促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)對(duì)策研究

□文/聶艷玲

（河南科技學(xué)院 河南·新鄉(xiāng)）

自上世紀(jì)八九十年代以來，家庭農(nóng)場(chǎng)已在我國(guó)沿海地區(qū)有了一定規(guī)模的發(fā)展，2013 年中央一號(hào)文件提出：要“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”。這一政策必將有力地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的變革，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。在這一背景下，農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)將成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式。

農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)是指農(nóng)地的流轉(zhuǎn)朝著規(guī)?；姆较蜻M(jìn)行，也就是不僅要有流轉(zhuǎn)，而且還要達(dá)到農(nóng)地規(guī)?；男Ч?。流轉(zhuǎn)的意義就在于促使農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。據(jù)學(xué)者們研究，純自由的農(nóng)地流轉(zhuǎn)反而會(huì)使農(nóng)地處于分散化的配置狀態(tài)。究其原因，最主要的一個(gè)就是農(nóng)地、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的最重要生產(chǎn)要素——土地與工商業(yè)經(jīng)營(yíng)中生產(chǎn)要素有著很大的不同，在它身上擔(dān)負(fù)著多重的功用效能，它不僅具有重要的生產(chǎn)功能，而且還有重要的保障功能乃至相當(dāng)大的政治效用。所以，各國(guó)的法律都對(duì)其作了相對(duì)于其他生產(chǎn)要素比較多的規(guī)定、限制。因此，在發(fā)展我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的時(shí)候，決不能僅僅局限于自由流轉(zhuǎn)，一定要使其向規(guī)模化方向流轉(zhuǎn)。2008 年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?/p>

一、農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

農(nóng)地規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可取得良好的經(jīng)濟(jì)效益：第一，降低勞動(dòng)力的使用數(shù)量，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。例如，實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化（如拖拉機(jī)等）在大面積作業(yè)的勞動(dòng)效率大大高于傳統(tǒng)勞動(dòng)力的作業(yè)；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料集團(tuán)采購(gòu)的優(yōu)惠折扣，以及運(yùn)輸?shù)囊?guī)模效益，可以降低投入成本；第三，有利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者采用、吸收更先進(jìn)的技術(shù)，增加投入產(chǎn)出率；第四，改變過去單家獨(dú)戶面對(duì)市場(chǎng)變化措手無策的被動(dòng)局面，提高抗擊市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。新中國(guó)成立后，我國(guó)進(jìn)行了農(nóng)地規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)社會(huì)化的一次次嘗試，可以說是曲曲折折、反反復(fù)復(fù)，特別是在中共十七屆三中全會(huì)以后，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)再一次被提到我國(guó)改革發(fā)展的重要位置上來。

二、完善的制度環(huán)境是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的基本前提

宏觀的經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)地制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的前提條件，沒有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本制度許可，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)便無從發(fā)生。只有在我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)地制度以后，家庭才開始成為主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。以家庭為生產(chǎn)單位意味著在家庭內(nèi)部可以自由決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力投入和資金投入，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)和擇業(yè)權(quán)。農(nóng)民可以自己種承包地，也可以雇人種，甚至還可以轉(zhuǎn)租給別人種乃至把承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別，這在大大提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高土地產(chǎn)出效率的同時(shí)，還導(dǎo)致了農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)、優(yōu)化配置，又進(jìn)一步提高了農(nóng)地效益（使土地從不想經(jīng)營(yíng)、不善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民手中流向擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、希望農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民手中，當(dāng)然會(huì)提高農(nóng)地生產(chǎn)效益）。我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁認(rèn)為，制度是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制形成的重要因素，“脫離了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和系統(tǒng)的商業(yè)法規(guī)，大談‘市場(chǎng)機(jī)制’甚至‘市場(chǎng)深化’，是文不對(duì)題”，“獨(dú)立的財(cái)稅權(quán)利的重建和自由決策權(quán)的獲得使我國(guó)農(nóng)戶成為積極的商品生產(chǎn)者和商品消費(fèi)者”。因此，合理的制度安排應(yīng)是發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重中之重。具體到我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)，合理的農(nóng)地制度就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本前提。

始于上個(gè)世紀(jì)八九十年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度為我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。但是到了現(xiàn)階段，它的潛力逐漸被挖掘殆盡，它的局限越來越明顯，特別是在進(jìn)一步促使我國(guó)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)、提高我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出等方面越來越顯示出它的力不從心。因此，我國(guó)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度必須進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革。目前，我國(guó)以法律的形式明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式自由流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是，根據(jù)近幾年的農(nóng)業(yè)實(shí)踐發(fā)展來看，我國(guó)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)并不理想，這就說明我國(guó)宏觀的農(nóng)地制度還存在著一定的問題，特別是農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保障必須進(jìn)一步放活、放開。

三、政府服務(wù)制度的完善是促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的重要保證

農(nóng)地這個(gè)重要的生產(chǎn)要素除了保障功能和政治效應(yīng)功能以外，它還有一個(gè)與其他生產(chǎn)資料明顯不同的地方，就是土地這個(gè)生產(chǎn)資料是不動(dòng)產(chǎn)，它不能分割，也不可能被帶走，這就決定了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?？赡茌^小，范圍不大，即有的不流轉(zhuǎn)有的流轉(zhuǎn)，這樣就會(huì)造成流轉(zhuǎn)后的土地難以形成集中的、大片的規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)。這樣的農(nóng)地狀態(tài)很難管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本較高、產(chǎn)出效益較低。流入者沒有利潤(rùn)激勵(lì)，也就較少流入農(nóng)地了，這樣也就影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率。這就需要有政府更多的服務(wù)來幫助它實(shí)現(xiàn)規(guī)模化流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，即政府有必要做一些工作把單獨(dú)的小塊土地置換到租入者成規(guī)模的農(nóng)地旁邊，這一過程中當(dāng)然不能強(qiáng)迫其他的農(nóng)戶換地，更多的是需要做誘導(dǎo)、勸說工作，甚至要給不愿換地的農(nóng)戶一定的補(bǔ)償?？傊挥羞@一系列政府服務(wù)的跟進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能達(dá)成農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。

另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后也需要政府大量的服務(wù)工作，最主要的就是幫助農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，二三產(chǎn)業(yè)對(duì)他們來說又是一個(gè)陌生的工作，而且二三產(chǎn)業(yè)多是知識(shí)含量、技術(shù)含量較高的工作，沒有一定的知識(shí)水平和技術(shù)水平是難以勝任的，所以政府這時(shí)一個(gè)重要的服務(wù)工作就是對(duì)轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，以使他們適應(yīng)新的工作。除此之外，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中還需要很多配套服務(wù)，如為農(nóng)地供需雙方牽線搭橋，以減少雙方的成本。同時(shí)，還需要政府建立解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中矛盾糾紛的機(jī)制，需要政府搞好土地的資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)，需要政府的交易公證服務(wù)，需要建立起農(nóng)地增值的再分配機(jī)制，等等。

四、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)對(duì)策建議

（一）建立促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門機(jī)構(gòu)。要在各地建立起農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的專門機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)具有農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的作用，更應(yīng)賦予其一些特殊的權(quán)利，最主要的就是賦予其優(yōu)先受讓權(quán)和讓與土地的選擇權(quán)。也就是說，如果農(nóng)戶要轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包農(nóng)地的話，在同等條件下必須先考慮讓與土地整治公司。讓與選擇權(quán)就是土地整治公司在讓與自己受讓的那些農(nóng)地的時(shí)候，可以選擇讓給經(jīng)營(yíng)大戶的權(quán)利。這樣的話，土地整治公司就可以受讓到大量的農(nóng)地，并且把這些農(nóng)地都讓與給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶。結(jié)果就是，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)越來越少，大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地越來越大，農(nóng)地規(guī)模化就逐步發(fā)展起來了。

（二）建立起促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障制度。為了讓流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民有基本的生活保證，要在各地逐步建立起農(nóng)村社會(huì)保障的一系列制度。這些農(nóng)村的社會(huì)保障制度應(yīng)該包括農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)民失業(yè)保障制度、農(nóng)民醫(yī)療保障制度和農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，等等。目前，全國(guó)各地的農(nóng)村保障制度正在逐步建立、完善。例如，河南等省就規(guī)定，農(nóng)民60 歲以后，每月發(fā)放60～80 元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，并且從2009 年開始已逐步兌現(xiàn)，各地新農(nóng)合也得到了比較完整的覆蓋。農(nóng)民每年只要交上10 元、20 元的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，治病的醫(yī)療費(fèi)就可以報(bào)銷其總額的70%以上，花費(fèi)醫(yī)療費(fèi)較多的農(nóng)民可以報(bào)銷幾萬甚至十幾萬的費(fèi)用。但所有這些還存在一定的差距，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的需要，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)。

（三）為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供財(cái)稅金融等方面的支持。為了鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，應(yīng)為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供財(cái)稅金融等方面的支持。首先，對(duì)出租、轉(zhuǎn)包農(nóng)地期限較長(zhǎng)的農(nóng)戶給予一定的生活補(bǔ)貼，對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)者則給予更高的財(cái)政補(bǔ)貼，使他們即使不種地，生活也有保障；其次，對(duì)受讓土地面積大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者給予免費(fèi)登記、無息或低息貸款；第三，制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)政策時(shí)，要以中等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本作為確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的依據(jù)，使小經(jīng)營(yíng)者感到無利可圖，促使他們退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；第四，對(duì)農(nóng)業(yè)稅收結(jié)構(gòu)進(jìn)行靈活調(diào)整，根據(jù)不同農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)情況有目的地分別實(shí)行重稅、輕稅和免稅等差別稅率措施，扶植有經(jīng)營(yíng)活力的農(nóng)戶。

（四）對(duì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)用新科技的經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)貼。在農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中，要不斷采用新科學(xué)技術(shù)，這樣才能降低生產(chǎn)成本，不斷提高產(chǎn)出效率。只要不斷采用新科技手段，其經(jīng)營(yíng)必然向規(guī)?；l(fā)展。由于采用新的科學(xué)技術(shù)要付出較高的費(fèi)用，經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本必然會(huì)有所提高。所以，為提高經(jīng)營(yíng)者采用新科技的積極性，要給予他們重獎(jiǎng)或者補(bǔ)貼，以減輕他們的負(fù)擔(dān)，使他們更愿意采用新技術(shù)，在客觀上也可以促進(jìn)新科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的推廣。

此外，為了提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力，要大力發(fā)展農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，為流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后失地的農(nóng)民提供技術(shù)培訓(xùn)以提高其就業(yè)能力。同時(shí)，還要逐步建立起配套的資產(chǎn)評(píng)估制度、交易公證服務(wù)制度、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度、土地流轉(zhuǎn)的法律指導(dǎo)和咨詢服務(wù)制度等等，以促進(jìn)農(nóng)地健康流轉(zhuǎn)。

［1］鄧大才.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)何以形成［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察，2009.3.

［2］李冰.農(nóng)村土地改革之我見［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題，2009.5.

［3］唐茂華.充分認(rèn)識(shí)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2009.7.

［4］陳紀(jì)平.農(nóng)場(chǎng)的性質(zhì)、規(guī)模與效率［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.3.