農業(yè)保險政府補貼政策的經驗與啟示

■ 李曉暉 博士（北京物資學院勞動科學與法律學院 北京 101149）

政府補貼農業(yè)保險的局限

（一）財政補貼農業(yè)保險對提高參與率的作用有限

政府財政補貼農業(yè)保險對提高農戶參保率有促進作用，但是一些國家的實踐也證明二者之間并不是簡單的正比關系，也就是說提高補貼比例并不代表農戶的參與率會有相應比例的提高。以美國為例，在1980年以前美國的農作物參保率不到10%，在1980年開始全面開展農作物保險制度，第12次修訂《農作物保險法》，將農作物保險作為農業(yè)災害保障的主要形式，并把保險項目擴展到所有農業(yè)占重要地位的縣，為了提高參保率，該法規(guī)定，以作物平均產量的50%和65%為其保障水平的投保農民，政府補貼報廢35%。即使在這種政策的推動下，美國農作物的參保率也沒有達到其預期的50%。1989年，美國農作物的參保率為40%，而賠付率卻由1980年以前的平均1.01上升到了1989年的1.41，而且地區(qū)之間存在著很大的差別。

農戶對于政府財政補貼的敏感度之所以沒有達到預期，主要是因為保費并不是農民參加農業(yè)保險所考慮的唯一因素。根據美國農業(yè)部的調查，首先，農民購買農業(yè)保險的積極性受到其他可選擇的風險管理手段的影響，只有那些以農業(yè)收入為主要收入，且不具備大量資金的農民才更愿意參加農業(yè)保險。其次，大量農民是“風險愛好者”愿意自己承擔生產風險，而不是轉移風險。除此之外，當時的美國還存在著農業(yè)保險與傳統(tǒng)農業(yè)災害補償相重復的問題，使農民更愿意把災害補償看成是免費農業(yè)保險而不再參與農業(yè)保險的問題。

（二）經營管理費補貼降低了保險公司的風險責任

保險公司經營的根本目的在于盈利，保險公司的經營中同樣存在著逆向選擇現象，因此政府對保險公司的經營管理費補貼有可能成為保險公司牟利的手段。

比如保險公司會自覺選擇更利于其獲得更多政府補貼的經營方式，但這種經營方式從整個社會的角度來講可能是不合理的。市場的供給過剩必然導致價格走低，而由這種市場波動帶來的損失也必然要由農戶和保險公司共擔。

（三）政府補貼并不是降低道德風險和逆向選擇的有效途徑

道德風險和逆向選擇問題是農業(yè)保險在推行過程中的兩大難題，主要原因在于通過收集信息資料來減低信息不對稱現象的成本過高。為了確定準確的補貼比例，政府所付出的成本與保險公司獲取信息的成本同樣是巨大的。美國學者JerryR.Skees于2000年對政策性農業(yè)保險曾做過如此的評價。即，“如果效率是農業(yè)保險的一個實施目標的話，那么世界上沒有一個例子能夠證明政府補貼下的農作物保險是成功的”。Halcrow就此提出消除逆向選擇和道德風險的有效途徑是要實行區(qū)域性的保險的方法。也就是將參保農戶按照縣或其他單位進行劃分組，擬定補貼比例時以縣域而不是單個農戶的平均損失為單位計算。由于擴大了賠償單位，從而降低了保險公司獲取信息的成本，而單個農戶不再具有道德風險和逆向選擇的動機。但是區(qū)域險也并非無懈可擊，其問題就在于保護了大部分農戶及保險公司的利益，卻使那些損失比例高于縣域平均水平的農戶無法獲得充分的賠償，提高了這部分農戶的相對損失。實行政府補貼，并不能從根本上降低獲取更加微觀信息的成本，而如果將之交予地方機構，其成本可能會更高。加之由于能夠獲得政府補貼，農民只需要付出很小的成本就能夠獲得賠償，他們更容易放棄預防風險和災害管理的努力，從而加劇道德風險的發(fā)生。

國外政府補貼農業(yè)保險的經驗

（一）以完善的法律制度為基礎

完善的農業(yè)保險制度離不開以法律為基礎，農業(yè)保險補貼是農業(yè)保險制度體系的重要組成部分，因此，用法律規(guī)范農業(yè)保險補貼制度是提高農業(yè)保險補貼效率的關鍵。從一些國家的實踐經驗來看，幾乎都離不開循序漸進的立法為基礎。在一些農業(yè)保險實施比較成功的國家，都有專門的法律對農業(yè)保險的補貼比例進行規(guī)定。并且這些法律會隨著實踐的深入而得到不斷修正。美國自1980年正式在全國范圍內推廣農作物保險至2000年，共經歷過三次相關法律的修訂，每次修訂，都對政府補貼率做出了詳細的規(guī)定（見表1）。

（二）適當推行強制性投保以保證一定的參保率

表1 美國農作物的保費補貼注：產品保障水平=預期產量的百分數/預期價格的百分數。資料來源：庹國柱 李軍《農業(yè)保險》，2 0 0 5年，第7 7頁。

由于保險業(yè)經營要求符合大數原則盡可能在更大范圍內分攤風險的特性，農業(yè)保險在實施的過程中有必要選擇適當推行強制性投保方式，以保證一定程度的參保率。這一點也是從國外一些農業(yè)保險實踐中得出的經驗。從制度變遷的角度來講，美國、加拿大、日本以及其他國家都是一種強制性的制度變遷，由政府提供這種現代化的農業(yè)風險管理制度，因為這種制度無法或難以由農民及商業(yè)保險公司自發(fā)的達成，不能或不容易形成所謂的誘致性制度變遷。適當的強制性投保是推動農業(yè)保險制度迅速發(fā)展的有效手段。

（三）不斷開辟新的資金來源

農業(yè)保險政府資金補貼在很大程度上取決于國家的經濟實力，農業(yè)保險補貼是長期的投入，這對于任何國家的政府來說都是一種財政壓力，因此一些國家在實踐農業(yè)保險的過程中開始尋找除政府補貼之外的資金來源。以美國為例，1987-1995年的年平均巨災賠償超過150億美元，1997年巨災風險使農業(yè)保險業(yè)損失超過220億美元。據推測，每一個災害事件最大預期損失可能超過500億美元。單純依靠再保險市場已無足夠災害能力應對農業(yè)災害風險。在這種情況下，美國開始考慮將保險市場與金融市場相結合，把金融市場的資金引入農業(yè)保險市場。具體說，它通過發(fā)行具有特定約束條件的要求權，并將其直接賣給金融投資者來達到轉移風險的目的。從20世紀90年代起，美國進行了這方面的實踐，并取得了成功。

對我國推行農業(yè)保險政府補貼政策的啟示

（一）完善農業(yè)保險補貼的基本框架

建立完整的農業(yè)保險補貼框架是保證農業(yè)保險補貼資金物盡其用，充分發(fā)揮其在推動農業(yè)保險事業(yè)方面作用的關鍵。縱觀國外開展農業(yè)保險的實踐經驗，通常會建立從中央到地方的多層經營框架，而農業(yè)保險補貼依附于農業(yè)保險的經營，貫穿農業(yè)保險經營的始終，就會自然的形成一種多層次結構（見圖1）。

我國現有的農業(yè)保險補貼的基本結構是以政府為主導，從中央政府到地方政府還沒有專門的機構負責農業(yè)保險補貼的執(zhí)行，農業(yè)保險補貼與地方財政資金缺乏嚴格的區(qū)分，有必要在現有模式的基礎上建立更加完整的農業(yè)保險補貼管理模式。

首先，要成立專門進行農業(yè)保險管理的國家級保險公司或風險管理機構，這個機構不直接經營農業(yè)保險，而是作為農業(yè)保險的經營的最高級管理機構，負責制定農業(yè)保險的相關政策，規(guī)范農業(yè)保險的承保標的，確定各地區(qū)的補貼比例及農業(yè)損失的理賠標準等，并對農業(yè)保險的執(zhí)行狀況進行監(jiān)督和檢查，同時為各個經營農業(yè)保險的商業(yè)保險公司或農業(yè)合作社提供再保險支持。其次，中央財政預算依然是農業(yè)保險補貼的最高級資金來源，直接面對地方財政和中國農業(yè)保險公司，我國現有的中央財政與地方財政按比例分擔保費的機構可以在新的農保補貼框架中繼續(xù)應用，但不僅要提供直接保費補貼，還要為經營農業(yè)保險的保險公司提供稅收優(yōu)惠及經營管理費補貼。

商業(yè)保險公司或農業(yè)合作社是具體承辦農業(yè)保險的機構。雖然完全政府經營的農業(yè)保險在起步階段可以使農業(yè)保險補貼盡快走上軌道，但國內外的實踐經驗都證明，完全的政府化經營往往會導致效率低下，運行僵化，缺乏應有的激勵機制且不能有效的遏制道德風險和逆向選擇。因此，政府主導下的商業(yè)保險公司經營或農業(yè)合作社經營的農業(yè)保險將是我國農業(yè)保險的主要發(fā)展趨勢。作為具體承辦機構，可以得到中央及地方兩級政府在稅收及經營管理方面的補貼，又由中國農業(yè)保險提供再保險業(yè)務，這就同時降低了經營農業(yè)保險的經營風險和經營成本，從而提高其開辦農業(yè)保險業(yè)務的積極性。

（二）農業(yè)保險走向金融市場且提升自身造血能力

美國通過農業(yè)保險市場與金融市場相結合，引進金融市場資金從而提高農業(yè)保險市場自身造血能力，降低了國家財政的壓力。美國這種模式是在其農業(yè)保險制度已經相對成熟的情況下實施的，目前我國的農業(yè)保險還處于起步階段，不可能立即引進這種具有相對高風險的資金執(zhí)行和管理模式，但是，這為我國農業(yè)保險將來的發(fā)展提供了新思路。我國農業(yè)保險的發(fā)展趨勢必然是標的不斷豐富，補貼水平不斷增長，如果有新的方法使農業(yè)保險市場能夠完成自主造血，就可以將更多的資金應用于其他國家建設部門。仿照美國的模式，可以由中國農業(yè)保險公司成立農業(yè)保險風險基金，加入到金融市場運營中去，在政府的引領下，運用金融市場的衍生工具，利用資本市場與農業(yè)風險的極小相關性特點，適當提高利息率來吸引社會投資。

當然，農業(yè)保險要想成功的參與金融市場，就必須促進農業(yè)保險技術創(chuàng)新，包括農業(yè)保險風險監(jiān)測技術，農業(yè)保險的理賠技術等，使運營制度與技術創(chuàng)新相結合，提升農業(yè)保險自身的市場競爭力，使其逐漸走向成熟和可持續(xù)發(fā)展。

（三） 確立差別化的農業(yè)保險補貼比例

農業(yè)風險的多樣性導致了農業(yè)生產損失在勘定及賠償方面的復雜性，這就對政府制定農業(yè)保險補貼比例帶來了困難。各國在確定其農業(yè)保險的補貼比例方面也遵循了不同的原則，如美國的農業(yè)保險補貼比例是按照保障水平的不同來區(qū)分的，保障水平越高補貼比例越低；日本則按照不同地區(qū)的不同風險發(fā)生頻率來確定補貼比例的，風險高的地區(qū)，通常政府的補貼比例就高；在經濟水平較為落后的亞洲地區(qū)，農業(yè)保險補貼往往與其他一些社會經濟制度相聯系，如菲律賓就依據農戶是否參與貸款來規(guī)定不同的政府補貼比例，有貸款的農戶被強制要求參與農業(yè)保險，非貸款農戶享有的政府補貼也要高于貸款農戶。

綜合看來，政府確立農業(yè)保險補貼比例時可選擇四種方式：一是按照不同保險費率確立補貼水平，保險費率越高，補貼比例就越高。二是按照地區(qū)差異確定補貼水平，這主要考慮了農業(yè)風險發(fā)生的區(qū)域性特征。三是實行固定保費補貼比例，即將保費按照一定比例在農戶及保險公司之間分攤。四是按照不同標的提供不同比例的補貼，給予每一單位相同保險標的固定的保費費用。后兩種方式雖然固定的對象不同，但本質上都是實行固定保費補貼比例的。從實施的復雜性上考慮，固定補貼比例的做法也更容易達成。

1.庹國柱，李軍.農業(yè)保險[M].中國人民大學出版社，2005

2.庹國柱，王國軍.中國農業(yè)保險與農村社會保障制度研究[M].首都經濟貿易大學出版社，2002

3.龍文軍.農業(yè)風險管理與農業(yè)保險[M].中國農業(yè)出版社，2009

4.陸蓓蓓.我國財政補貼農業(yè)保險問題研究[D].華東師范大學，2009

5.張曉云.外國農業(yè)保險補貼方式及經驗教訓.財政研究，2004.9