城中村改造法律問題研究

賀衛(wèi)東，張會霞

（河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 工商管理系，河南 鄭州 450045）

一、城中村改造概述

（一）城中村內(nèi)涵及特征

關(guān)于城中村的定義，目前學(xué)界并沒有統(tǒng)一的說法，有的學(xué)者認(rèn)為，城中村是指地處城市的農(nóng)村已經(jīng)被劃歸在城市的建設(shè)范圍內(nèi)，但其體制依然是農(nóng)村集體所有制，農(nóng)民仍然以村民委員會為載體聚集在一起的村莊。而有的學(xué)者認(rèn)為，城中村是指城市中村莊的土地很少或沒有，農(nóng)民的職業(yè)結(jié)構(gòu)和生存方式已經(jīng)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，但其基本素質(zhì)仍然不具備城市社區(qū)特征的村莊［1］10。筆者認(rèn)為，城中村應(yīng)該是指在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，根據(jù)城市建設(shè)的需要，農(nóng)村土地基本納入城市的總體規(guī)劃范圍，農(nóng)民基本喪失原有的土地，并已經(jīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的村莊，由于這些村莊地處城市的包圍圈內(nèi)，原有的村民仍然居住在一起，但卻聚集了大量的外來人口。

從上述城中村的概念可以看出，城中村具有以下幾個特征：一是地緣性。我國大多數(shù)城中村地處城市郊區(qū)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些村莊逐漸融合在城市中。在這些村莊中有的是合法的居民建筑，有些是非法的商業(yè)建筑和違章建筑。二是社會性。城中村與城鎮(zhèn)有些不同，人口相對比較復(fù)雜，本村人口比較少，而外來流動人口比較多，農(nóng)民的文化素質(zhì)相對較低。即便是本村的居民，也很少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要以商業(yè)活動為主，但又缺乏統(tǒng)一的管理。三是經(jīng)濟(jì)性。城中村的農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)獲得的收入較少，他們中的大多數(shù)從事二、三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入主要靠村集體組織的收入分紅、自己房屋出租的租金以及二、三產(chǎn)業(yè)的收入等［2］5。四是生活性。城中村經(jīng)過改制后，原來的村民已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)居民，但家庭習(xí)慣仍然以傳統(tǒng)的模式為主，社區(qū)組織仍然沿用傳統(tǒng)的農(nóng)村體制。

（二）城中村改造的必要性

城中村改造是現(xiàn)代化建設(shè)的需要。在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，城中村的改造可以縮短農(nóng)村向城市的過渡，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。城中村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、建筑和土地的利用價值等都與城市背道而馳。因此，城中村要進(jìn)行徹底地改造。通過對城中村的改造，徹底摒棄那些阻礙城市發(fā)展的不利因素，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

城中村改造是提高城市競爭力的需要。目前，我們正處在知識經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時代，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是城市之間的競爭日益激烈，綜合實(shí)力的強(qiáng)大可以為城市在競爭中贏得更多的主動權(quán)。城中村實(shí)際上已經(jīng)融為城市之中了，城市的協(xié)調(diào)發(fā)展離不開城中村的發(fā)展。一些城中村位于城市的核心地帶，如果不對其進(jìn)行改造，必將嚴(yán)重影響著城市的競爭力。因此，將城中村納入城市的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，通過多方面調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城中村向城市轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展的需要，這不僅提高了城市的外部形象，還進(jìn)一步提升了城市的綜合競爭力。

城中村改造是提高村民自身生活水平的需要。城中村農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收入，生活方式也已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。由于城中村的農(nóng)民自身素質(zhì)較低，他們經(jīng)營資產(chǎn)具有很大的風(fēng)險性，一些集體的資產(chǎn)根本無法實(shí)現(xiàn)保值增值，這就造成他們生活水平的下降。同時由于城中村基礎(chǔ)設(shè)施不健全，布局不合理，在很多方面存在著較大的安全隱患。

二、城中村改造存在的問題

（一）城中村改造缺乏法律依據(jù)

目前，我國在城中村改造過程中還沒有統(tǒng)一的法律文件作支撐，盡管有些地區(qū)采取地方立法的形式，但都是根據(jù)本地實(shí)際制定的，缺乏政策的完善性，其對城中村改造時農(nóng)村土地的出讓、農(nóng)民房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬以及改造后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的存在形式還沒有一套清晰的思路。同時，在城中村改造過程中各相關(guān)部門沒有很好地協(xié)調(diào)，造成權(quán)、責(zé)、利分配不清，缺乏宏觀的政策性指導(dǎo)。這就使城中村改造后的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配方案沒有大眾可信服的公信力，造成政府的權(quán)利遭到濫用，給改造增添了很多大的阻力［3］。

（二）城中村違章建筑嚴(yán)重，房屋產(chǎn)權(quán)不明晰

城中村違章建筑隨處可見，這些建筑根本沒有經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)。城中村中的違章建筑主要建造在經(jīng)濟(jì)繁華的地段，投資少，經(jīng)濟(jì)效益高，各有關(guān)人員通過違章建筑牟取大量的經(jīng)濟(jì)利益，沒有經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)建立的違章建筑不能取得產(chǎn)權(quán)，這就使得城中村改造工作很難推進(jìn)。承認(rèn)違章建筑的合法性會造成房屋亂建現(xiàn)象更加嚴(yán)重，否認(rèn)違章建筑的合法性會對已經(jīng)存在的建筑物拆遷起來損失較大。因此，要使城中村順利拆遷，首先要明確建筑物的合法性，并要在一個合理的框架范圍內(nèi)解決城中村的違章建筑，使各利益群體相對滿意。這個問題解決不恰當(dāng)，不但損害了合法者的經(jīng)濟(jì)利益，還會給城中村的改造帶來更多的困難，進(jìn)一步加大改造的成本。

（三）村民思想上對改造有很強(qiáng)的抵觸情緒

城中村的村民仍然保留著傳統(tǒng)的思維模式和生活習(xí)慣，對祖祖輩輩生活的土地難以割舍，短時間內(nèi)這些想法難以改變。城中村地理位置比較特殊，具有城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)，村民為了多得補(bǔ)償款，往往大量私建房屋，這就造成拆遷時各方利益很難達(dá)到平衡，最終導(dǎo)致改造工作難以進(jìn)行。城中村的村民對自己房屋的補(bǔ)償要求較高，政府和開發(fā)商很難滿足村民的要求，強(qiáng)制拆除會造成村民的不滿，不強(qiáng)制拆除拆遷就難以進(jìn)行。因此，政府只能在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行必要的整治和規(guī)范。實(shí)踐中，各地政府出臺的措施很難解決城中村改造的問題。城中村改造工作相當(dāng)復(fù)雜，又沒有可靠的法律文件作支撐，操作起來比較難，這不僅使改造工作難以推進(jìn)，而且會造成許多不必要的麻煩。因此，穩(wěn)定農(nóng)民的思想情緒是解決問題的關(guān)鍵，政府在其中應(yīng)扮演重要角色，通過制定比較完善的實(shí)施細(xì)則，平衡各方相關(guān)利益群體，才能使改造工作順利進(jìn)行。

（四）農(nóng)村基層組織及其體制難以發(fā)揮作用

在對城中村改造的時候難免會涉及到國家的管理體制問題，怎樣把城中村村民委員會的權(quán)和責(zé)比較順利地轉(zhuǎn)移到新社區(qū)居委會上來，是政府要做的重要任務(wù)。新成立的社區(qū)委員會不能只是擺設(shè)，要充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。經(jīng)過改造，新的社區(qū)委員會要按照城市社區(qū)的管理方式解決市政公用、社區(qū)綠化和小區(qū)物業(yè)管理等方面的問題，同時還要提高層次做好創(chuàng)建社區(qū)文明、社區(qū)綜合治理等方面的工作。

（五）城中村改造和社會保障很難統(tǒng)一進(jìn)行

國家對城中村改造的主要目的就是加快城市化建設(shè)，讓城市之中的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民不是原有身份的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的舊權(quán)利的喪失和新權(quán)利的獲得，而是轉(zhuǎn)變后居民身份帶來的權(quán)益保護(hù)，尤其是與他們生活息息相關(guān)的社會保障體制。農(nóng)民喪失原有土地后，部分城中村農(nóng)民可能由于沒有可靠的經(jīng)濟(jì)收入而處于社會的邊緣地帶，還有可能是改造后的農(nóng)民不能與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會福利，這就加大了城中村改造的難度。現(xiàn)行的社會保障體制沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，主要是部門規(guī)章和地方性的規(guī)范性文件對改造后的農(nóng)民做出了一些規(guī)定，且不夠系統(tǒng)，操作起來也比較麻煩［4］3。

三、造成城中村改造困難的原因

（一）城中村土地權(quán)屬的變更

城中村問題的主要障礙是城鄉(xiāng)二元化的體制，而土地又是農(nóng)民最基本的生活保障。城中村改造后就意味著農(nóng)民失去了原有的土地，這樣農(nóng)民就只有依靠二、三產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)收入。政府通過土地征用的方式把集體土地轉(zhuǎn)變成國有土地，然而，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定土地征用的辦法，地方政府征用土地時沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，操作起來也比較麻煩，這就給城中村改造工作帶來很大的障礙。

（二）城中村集體資產(chǎn)的處置

城中村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，規(guī)模也越來越大，但也凸現(xiàn)出村集體經(jīng)濟(jì)虛置的缺點(diǎn)。在上世紀(jì)八十年代，我國有些地方就實(shí)行村集體經(jīng)濟(jì)的改制，把村集體經(jīng)濟(jì)改成股份合作制的形式，使農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)享有更多的經(jīng)營監(jiān)督權(quán)。但是，這種改制主要還是內(nèi)部利益的分配調(diào)整，使集體經(jīng)濟(jì)具有更強(qiáng)的封閉性質(zhì)。目前，在城中村改造中，各種矛盾日益突出，再按照股份制進(jìn)行操作，實(shí)施起來就更加困難了［5］5。

（三）改造后農(nóng)民利益的保護(hù)

城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。城中村的農(nóng)民擁有寶貴的土地資源，他們可以通過自己房屋的出租獲得租金收益。當(dāng)前我國的改造安置制度還不健全，政府在征收農(nóng)村土地的同時并沒有進(jìn)行合理地補(bǔ)償，這就無法保證農(nóng)民失去土地后最基本的生存和發(fā)展。因此，對城中村改造首要的任務(wù)就是解決農(nóng)民的安置問題，否則就無法調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。改造前農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源很廣，改造后農(nóng)民的收入會明顯下降，這就導(dǎo)致城中村的農(nóng)民對改造具有很大的抵觸情緒，甚至不惜利用自己的生命進(jìn)行阻撓。城中村農(nóng)民對拆遷補(bǔ)償有著更高的要求，政府和開發(fā)商在現(xiàn)有的條件下很難滿村民的要求。因此，改造工作面臨著村民的意愿和改造的最終目的不相符合局面。

（四）各方利益的分配

政府、村民、開發(fā)商的利益分配是一個復(fù)雜的過程，怎樣合理安排各方利益實(shí)現(xiàn)共贏，對城中村的順利改造十分重要。在城中村改造過程中，不僅要使村民有一個良好的居住條件，還要使開發(fā)商實(shí)現(xiàn)利益最大化，更要使政府贏得良好的投資環(huán)境，提高城市的品味。開發(fā)商在改造中起著很大的作用，開發(fā)作為一種商業(yè)行為，他們的目的就是追求利益的最大化［6］5。但是，開發(fā)商在城中村改造中獲得的利益多寡，主要取決于城中村的優(yōu)越位置和未來房地產(chǎn)的升值空間。然而，由于地理位置帶來的更大利益應(yīng)當(dāng)由城中村的村民和村集體組織享有，開發(fā)商只能獲得與其開發(fā)相當(dāng)?shù)钠骄找?，而不能無限侵占集體和村民的應(yīng)得利益。

四、完善城中村改造的法律建議

（一）完善城中村改造的法律法規(guī)

目前，我國還沒有制定關(guān)于城中村改造的法律法規(guī)，致使在改造過程中出現(xiàn)諸多無法有效解決的問題。為了使改造工作順利進(jìn)行，筆者建議，全國人大及其常委會、國務(wù)院應(yīng)盡快制定規(guī)范城中村改造的法律法規(guī)，各省級人大和政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，在不和上位法相抵觸的情況下制定地方性法規(guī)和規(guī)章。當(dāng)前，我國在對城中村改造時主要依據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》，而這些法律并沒有關(guān)于城中村改造的具體規(guī)定，導(dǎo)致各地在具體實(shí)施過程中拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別很大，為了彌補(bǔ)這一漏洞，各地還要制定出切實(shí)可行的配套政策，力爭照顧到各方利益群體，妥善處理各利益群體的關(guān)系。對拆遷時村民的安置費(fèi)用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和開發(fā)商的有關(guān)優(yōu)惠政策做統(tǒng)一的規(guī)劃，盡可能地做到公開、公平，避免出現(xiàn)一些過激的行為發(fā)生，共同營造和諧安定的社會環(huán)境。

（二）加強(qiáng)宣傳，努力消除農(nóng)民的抵觸情緒

首先要消除農(nóng)民對改造的抵觸情緒。政府應(yīng)根據(jù)城中村的實(shí)際情況，以建立社區(qū)文化為載體，充分發(fā)揮社區(qū)文化的教育功能，通過不斷地向社區(qū)傳授有關(guān)知識和循序漸進(jìn)的滲透方式實(shí)現(xiàn)改造。針對城中村在改造中出現(xiàn)的問題，可以通過樹立典型案例教育，對社會出現(xiàn)的不正之風(fēng)進(jìn)行引導(dǎo)，使農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念和小農(nóng)意識，加強(qiáng)現(xiàn)代文明意識和社會競爭意識的培育，力爭盡快融入現(xiàn)代城市生活［7］96－97。

（三）拓寬資金籌措渠道，創(chuàng)新資金籌措方式

充足的資金是城中村改造的物資基礎(chǔ)。因此，政府應(yīng)當(dāng)改變思路，拓寬資金籌措渠道，創(chuàng)新資金籌措方式。首先政府要繼續(xù)采取惠農(nóng)政策，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加對農(nóng)民的扶持力度。各地政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際引進(jìn)農(nóng)民致富項(xiàng)目，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，鼓勵農(nóng)民就業(yè)。其次利用一切有利因素，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要求政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的部門和企業(yè)單位，對農(nóng)村集體組織對口援助［8］23－26。最后發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用為農(nóng)民提供更多的資金支持，針對農(nóng)民申請貸款的問題，可以給與更多的免息政策。同時，對于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城中村，鼓勵依靠自身的能力進(jìn)行改造，政府注意引導(dǎo)。對那些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的組織，鼓勵村民和開發(fā)商共同參與，以實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（四）健全社會保障機(jī)制

目前，我國城鎮(zhèn)居民的社會保障體制還不健全，特別是城中村居民失去土地后又沒有社會保障體制作保證，他們在就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老等問題上與城鎮(zhèn)居民還有很大的差別。因此，要想使城中村改造順利推進(jìn)，解決農(nóng)民拆遷后的后顧之憂，應(yīng)當(dāng)給予村民更多的優(yōu)惠政策。首先要進(jìn)行戶籍制度改革，改變城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，把城中村農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)戶口；其次要建立一套完善的社會保障體系，妥善解決農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的問題，對于農(nóng)村中的困難戶，把其納入城鎮(zhèn)低保的范圍，保證其最基本的生活水平；最后要拓寬就業(yè)渠道，合理安置就業(yè)，政府要大力支持改造后的村集體經(jīng)濟(jì)組織，盡可能地吸納村民就業(yè)。

（五）強(qiáng)化服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督

基層工作人員要加強(qiáng)思想政治工作，在城中村改造工作中充分發(fā)揮其作用，遇到問題和矛盾要敢于解決。村干部要深入群眾走訪調(diào)查，了解農(nóng)民的思想動態(tài)，注意合理引導(dǎo)。村干部自身也要提高其素質(zhì)，以身作則，廣泛宣傳城中村改造的好處，宣傳黨的政策以及各地好的做法，引導(dǎo)村民拓寬視野，逐步轉(zhuǎn)變觀念。充分尊重群眾的意見，事關(guān)農(nóng)民切身利益的事情，要加強(qiáng)監(jiān)督，政府各有關(guān)部門都要參與改造工作，各項(xiàng)事務(wù)都要做到公開、公平、公正，并設(shè)立投訴熱線，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，增加透明度，并加強(qiáng)與社會各界和村民的溝通，以使城中村改造工程夯實(shí)推進(jìn)。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，城市建設(shè)工作不斷加快，城中村也得到了迅速壯大，許多大中城市里城中村現(xiàn)象普遍存在。城中村的存在雖然給外出務(wù)工的打工族提供了更加廉價的房屋租金，但更多的卻是給城市的建設(shè)和發(fā)展造成了極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重阻礙著城市的現(xiàn)代化發(fā)展。因此，城中村問題也就成為各城市亟待解決的問題。城中村改造工作是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的社會工程，需要全社會的共同努力。相信在不久的將來，通過不斷地探索和實(shí)踐，城中村改造的法律問題一定會得到圓滿地解決。

［1］王 波.城市再造［M］.北京：中國海關(guān)出版社，2009.

［2］劉夢琴.村莊終結(jié)：城中村及其改造研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［3］吳永鑫.城中村改造實(shí)踐中存在的問題及對策分析［D］.蘇州大學(xué)，2010.

［4］房鵬飛.城中村改制公司法律問題研究［D］.中國政法大學(xué)，2010.

［5］葉 亦.城市化進(jìn)程中的城中村改造問題研究［D］.上海交通大學(xué)，2011.

［6］蘇本善.新農(nóng)村建設(shè)中舊村改造問題研究［D］.泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

［7］朱 斌，于卓偉.城中村改造工作中存在的問題及對策措施［J］.商業(yè)時代，2010（19）.

［8］陳小燕，董 冬.城中村改造中的問題及對策［J］.衡水學(xué)院學(xué)報，2011（02）.