“菜價穩(wěn)定”政策執(zhí)行障礙的原因探究及對策分析——基于史密斯過程模型的分析

湯妤潔 羅 丹

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、“菜賤傷農(nóng)”和“菜貴傷民”

2011年八月，溫家寶主持國務院常務會議確定了六項基本政策措施：切實強化“菜籃子”市長負責制；加強蔬菜生產(chǎn)基地建設；改善蔬菜流通措施條件；落實和完善“綠色通道”政策；提高蔬菜產(chǎn)銷組織化程度和強化蔬菜信息體系建設以促進蔬菜生產(chǎn)保證市場供應和穩(wěn)定市場價格。起初，這一政策的出臺被寄予厚望，很多人認為這一政策的實施將會出現(xiàn)多贏局面。對政府而言，可以通過建立一條現(xiàn)代化的有效率的蔬菜產(chǎn)銷渠道更好地滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的消費需要；對企業(yè)來說，政策中規(guī)定，加快產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設，升級改造一大批蔬菜批發(fā)市場以及在全國范圍內(nèi)對整車合法裝載運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收車輛通行費等，對于相關(guān)企業(yè)來說，政策的優(yōu)惠可以在很大程度上節(jié)約成本，擴大生產(chǎn)。對于蔬菜種植戶和消費者，促進蔬菜生產(chǎn)有利于農(nóng)民經(jīng)濟收入，菜價穩(wěn)定有利于解決居民“買菜難”的問題。然而，菜價穩(wěn)定政策執(zhí)行半年以來，“菜賤傷農(nóng)”和“菜貴傷民”實為悖論的兩難問題卻時有發(fā)生。一方面，各種蔬菜的收購價均一路急跌，山東某地的白菜田頭收購價竟跌至一分錢一斤，農(nóng)民投入與受益形成極大反差；另一方面，城市零售終端卻菜價高企，消費者并沒有得到任何實惠［1］。

形成兩難問題的原因集中表現(xiàn)為：一些地區(qū)“菜籃子”市長負責制弱化，措施不落實，蔬菜生產(chǎn)水平和組織化程度低，流通設施能力不足，部分大城市蔬菜自給率過低，蔬菜價格大起大落。今年入汛以來洪澇災害頻發(fā)，也給蔬菜的生產(chǎn)供應造成一定影響。

從上述案例可以看出，雖然政府部門制定了以解決菜價起伏過大為目的的公共政策，但是由于公共政策執(zhí)行是在復雜的社會系統(tǒng)中進行的復雜活動，其有效性經(jīng)常會受到相關(guān)因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然會取得預期的政策效果。［2］甚至導致公共問題重復出現(xiàn)或者政策失敗等后果。

二、基于過程模型分析政策執(zhí)行障礙

政策執(zhí)行是指在政策方案被采納后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，以實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)的過程。［3］G·艾立森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案的確定功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！蓖旭R斯·B·史密斯在《政策執(zhí)行過程》中提出政策執(zhí)行過程模型，提出四個關(guān)鍵因素影響政策有效執(zhí)行。

（一）理想化的政策

理想化的政策是指，合理、合法、可行的公共政策，包括政策的形式、類型、淵源、范圍及受支持度、社會對政策的印象等。史密斯認為，影響政策執(zhí)行的首要因素是政策本身是否理想和可行。在現(xiàn)實行政中，政策方案在制定過程中一方面缺乏對多方面因素的考慮，另一方面由于用于制定策略的相關(guān)信息缺乏或偏差常常導致政策缺乏合理性，針對性不強，沒有針對客觀問題；政策方案模糊不清，模棱兩可，政策缺乏穩(wěn)定性和公平性等。對于穩(wěn)定菜價的政策措施，雖然它針對了當前的客觀問題提出了切實可行的方案策略，但是仍然有相當大的執(zhí)行難度，表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.涉及范圍廣，執(zhí)行難度大。作為對社會資源和利益進行權(quán)威性分配的方案，有些政策涉及的問題小，僅在一定地區(qū)的相關(guān)部門就可以解決，涉及的資源和利益分配相對簡單，執(zhí)行難度小，政策執(zhí)行成果也顯而易見。相反，政策涉及的問題越大，牽涉到的地域范圍和相關(guān)部門越多，資源和利益問題分配就越難，政策的執(zhí)行成果也就越容易偏移政策的實施目標。對于“菜價穩(wěn)定”政策來說，僅“菜籃子”市長負責制就要落實到每個市，而建立有效的蔬菜產(chǎn)銷渠道就要對相關(guān)蔬菜繁育基地、產(chǎn)地蔬菜預冷設施、大城市冷藏中心、蔬菜批發(fā)市場、鐵路交通運輸和銀行金融信貸實施一系列的建設和優(yōu)化，其中涉及不同行業(yè)的各個部門，對于資源和利益分配的難度巨大。

2.目標群體所需調(diào)試度越大的問題，難度越大。另一方面，政策執(zhí)行的目標群體也在一定程度上影響著公共政策的執(zhí)行。實際上，政策目標所輻射的范圍越廣，面對的目標群體越多，執(zhí)行難度越大。人們在長久的社會生產(chǎn)生活中養(yǎng)成了一系列的約定習慣，在政策執(zhí)行過程中需要相應的調(diào)整。［4］在調(diào)整的過程中，由于人們的惰性和對于自身的利益考量容易產(chǎn)生對政策的抵抗從而造成執(zhí)行障礙。“穩(wěn)定菜價”的政策涉及蔬菜種植戶，配送中心，物流等各行業(yè)的目標群體，執(zhí)行難度大。

（二）執(zhí)行機構(gòu)

史密斯認為，執(zhí)行機關(guān)的結(jié)構(gòu)和工作人員，主管領導的方式和技巧，執(zhí)行的能力和信心等在很大程度上也會影響政策執(zhí)行，形成障礙。任何一項公共政策方案在制定出來以后，最終要靠政策執(zhí)行主體去實施，所以執(zhí)行主體的態(tài)度和能力影響公共政策的有效執(zhí)行。

1.執(zhí)行主體的利益追求。法國行政學家夏爾·德巴什認為，對行政機構(gòu)來說，“如果決策與他們期望的東西不相符或者在他看來是難以實施時，他將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！惫舱叩淖罱K執(zhí)行者都是人，而人是不可避免的有著自身利益追求和行為價值傾向的。因而在執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策時必然進行成本－收益預期，要保持絕對價值中立是不可能的。因此地方政府的自利主義和行政執(zhí)行人員對本身價值的追求會產(chǎn)生對政策的替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加執(zhí)行和機械執(zhí)行。在現(xiàn)階段，由于我國地方政府官員考核仍是以地方經(jīng)濟發(fā)展指標為主要考核對象，因此我國很多地方政府在制定地方性發(fā)展策略時仍然以經(jīng)濟建設為中心，“菜價穩(wěn)定”政策要求擴大大城市郊區(qū)的蔬菜種植面積，實際上很多大城市在考慮周邊郊區(qū)發(fā)展時會優(yōu)先考慮發(fā)展房地產(chǎn)或引入投資等能在短期內(nèi)帶來經(jīng)濟收入的項目，因此會導致相關(guān)政策實施過程中的障礙。

2.執(zhí)行人員的整體素質(zhì)。政策執(zhí)行人員是政策執(zhí)行中最活躍的因素，執(zhí)行人員的素質(zhì)高低、執(zhí)行人員對于工作的認識度和責任感對政策目標能否順利實現(xiàn)有至關(guān)重要的影響。在現(xiàn)實行行政中，部分地區(qū)存在執(zhí)行人員方式單一，手段粗暴，執(zhí)行人員不考慮被執(zhí)行對象的認識水平，心理承受能力等實際情況，以勢壓人。造成目標團體的逆反心理。在“菜價穩(wěn)定”政策實施過程中，許多地方執(zhí)行人員不顧農(nóng)民的認識水平，忽視思想教育手段的運動，強制推廣優(yōu)種蔬菜，導致目標群體在思想上和行為上都難以接受，造成政策實施障礙。

（三）目標群體

史密斯認為，目標群體的組織和制度化程度，接受領導的情形等等都會在一定程度上影響政策的有效執(zhí)行。

1.政策對象對公共政策的認同度。政策對象是指政策所要規(guī)范和約束的客體，也是政策作用的目標團體。政策對象是根據(jù)自身利益對公共政策進行選擇的，如果政策對象對政策內(nèi)容有較高的認同感，就會主動接受政策規(guī)范，按照政策原則和要求行事。如果對公共政策的某些規(guī)范要求有所抵制，則政策目標執(zhí)行難度大，目標難以實現(xiàn)。在“促進蔬菜生產(chǎn)和保持菜價穩(wěn)定”的政策實施過程中，目標群體表現(xiàn)出被動，呈現(xiàn)一種冷漠狀態(tài)。一方面是因為，目標群體分布面積廣，人數(shù)眾多，中央政府不可能搜集到每一位農(nóng)民的意愿。因此，在討論和制定相關(guān)政策時，真正的受眾者和主角卻不在場、不了解、不關(guān)心。［5］他們的命運在很大程度上取決于相關(guān)政治人物怎樣看待，決定采取什么樣的措施援助。因此在政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)生了較低的政策認同度，導致政策執(zhí)行障礙。

2.政策對象的普遍素質(zhì)。在政策執(zhí)行過程中，政策對象的普遍素質(zhì)對政策的有效執(zhí)行也很重要。當前，我國農(nóng)民的素質(zhì)普遍還有待提高，在政策實施過程中，他們很少能發(fā)揮積極主動的作用。一方面表現(xiàn)為他們無法辨別哪些政策是對自己有利的，是可以帶來經(jīng)濟回報的，只能機械的執(zhí)行政策。另一方面，當他們遭遇政策執(zhí)行中執(zhí)行主體的違法執(zhí)行，強制執(zhí)行時不能有效的訴諸法律，只能采取消極抵抗的對策，導致政策執(zhí)行失效。在“菜價穩(wěn)定”政策執(zhí)行中，一部分蔬菜種植戶沒有仔細了解該項政策，認為“菜價穩(wěn)定”政策是政府要求農(nóng)民進一步下調(diào)蔬菜價格、滿足城市消費者的措施，對政策執(zhí)行產(chǎn)生了巨大的阻礙作用。

（四）政策環(huán)境

史密斯認為最后一個關(guān)鍵性的因素是政策環(huán)境，包括先前的政策經(jīng)驗、文化、社會經(jīng)濟與環(huán)境的不同也會影響政策執(zhí)行的效果。具體表現(xiàn)在：政治環(huán)境，政策環(huán)境執(zhí)行所處的政治環(huán)境越民主，社會公眾對公共政策制定的參與度越高，對政策執(zhí)行的認可度就越高，越利于政策執(zhí)行。二是經(jīng)濟環(huán)境，政策執(zhí)行所面臨的經(jīng)濟環(huán)境越發(fā)達，投入的人力、物力和財力越充足，執(zhí)行的物質(zhì)保證越強，政策越容易執(zhí)行。三是文化環(huán)境，主要表現(xiàn)在政策執(zhí)行人員和目標群體的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)文化觀念和政策的相互影響與制約。在執(zhí)行“菜價穩(wěn)定”策略過程中，我國面臨一個政治環(huán)境相對民主，但民主化程度不高，社會公眾對政策制定的參與度相對較低，經(jīng)濟環(huán)境相對發(fā)達但對農(nóng)業(yè)投入相對較少，相關(guān)傳統(tǒng)文化觀念對政策執(zhí)行造成阻礙的政策環(huán)境，例如相當部分地區(qū)在執(zhí)行“菜價穩(wěn)定”政策時并沒有邀請利益相關(guān)的蔬菜種植戶、配送中心人員、銀行工作人員展開相應的聽證會和宣傳交流活動；另一部分地區(qū)財政的短缺導致大型的冷凍儲藏室和專門的配送渠道的建設無法立即完成，這些政策環(huán)境方面的因素都會對政策執(zhí)行造成一定的難度。

三、政策執(zhí)行障礙消解策略

政策執(zhí)行中的障礙不僅會導致政策資源的浪費，也可能導致政策在執(zhí)行中出現(xiàn)扭曲致使原有的政策問題得不到解決，又引發(fā)新的政策問題，降低中央政府的威性和政策的整合力。為了保證公共政策的有效執(zhí)行，最終促進政策目標的實現(xiàn)和政策問題的解決，必須消除執(zhí)行障礙。本文針對史密斯過程模型中四個關(guān)鍵性影響政策執(zhí)行的因素提出相關(guān)解決策略。

（一）加強政策制定的科學化程度，減少執(zhí)行難度

在政策制定的過程中，要符合社會的發(fā)展規(guī)律，盡量根據(jù)不同地區(qū)的具體情況制定相關(guān)政策，將具體政策落實到相關(guān)部門和人員，減少政策的覆蓋范圍，制定有利于執(zhí)行人員執(zhí)行，利益分配均衡的政策，同時要深入目標對象進行研究，有利于制定獲得目標群體認同的政策。避免由于政策本身的缺陷導致目標執(zhí)行失效。

（二）提高公共政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行水平和執(zhí)行能力

提高政策執(zhí)行主體的政策知識水平和政策執(zhí)行能力是確保政策順利執(zhí)行的首要因素。政策執(zhí)行主體應該通過學習，熟悉政策執(zhí)行的活動規(guī)則，提高準確理解和把握政策規(guī)則的能力，為有效的政策執(zhí)行奠定基礎。另外，政府可以引進市場競爭機制，采取簽訂承包或委托合同由非政府部門的組織和其他社會組織來承擔。降低行政成本，提高行政效率，減小行政執(zhí)行阻力。

（三）建立健全政策執(zhí)行的責任追究制度

在提高執(zhí)行主體的執(zhí)政水平和執(zhí)行能力的同時，要建立健全公共政策執(zhí)行的責任追究和風險監(jiān)控機制，對政策情況及時的跟蹤評估，強化監(jiān)督控制，嚴格執(zhí)行政策執(zhí)行考核評估制度，建立科學可行的政策執(zhí)行考核評估的指標體系，對政策主體的執(zhí)行活動和效果進行嚴格考評并根據(jù)考評結(jié)果，對執(zhí)行人員進行必要的獎懲或崗位與職務的調(diào)整。［6］

（四）提高公共政策執(zhí)行對象的政策認同感

為了公共政策目標的實現(xiàn)，應該把執(zhí)行對象群體行為所需要的調(diào)適度降到最小，首先要做到政策的公開化，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要聽取意見。公共政策必須為政策執(zhí)行對象所了解和認同。另外，要加強政策的宣傳，使政策執(zhí)行對象群體更認真體會和理解政策目標的內(nèi)容，為政策的有效執(zhí)行奠定堅實的思想基礎。最后，要提高公共政策執(zhí)行對象的整體素質(zhì)，增強他們的發(fā)言權(quán)，話語權(quán)，鼓勵目標群體發(fā)表自己的觀點，意見和建議，制定符合目標群體切實發(fā)展要求的政策。

（五）創(chuàng)造良好的公共政策執(zhí)行環(huán)境

在公共政策的實際執(zhí)行中，應該因地制宜，深入各種環(huán)境進行可行性分析，并根據(jù)執(zhí)行反饋和實際情況不斷追蹤。同時對執(zhí)行決策不斷調(diào)整，最終取得一個圓滿的結(jié)果。對于“菜價穩(wěn)定”政策的實施，首先要不斷完善公共政策的公民參與體制，實現(xiàn)決策的民主化。例如可以采取聽證會的措施，聽證制度是擴大決策參與、增加決策透明度和公開性的一個重要途徑，其目的是為了實現(xiàn)決策的科學化和民主化，把決策變成集思廣益有科學根據(jù)和制度保證的過程。目前，我國聽證制度還存在著制度不完善，透明度不高以及聽證效能太低等問題。一方面，應擴大我國舉行公民聽證會的政策問題的范圍，讓聽證成為一個非常普遍的事情。另一方面，逐步完善聽證會公民代表的選拔制度，完善聽證程序制度和會后反饋制度。當然，聽證作為一項全新的決策制度，在我國應該有一個逐步推廣的過程，并且應根據(jù)各地區(qū)各部門的具體情況，恰當?shù)卮_定實施聽證的決策領域，正確地選擇政策策聽證的運作方式。其次要不斷深化相關(guān)物質(zhì)投入，提高政策執(zhí)行的物質(zhì)保證。最后考慮一定時期占社會主導地位的價值觀會對公共政策的執(zhí)行起到推動或阻礙作用，因此要注意制定與價值觀相符的公共政策。

[1]商樂.“菜賤傷農(nóng)”與“菜貴傷民”的兩難悖論分析.國家統(tǒng)計局科研所.http://www.stats.gov.cn/was40.

[2]劉圣中主編.公共政策學［M］.（第一版）.武漢：武漢大學大學出版社，2008.230～265.

[3]陶學榮主編.公共政策學［M］.（第二版）.大連：東北財經(jīng)大學出版社，2009.215～225.

[4]吳元其，周業(yè)柱，儲亞萍等主編.公共政策新論［M］.（第一版）.合肥：安徽大學出版社，2009.140～161.

[5]程億.“三農(nóng)”政策執(zhí)行中的障礙與對策[J].重慶郵電學院學報，2006，3（1）.

[6]錢再見主編.現(xiàn)代公共政策學［M］.（第一版）.南京：南京師范大學出版社，2007.340～411.