加強(qiáng)公共支出預(yù)算績(jī)效管理若干思考

□文/楊莉炯

（上海市青浦區(qū)審計(jì)局 上海）

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，財(cái)政部門圍繞建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體制框架展開了一系列的改革。如何加強(qiáng)公共支出預(yù)算管理，提高公共支出的效益，已成為財(cái)政管理工作的一個(gè)重要課題。

一、公共支出預(yù)算管理存在的問題

1、預(yù)算編制不科學(xué)、不完整。預(yù)算編制是預(yù)算管理的源頭和關(guān)鍵。科學(xué)、系統(tǒng)、合理地編制預(yù)算是確保預(yù)算核心地位的基礎(chǔ)。當(dāng)前，在預(yù)算編制中主要存在著以下問題：一是預(yù)算編制缺乏完整性。目前，財(cái)政部門未將全部資金納入預(yù)算管理，沒有實(shí)現(xiàn)“收入一個(gè)籠子”，從而導(dǎo)致了一部分資金游離于預(yù)算管理和監(jiān)督之外，難以對(duì)部門預(yù)算單位的全部資金使用情況實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行中隨意性大、追加追減的現(xiàn)象較普遍。二是預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，部門預(yù)算應(yīng)按照“人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按需要”的要求來編制。目前，預(yù)算的定員、定額嚴(yán)重脫離實(shí)際，從而造成公用經(jīng)費(fèi)支出在專項(xiàng)中消耗或擠占專項(xiàng)。同時(shí)，在項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，仍未擺脫“基數(shù)法”的影響，仍依賴于財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門之間的討價(jià)還價(jià)，這種預(yù)算編制方法固化了財(cái)政資金在部門間的分配格局，使預(yù)算安排脫離實(shí)際。

2、預(yù)算資金支出效率不明顯。目前，政府在編制預(yù)算時(shí)，很少考慮資金使用后應(yīng)取得怎樣的效果和效益，更沒有明確相應(yīng)的管理責(zé)任。財(cái)政支出效率不明顯，基于以下原因：第一，“吃飯財(cái)政”。財(cái)政首先保障的是“吃飯經(jīng)費(fèi)”，也就是基本支出?；局С鍪前床块T的編制數(shù)來確定的，但該部門機(jī)構(gòu)的存在是否必要，應(yīng)當(dāng)養(yǎng)多少人，提供的公共服務(wù)是否有效，財(cái)政部門無權(quán)參與和評(píng)價(jià)。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)日益增多，財(cái)政供養(yǎng)人口不斷增加，基本支出比重居高不下。這種財(cái)政資金優(yōu)先安排能力已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；第二，年底“突擊撥款和花錢”。目前，財(cái)政部門按照收付實(shí)現(xiàn)制實(shí)行“以撥列支”，一經(jīng)撥款即視為支出。但事實(shí)上，財(cái)政列支后，不少資金仍沉淀在財(cái)政部門設(shè)立的各個(gè)專戶或部門預(yù)算單位里，形成很多隱藏性財(cái)力資金。一些預(yù)算單位在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)隨意性較大，對(duì)項(xiàng)目的可行性論證不多，只想著爭(zhēng)預(yù)算、爭(zhēng)盤子，致使一些項(xiàng)目到年底了都未實(shí)施；而財(cái)政部門為了考慮預(yù)算支出的執(zhí)行率，不得不先在各資金專戶中列支。這種現(xiàn)象在很大程度上削弱了預(yù)算的約束力和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

3、支出追責(zé)問效制度不健全。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下，財(cái)政部門和預(yù)算單位都把精力集中在錢要投到哪里，怎么投入。對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中要完成什么，要達(dá)到什么效果，卻關(guān)注很少，甚至從未關(guān)注。在預(yù)算編制時(shí)，往往是哪里問題嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，很少考慮支出的績(jī)效。這種機(jī)制的存在，使得各部門誰也不愿意少花錢把事情辦好。在預(yù)算支出執(zhí)行過程中，由于缺乏投入資金與部門資金使用績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)信息，財(cái)政部門很難追問支出效益和效率。同時(shí)，對(duì)公共支出效率沒有科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和手段，沒有將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為部門業(yè)績(jī)或領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況加以考核，沒有觸及部門的利益和領(lǐng)導(dǎo)的升遷，從而造成：財(cái)政和部門預(yù)算單位只管資金投放、不問投入效果，只管使用合規(guī)、不問效益大小，只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任、不評(píng)價(jià)項(xiàng)目的執(zhí)行效率與質(zhì)量。

此外，由于預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏透明度和公眾參與機(jī)制，長(zhǎng)期以來，預(yù)算管理的整個(gè)流程都不能及時(shí)公布信息，公眾缺乏了解和參與預(yù)算編制與執(zhí)行的渠道，缺少足夠的知情權(quán)，由此造成社會(huì)監(jiān)督無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

上述問題的存在歸根結(jié)底在于傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式只注重投入，不注重產(chǎn)出，這就需要我們打破常規(guī)，在公共支出預(yù)算中推行績(jī)效管理，以此來提高預(yù)算支出的透明度，提高預(yù)算資金的使用效益。

二、公共支出預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)意義

1、有利于強(qiáng)化預(yù)算資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)的是政府預(yù)算必須建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，通過一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為資金使用部門增減預(yù)算的重要依據(jù)。這樣，才能有效化解財(cái)政資金需求的無限性與供給的有限性之間的矛盾，更能強(qiáng)化政府預(yù)算安排與支出執(zhí)行的責(zé)任，促使政府向增收節(jié)支并重、開源節(jié)流的科學(xué)化、精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變。

2、有利于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更好地解決民生問題。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，可以有效地判斷財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性和有效性，將部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政資金的使用嚴(yán)格限定在公共產(chǎn)品的供給方面；有效防止財(cái)政支出的盲目性和隨意性，壓縮那些預(yù)期績(jī)效差、重復(fù)建設(shè)的支出項(xiàng)目，將更多的資金投入到民生領(lǐng)域，提高財(cái)政支出活動(dòng)的效率性。

3、有利于加強(qiáng)監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用透明度。實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，可以通過規(guī)范化、制度化的渠道獲得財(cái)政資金使用的效益、效果與效率情況，獲取改善民生、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面的信息，這有利于全面掌握財(cái)政資金投入、使用、預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，有利于滿足管理者和公眾對(duì)財(cái)政資金使用過程進(jìn)行有效監(jiān)督的信息需求，有利于提高財(cái)政資金分配和使用中的透明度。

三、加強(qiáng)公共支出預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策建議

1、建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體系。一要加快構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。黨的十八大報(bào)告明確指出：要加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算決算管理制度監(jiān)督。只有全部政府收支納入完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系下，廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績(jī)效；二要以績(jī)效管理為核心，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理流程。首先，要科學(xué)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算單位要根據(jù)部門職責(zé)及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測(cè)算資金需求，編制預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，報(bào)送績(jī)效目標(biāo)；其次，要嚴(yán)格審核績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政部門要切實(shí)履行審核職責(zé)，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)不符合要求的應(yīng)令報(bào)送單位調(diào)整、修改；再次，要清晰批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算經(jīng)人代會(huì)審查批準(zhǔn)后，財(cái)政部門應(yīng)在單位預(yù)算批復(fù)中同時(shí)批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、可量化，以便對(duì)照比較；最后，要建立跟蹤監(jiān)控機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部門要建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督機(jī)制，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2、加強(qiáng)預(yù)算編制管理，提高預(yù)算活動(dòng)效果。預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)。預(yù)算編制的好壞直接影響著預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。一要嚴(yán)格編制綜合預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性。要將部門預(yù)算單位的事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、歷年結(jié)余資金等全部納入預(yù)算管理，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的完整性，從而有效監(jiān)督和控制部門預(yù)算單位全部資金使用情況，保證財(cái)政部門合理調(diào)控財(cái)力；二要制定科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)定額，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。制定科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，是保證政府預(yù)算科學(xué)性和法制性的前提。在編制部門預(yù)算的過程中，要根據(jù)部門的職責(zé)范圍，合理確定經(jīng)費(fèi)定額，嚴(yán)格區(qū)分綜合定額和單項(xiàng)定額。定額標(biāo)準(zhǔn)確定后，無特殊情況一律不得追加預(yù)算資金，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性；三要以項(xiàng)目庫(kù)為依托全面推行中期預(yù)算管理，以績(jī)效為依據(jù)滾動(dòng)編制政府預(yù)算。各部門單位可以根據(jù)與政府五年計(jì)劃目標(biāo)相一致的各自戰(zhàn)略規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來建立部門滾動(dòng)項(xiàng)目，編制中期預(yù)算，將中期預(yù)算與年度預(yù)算緊密結(jié)合，使部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與年度工作計(jì)劃的制定、年度部門預(yù)算緊密結(jié)合。

3、引入公民參與機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算的公開性和透明度。預(yù)算公開可以使納稅人直接了解預(yù)算活動(dòng)，通過各種參與形式直接表達(dá)自己的偏好、意愿，以此形成政府預(yù)算活動(dòng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。每年公開的審計(jì)工作報(bào)告都對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行了揭示，這些都將推行預(yù)算公開機(jī)制、提升財(cái)政預(yù)算透明度提上了議事日程。增強(qiáng)預(yù)算透明度，改善政府績(jī)效管理的一個(gè)有效途徑是引入公民參與機(jī)制。通過召開聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、民意調(diào)查、列席和旁聽等多種方式讓公眾參與預(yù)算，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性，有效發(fā)揮公眾參與預(yù)算的積極作用，將政府預(yù)算活動(dòng)納入特定的公共過程中，充分賦予公眾應(yīng)有的知情權(quán)。

4、完善公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高公共支出效率。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系。為此，必須完善公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。一要明確績(jī)效評(píng)價(jià)主體?？?jī)效評(píng)價(jià)主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，可以由財(cái)政部門、審計(jì)監(jiān)督部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)共同參與。審計(jì)監(jiān)督部門應(yīng)擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)范圍，將績(jī)效審計(jì)與公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)接，對(duì)部門的具體支出進(jìn)行評(píng)價(jià)；二要拓展績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。本著先易后難、分步實(shí)施的原則，漸進(jìn)式地推進(jìn)。在總結(jié)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)上，將其與部門預(yù)算改革中的項(xiàng)目庫(kù)管理相結(jié)合，試編績(jī)效預(yù)算，再逐步完善，從而形成與績(jī)效評(píng)價(jià)良好的互動(dòng)關(guān)系；三要科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。應(yīng)在統(tǒng)一的框架內(nèi)建立不同層次的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在制定指標(biāo)體系時(shí)，要充分吸收專家和社會(huì)公眾的意見，使指標(biāo)設(shè)置既通用可比，又便于操作。

5、建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化追蹤問效。一是應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金分配結(jié)合起來，優(yōu)化資源配置。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目及承擔(dān)單位在安排下一年預(yù)算時(shí)予以適當(dāng)照顧；反之，則應(yīng)要求項(xiàng)目單位陳述未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的原因，無正當(dāng)理由，相應(yīng)削減下一年度的預(yù)算。二是落實(shí)責(zé)任追究制度。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目具體執(zhí)行行為和直接負(fù)責(zé)人的監(jiān)督制約，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力和權(quán)威性，要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為部門年度目標(biāo)管理考核及干部年度考核和職務(wù)升遷的重要參考依據(jù)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保預(yù)算績(jī)效管理改革的穩(wěn)步實(shí)施。三是要形成“魚缸效應(yīng)”，適時(shí)向社會(huì)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。要將政府和公共部門的活動(dòng)像魚缸里的魚一樣時(shí)刻置于社會(huì)的廣泛監(jiān)督之下，促使財(cái)政資金在分配和運(yùn)用上更多地體現(xiàn)民意，更好地為民眾理財(cái)?！?/p>