要集中在中央政府放權(quán)和把更多的自治權(quán)還給高等教育機(jī)構(gòu)。

其次，加強(qiáng)了高校質(zhì)量監(jiān)控。印尼政府對(duì)高校質(zhì)量改革進(jìn)行了規(guī)劃，一是提出高等教育要和學(xué)生自身的需求相聯(lián)系，把學(xué)生培養(yǎng)成富有理智的、具有責(zé)任的公民，并有助于民族的競(jìng)爭(zhēng)力；二是重新設(shè)計(jì)和制定研究生培養(yǎng)計(jì)劃，并把它作為培養(yǎng)高層次人員的孵化器，以滿足可持續(xù)發(fā)展的知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要；三是建立有助于民主的、文明的、廣泛的、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的高等教育體制；四是提出有利于利益相關(guān)者參與（包括地方政府）的具有包容性的改革計(jì)劃，從戰(zhàn)略高度上把對(duì)高等教育新的投資和周期性的預(yù)算捆綁在一起。與此同時(shí)，高等教育入學(xué)和平等的改革旨在建立一個(gè)對(duì)所有公民提供有各種機(jī)會(huì)的、完美無缺的教育體系，鼓勵(lì)并促使有能力的個(gè)體發(fā)揮其最大的潛能，為今后工作生活作準(zhǔn)備。

但在現(xiàn)實(shí)中，人們對(duì)高等教育改革的信心仍然不足。反對(duì)政府高等教育改革計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是人們擔(dān)心該政策將阻止大量貧困人群子女進(jìn)入高等教育的一種表達(dá)方式，實(shí)際上也是如此?；诮逃摹皻v史的義務(wù)”，反對(duì)人士要求政府在公共教育中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，認(rèn)為假如政府讓高等教育成為市場(chǎng)的機(jī)器，民眾特別是窮人承擔(dān)高等教育的負(fù)擔(dān)將是前所未有的。但實(shí)際上，政府并沒有經(jīng)濟(jì)能力為追求公平、高水平的教學(xué)和教育質(zhì)量買單。因此，印尼的高等教育改革仍處在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的十字路口。

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