農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解析

■ 孫 冕 教授 （南京鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院 南京 210031）

本文試從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，探究現(xiàn)階段我國農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的原因，進(jìn)而提出了消除制度約束的現(xiàn)實(shí)路徑。

制度性梗阻是影響農(nóng)民利益有效表達(dá)的重要內(nèi)生變量

諾斯認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，制度通過向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性”。制度的基本功能是降低交易成本、服務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、創(chuàng)建激勵(lì)機(jī)制與合作條件。

當(dāng)前，從形式上看，我國農(nóng)民己經(jīng)具備多樣化的體制內(nèi)表達(dá)渠道，但是在實(shí)際操作中，這些渠道并不暢通。人大、政協(xié)是我國政治體系中最為重要的兩大民意代表機(jī)構(gòu)，尤其是人大機(jī)構(gòu)更是我國的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)，自上而下一直延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一級。但總體而言，我國的人大機(jī)構(gòu)在整個(gè)國家政治體系中仍然處于一個(gè)較為尷尬的位置，越到基層其功能虛化越嚴(yán)重，無法發(fā)揮代言農(nóng)民利益的作用?！俺青l(xiāng)同票同權(quán)”這一規(guī)定雖然讓農(nóng)民代表的名額得到了制度保障。然而，目前體現(xiàn)的，不過是農(nóng)村人口在選舉原則上的平等。從原則的平等，到代表數(shù)量的平等，再到現(xiàn)實(shí)話語權(quán)的平等，可以說還有一條漫長的路要走。而政協(xié)機(jī)構(gòu)更是離農(nóng)民階層漸行漸遠(yuǎn)，其利益代表性遠(yuǎn)不如人大，更難代表農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)。至于基層政黨組織因其官僚化進(jìn)程而日漸封閉，無法正常吸納農(nóng)民的日常政治參與行為。信訪作為我國公民進(jìn)行民意表達(dá)的制度化渠道，也是當(dāng)前廣大農(nóng)民最為熟悉、最為常用的一條制度化表達(dá)渠道。然而，各級信訪部門的本質(zhì)功能在于下情上達(dá)，且暗含著強(qiáng)烈的非制度化邏輯，基本上處于擁堵不堪的狀態(tài)。正如有的學(xué)者提出：“如果在社會轉(zhuǎn)型期間，看不到表達(dá)機(jī)制現(xiàn)代化的需要，仍然沿用傳統(tǒng)的過分依賴信訪的表達(dá)機(jī)制，就會出現(xiàn)信訪和大量非制度性表達(dá)的現(xiàn)象”（ 侯健，2009）。最后，就行政訴訟等法律救濟(jì)渠道而言，也由于現(xiàn)行行政訴訟制度本身諸多缺陷，司法獨(dú)立尚待實(shí)現(xiàn)、司法腐敗依然嚴(yán)重，地方關(guān)系網(wǎng)的無所不在、神通廣大，行政訴訟體系的程序正義可能導(dǎo)致實(shí)體不正義等原因，一般很難獲得廣大農(nóng)民的充分信任，難以成為現(xiàn)階段農(nóng)民利益表達(dá)的主流渠道。

由此可見，現(xiàn)有的利益表達(dá)機(jī)制無法滿足農(nóng)民利益訴求，也就是權(quán)利救濟(jì)頻頻受阻時(shí)，農(nóng)民就會尋找非制度化表達(dá)方式。即合法途徑不通，轉(zhuǎn)向非法途徑，形成“大路不通走小路”的情形。先是上訪，上訪不成，轉(zhuǎn)而上街，聚眾游行，制造聲勢，借助群體的力量，將底層的聲音，穿越無數(shù)制度性障礙，傳抵上層。同時(shí)也要看到，還有一些矛盾沖突的累積強(qiáng)化，不僅僅是因?yàn)橹贫缺旧淼娜笔?，而是源于“制度休眠”?范正偉，2011），制度供給不足固然會引發(fā)問題，但“制度遲鈍”、“制度休眠”同樣無助于問題解決。

成本收益權(quán)衡是農(nóng)民利益表達(dá)方式選擇的主要考量因素

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易成本是制度的源泉。交易成本如果過高，將阻礙交易的實(shí)現(xiàn)，制度的“使命”就是要促成有序的交易。影響交易成本的主要因素有投入產(chǎn)出、制度安排、合約規(guī)定、參與人數(shù)、交易量、價(jià)格變化以及創(chuàng)新等。國家作為制度供給者，應(yīng)以上述因素提供的信息為依據(jù)，通過確定合理的制度安排降低交易成本，減少摩擦。

交易成本在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益訴求和農(nóng)民的訴求渠道中起著重要利益衡量作用，是解釋現(xiàn)行制度的運(yùn)行和發(fā)展的重要理論。正式制度的產(chǎn)生實(shí)際上就是為了協(xié)調(diào)日益復(fù)雜的利益關(guān)系，因此，交易成本和“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性相結(jié)合使人們不得不考慮各種成本。在人們的訴求實(shí)踐中，正式制度并不必然滿足社會的利益訴求。只有那些符合“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性、成本小收益大的制度才會被人們適用。林毅夫從“人的行為是理性的”這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，對制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了頗有見地的描述，他指出：“人類的行為所以表現(xiàn)不同，不是它的理性有所不同，而是制度環(huán)境和自然條件不同，造成可供他們選擇的方案不同所致”（林毅夫，1994）。用諾思的話說，人們之所以有不同的選擇，是因?yàn)橛胁煌闹贫瓤蚣埽爸贫瓤蚣芗s束著人們的選擇集”。當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)有些異于經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書所描述的經(jīng)典行為時(shí)，就不能再簡單地用行為者“愚昧無知、保守、缺乏商品觀念”等暗含“其行為不理性”的詞語來進(jìn)行解釋。如果農(nóng)民選擇制度化的利益表達(dá)方式，由于溝通渠道的阻塞以及政府代表公權(quán)力等因素的影響，他們利益表達(dá)或維權(quán)的效用水平很可能是零，有時(shí)甚至是負(fù)數(shù)（如選擇訴訟，則有訴訟成本和敗訴風(fēng)險(xiǎn)）。而選擇非制度化的利益表達(dá)或維權(quán)的效用水平一般都會比較高，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下政府出于維護(hù)社會穩(wěn)定或其他原因?qū)r(nóng)民權(quán)益問題予以解決，這給了農(nóng)民很多啟示。農(nóng)民非制度化的權(quán)利表達(dá)方式構(gòu)成了一種承諾行動(dòng)，其對社會安定的威脅變得可置信了。而政府在面對可置信的威脅時(shí)，往往通過自上而下的提示來解決農(nóng)民的利益訴求問題。當(dāng)他們合法權(quán)益受到侵犯時(shí)他們更多的是選擇“弱者的武器”如越級上訪、靜坐等非制度化的利益表達(dá)方式，這種表達(dá)方式風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。在另一方面，一些農(nóng)民卻因采用了一些諸如越級上訪等非制度化的政治參與方式，解決了一些實(shí)際問題，獲得了某些利益，即產(chǎn)生了非制度化參與的正激勵(lì)效果。在廣大農(nóng)民眼中，“法治與人治、司法與非司法、合法與非合法的界限并不重要，真正重要的區(qū)分是某種手段在表達(dá)利益、解決糾紛上實(shí)用與否”（應(yīng)星，2007）。

農(nóng)民組織資源的體制性缺失阻滯了農(nóng)民利益表達(dá)活動(dòng)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以貼近現(xiàn)實(shí)的見解從遵循制度并影響著制度的人以及二者的關(guān)系互動(dòng)去探究經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和財(cái)富的增長。那么從個(gè)人到制度的樞紐和橋梁是什么?是組織。個(gè)人通過參與組織來實(shí)踐制度約束下的活動(dòng)，也通過參與組織來影響制度的變化，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人、組織從而可能也是社會財(cái)富的增長。諾斯曾在多種文獻(xiàn)中表達(dá)組織是特定環(huán)境中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行博弈參與者的觀點(diǎn)，“我們要把制度與組織區(qū)分開來。制度是社會的游戲規(guī)則，組織是社會玩游戲的角色”。這是最為人們熟悉的觀點(diǎn)。組織不僅是人們進(jìn)行活動(dòng)的場所，而且是規(guī)則的集合。這規(guī)則先于組織的個(gè)別成員而存在，因此，組織也就是人們作出選擇時(shí)所處的博弈結(jié)構(gòu)。組織通過規(guī)則，影響著參與人的策略以及對他的支付，從而制約著人們的選擇。不同的組織，有著不同的規(guī)則集合，也就形成為不同的博弈結(jié)構(gòu)。因此，組織是制度分析的基本對象。組織化利益表達(dá)是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢。

在社會的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)民階層分化加劇，但農(nóng)民分散個(gè)體的格局依舊延續(xù)，這就使得原子化的個(gè)體在利益表達(dá)中缺乏話語權(quán)，他們的利益表達(dá)注定是一種沒有力度的抗?fàn)?。“原子化的個(gè)人利益表達(dá)，只能導(dǎo)致社會失序和政治不穩(wěn)定，而不能促進(jìn)社會的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)代中國利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建，在利益表達(dá)主體方面，即‘誰來表達(dá)’方面，只能是社會化組織而不能定位在原子化的個(gè)人”（王中汝，2004）。在目前中國農(nóng)村，雖然也有一些的專業(yè)化合作組織，比如各種經(jīng)濟(jì)合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體等，但大多流于形式且規(guī)模小，有的甚至異化為政府職能部門，沒有能力或不愿代表農(nóng)民去爭得應(yīng)有的公共決策參與權(quán)或話語權(quán)。農(nóng)民在利益表達(dá)—利益綜合—政策制定—政策實(shí)施的整個(gè)過程中始終不能形成積極的參與和有效的影響，不能通過組織化來爭取自己的利益（李成貴，2004）。在現(xiàn)有制度框架下，農(nóng)民必然被排斥在制度的決策、實(shí)施的過程之外。而正是因?yàn)檗r(nóng)民組織資源的體制性缺失，農(nóng)民作為制度變遷的需求方在博弈中缺乏一個(gè)平等表達(dá)自身利益的機(jī)制和平臺。農(nóng)民沒有一個(gè)真正能代表自己利益的組織，其結(jié)果即是農(nóng)民只能處于自身權(quán)益被剝奪的弱勢群體地位。

引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民利益表達(dá)走向制度化的理性思考

（一）更新管理理念，樹立理性和動(dòng)態(tài)的“利益沖突”觀

政府應(yīng)該認(rèn)識到轉(zhuǎn)型時(shí)期是一個(gè)更容易產(chǎn)生出各種利益沖突的時(shí)期，由于利益主體的多元化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，社會上各利益群體之間產(chǎn)生出各種利益訴求和各種利益矛盾是在所難免的，和諧社會并不是沒有矛盾沒有沖突的社會，它是一個(gè)可以通過有效的容納機(jī)制和解決機(jī)制對各種利益矛盾和沖突進(jìn)行化解的社會。過去政府強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，政府的職責(zé)是要不惜一切代價(jià)防止出現(xiàn)矛盾和沖突，因此就會導(dǎo)致將民眾正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)行為視為“不利于社會穩(wěn)定”的因素。事實(shí)上，及時(shí)有效的利益表達(dá)反而能夠讓政府更快地發(fā)現(xiàn)問題，避免了矛盾的積累，通過政府與民眾的博弈和互動(dòng)、不同利益群體之間的博弈和互動(dòng)，使得問題能夠以一種更理性的方式解決。所以，政府要及時(shí)的轉(zhuǎn)變理念，杜絕將利益沖突和利益追求的意識形態(tài)和政治化，認(rèn)真對待社會上各利益群體的利益表達(dá)行為，對問題本身進(jìn)行定性是關(guān)鍵，對大部分由于具體利益沖突導(dǎo)致的利益表達(dá)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)就事論事的采取一種協(xié)商的，爭取雙方利益最大化的解決態(tài)度。

（二）完善現(xiàn)有的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，暢通利益表達(dá)渠道

出于現(xiàn)實(shí)可行性、降低行政成本以及提高制度效率的目的，我們應(yīng)該完善現(xiàn)有的利益訴求表達(dá)機(jī)制，因?yàn)闃?gòu)建一項(xiàng)新制度要遠(yuǎn)比完善一項(xiàng)舊制度耗費(fèi)的行政成本高。在制度的操作層面上，一是要完善基層民主制度，增加基層群眾在各級人大、政協(xié)的代表名額，讓不同利益主體都有表達(dá)自己利益訴求的平等機(jī)會，實(shí)現(xiàn)真正的“同票同權(quán)”，改變農(nóng)民在政治上的“失語”狀態(tài)使他們的聲音能夠直接“上達(dá)天聽”；二是改革和完善信訪制度，嚴(yán)格執(zhí)行信訪回復(fù)制度，把問題的“解決率”作為衡量官員政績的指標(biāo)而不是“上訪率”；三是真正落實(shí)法律在調(diào)節(jié)社會秩序上的權(quán)威作用，讓法律真正成為實(shí)現(xiàn)社會公正和社會正義的工具。四是充分重視被稱為“第四權(quán)力”的網(wǎng)絡(luò)媒體在農(nóng)民等弱勢群體利益訴求表達(dá)中所發(fā)揮的作用，搭建公民參政議政的平臺。落實(shí)人民群眾的決策參與權(quán)、知情權(quán)，不斷拓展人民群眾的監(jiān)督渠道。只有從制度上保障落實(shí)群眾的話語權(quán)、參與權(quán)，才能讓不同利益群體的利益訴求得到充分表達(dá)。

（三）提高農(nóng)民利益表達(dá)的組織化程度，培養(yǎng)成熟的利益表達(dá)主體

事實(shí)證明，公眾參與度越高的國家，社會也越穩(wěn)定，社會氛圍也越和諧。在西方發(fā)達(dá)國家，社會階層或群體都有自己的“代言人”—利益集團(tuán)，通過它公眾可以影響、參與公共政策的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)利益訴求。亨廷頓認(rèn)為，“組織是通往政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時(shí)也是政治自由的前提”。因此，針對目前農(nóng)民的思想認(rèn)識水平，我們應(yīng)建立一個(gè)適合中國農(nóng)村實(shí)際情況的農(nóng)民“自組織”，以高度的組織化代替分散的個(gè)體利益訴求表達(dá)。最大限度發(fā)揮現(xiàn)有的村委會組織的作用、建立健全農(nóng)民協(xié)會，發(fā)展農(nóng)村合作社組織，提升這些組織在利益表達(dá)方面的地位，發(fā)揮這些組織在農(nóng)民利益表達(dá)上的積極功能，依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的政治表達(dá)。

1.[美]諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].三聯(lián)書店，1994

2.侯健.憲政視野下的利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)[J].求是學(xué)刊，2009(5)

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4.林毅夫.制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].上海人民出版社，1994

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6.王中汝.利益表達(dá)與當(dāng)代中國的政治發(fā)展[J].科學(xué)社會主義，2004(5)

7.李成貴.國家、利益集團(tuán)與“三農(nóng)”困境[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2004(5)

8.[美]亨廷頓，王冠華等譯.變化社會中的政治秩序[M].三聯(lián)書店，1988