完善對(duì)我國(guó)慈善組織規(guī)制的法律途徑

于麗杰

（新疆師范大學(xué) 法經(jīng)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830013）

慈善，在漢語(yǔ)詞典中的解釋為對(duì)人關(guān)懷而有同情心，仁慈而善良。在我國(guó)立法中目前還沒(méi)有關(guān)于“慈善”的定義，但在《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和《信托法》中對(duì)“公益事業(yè)”做了相關(guān)界定，主要是指救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等；發(fā)展教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)。公益事業(yè)的這些內(nèi)容基本上與慈善相同，但是圍繞慈善的其它重要問(wèn)題，還沒(méi)有一部系統(tǒng)的、綜合的《慈善法》作出詳細(xì)的規(guī)定。

中國(guó)的慈善事業(yè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，有上千年的歷史，封建社會(huì)各朝的典章、律例也含有一些關(guān)于慈善組織、慈善活動(dòng)的條文，構(gòu)成了我國(guó)內(nèi)容較為豐富的傳統(tǒng)慈善法制。雖然我國(guó)的慈善事業(yè)有悠久的歷史，但是還沒(méi)有形成一套關(guān)于慈善事業(yè)的完整的制度化體系，我國(guó)的慈善事業(yè)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段。

慈善事業(yè)的發(fā)展有利于縮小貧富差距、保持社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)起到極大的促進(jìn)作用。然而，當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)慈善組織的規(guī)定不夠完善，嚴(yán)重影響著公眾對(duì)慈善事業(yè)的信心，制約慈善事業(yè)的發(fā)展。只有從法律上對(duì)慈善組織進(jìn)行有效的規(guī)范和制約，才能更好的發(fā)揮它對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

一、我國(guó)慈善組織存在的主要問(wèn)題

盡管目前我國(guó)慈善組織發(fā)展比較迅速，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定差距，同時(shí)也與我國(guó)迅速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不相匹配，目前我國(guó)慈善組織存在的主要問(wèn)題有：

（一）準(zhǔn)入門檻過(guò)高，數(shù)量少

我國(guó)內(nèi)地登記注冊(cè)的民間慈善組織屬于民間組織，在我國(guó)民間組織的設(shè)立條件較為苛刻?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)。第七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的組織，是國(guó)務(wù)院民政部門登記的基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織，是省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門登記的基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位。由此可以看出，慈善組織必須有一個(gè)官方主管部門，沒(méi)有獨(dú)立的法人地位，這樣會(huì)影響慈善組織社會(huì)職能的發(fā)揮?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬(wàn)元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金。由于基金會(huì)的成立所要求的原始基金太高，這樣就使一些有心于慈善事業(yè)的企業(yè)或組織因?yàn)橘Y金問(wèn)題而無(wú)法實(shí)施慈善行為。

（二）對(duì)慈善組織監(jiān)督不能落到實(shí)處，影響了慈善組織作用的發(fā)揮

按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第五章的規(guī)定，對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督的部門包括民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門和審計(jì)部門。一般來(lái)說(shuō)，民政部門主要履行依法登記和依法監(jiān)督之職,在慈善組織的準(zhǔn)入方面進(jìn)行監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管部門主要負(fù)責(zé)慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、年度檢查和協(xié)助其它部門查處違法行為,財(cái)務(wù)部門主要對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)部門則主要對(duì)來(lái)源屬于國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的資產(chǎn)的監(jiān)督。從表面上看,一個(gè)慈善組織要受多個(gè)監(jiān)督主體監(jiān)督，但是由于法律、法規(guī)和并沒(méi)有對(duì)這些監(jiān)督主體進(jìn)行職能上的分工,也沒(méi)有建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度,再加上缺乏切實(shí)可行的監(jiān)督辦法和程序,致使這些監(jiān)督都落不到實(shí)處,由此也造成違規(guī)使用善款行為的發(fā)生,降低了救助效果。[1]

（三）缺乏稅收政策的激勵(lì)，影響企業(yè)的捐贈(zèng)積極性，影響慈善組織的健康成長(zhǎng)

2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！庇纱丝梢?jiàn)我國(guó)政府在稅收優(yōu)惠方面加大了對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)的支持力度。但由于目前我國(guó)企業(yè)慈善捐贈(zèng)行為尚處于初級(jí)階段，慈善捐贈(zèng)的積極性普遍不高，12%的捐贈(zèng)免稅比例所體現(xiàn)的支持力度還是不夠高。[2]

與西方慈善組織發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)的稅收法律、法規(guī)對(duì)慈善組織管理所發(fā)揮的激勵(lì)作用非常有限，一個(gè)重要原因是能夠獲得稅收優(yōu)惠資格的慈善組織非常少。[3]我國(guó)能獲得稅收優(yōu)惠的慈善組織只有中華慈善總會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等帶有官方背景的幾十個(gè)社團(tuán)或基金會(huì)，其中可獲得全免的僅20多家[4]，也就是說(shuō)，只有極少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)獲得政府的特別許可，有權(quán)開(kāi)出可以得到政府財(cái)政部門認(rèn)可的捐贈(zèng)證明。[5]導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人向慈善組織捐贈(zèng)后很難從慈善組織獲得稅收減免的優(yōu)惠，這樣一方面限制社會(huì)捐贈(zèng)的積極性[6]；另一方面由于慈善組織本來(lái)就是非營(yíng)利性質(zhì)的部門，其競(jìng)爭(zhēng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于營(yíng)利部門，如果政府不在稅收上予以優(yōu)惠和資金上予以扶持的話，那么慈善組織的維持和運(yùn)營(yíng)將會(huì)非常困難，這對(duì)慈善組織的發(fā)展和成長(zhǎng)也非常不利。[7]

此外，稅收優(yōu)惠特權(quán)長(zhǎng)期為少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)壟斷的格局，容易對(duì)慈善組織的健康成長(zhǎng)產(chǎn)生不利影響。首先，能夠獲得財(cái)政部門授權(quán)的免稅慈善機(jī)構(gòu)一般都是具有政府背景的大型機(jī)構(gòu)。它們的主管單位往往有組織內(nèi)部運(yùn)作的權(quán)力，包括負(fù)責(zé)人推薦、任免等等。這種格局容易導(dǎo)致慈善組織缺乏自治性和獨(dú)立性，帶有“準(zhǔn)政府”的色彩。其次，由于稅收優(yōu)惠特權(quán)只有少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)才可以獲得，加上目前相關(guān)法制的漏洞，使得慈善組織容易成為一些組織和個(gè)人避稅的工具。[8]

（四）信息公開(kāi)制度不完善，慈善組織公信力缺乏

目前我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展較為落后，公眾對(duì)慈善事業(yè)的參與度不高，很大程度上與公眾對(duì)慈善組織的不信任有關(guān)。公眾之所以對(duì)慈善組織不信任，一個(gè)重要的原因就是慈善信息不公開(kāi)，慈善組織不透明，人們不知道自己的捐贈(zèng)去了哪里，幫助了誰(shuí)。慈善事業(yè)要長(zhǎng)足發(fā)展，必須取得公眾的信任。眾所周知，民間公益組織的資金來(lái)源于社會(huì)捐款或者政府財(cái)政支持，這些資金必須運(yùn)用于社會(huì)公益事業(yè)，這是民間公益組織不同于政府部門和生產(chǎn)部門的主要特征。目前絕大多數(shù)的捐款人和社會(huì)公眾卻無(wú)法獲知慈善資金的具體去處。我國(guó)現(xiàn)行法律也未對(duì)慈善組織信息披露作出統(tǒng)一、完善的規(guī)定，這都使得公眾與民間公益組織之間缺乏有效的互動(dòng)，民間公益組織也因此喪失了公信力和影響力。[9]

關(guān)于慈善信息公示制度，在法律上并非空白，如《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第38條規(guī)定：“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督?！蓖瑫r(shí)2006年1月起實(shí)施的《基金會(huì)信息公布辦法》也對(duì)基金會(huì)信息公布作了具體的規(guī)定。但是作為具有最高效力的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》卻沒(méi)有對(duì)慈善信息公開(kāi)作出具體規(guī)定。各層級(jí)的法律對(duì)慈善信息公開(kāi)沒(méi)有作出統(tǒng)一的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致慈善組織在實(shí)際運(yùn)作時(shí)不進(jìn)行信息公開(kāi)。另外，雖然《基金會(huì)信息公布辦法》第十四條規(guī)定：“信息公布義務(wù)人不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并依據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定給予行政處罰?！钡菍?shí)際中并沒(méi)有落到實(shí)處，很少依據(jù)本條款對(duì)未公開(kāi)信息的慈善組織進(jìn)行處罰。

中民慈善中心發(fā)布的《全國(guó)性慈善組織信息披露監(jiān)測(cè)報(bào)告》報(bào)告顯示，包括中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字總會(huì)在內(nèi)的82家全國(guó)性組織中，在其網(wǎng)站上披露機(jī)構(gòu)年報(bào)和機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的分別只有29家和23家，均不足40%，而有6家機(jī)構(gòu)甚至沒(méi)有官方網(wǎng)站。[10]

二、完善我國(guó)慈善組織的法律對(duì)策

（一）降低準(zhǔn)入門檻，增加慈善組織的數(shù)量

目前，我國(guó)政府對(duì)慈善組織實(shí)行的是登記部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理體制，這種體制從法律上強(qiáng)化了政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督，并通過(guò)分散責(zé)任回避了登記管理部門和慈善組織之間的直接沖突，使慈善組織在登記注冊(cè)成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬職能機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象。但是，這類慈善組織只是政府選擇的結(jié)果，而不是社會(huì)選擇的結(jié)果。[11]這樣就使得大量規(guī)模較小、出于社會(huì)需要而生成的慈善組織難以注冊(cè)登記而獲得合法地位，從而影響我國(guó)慈善組織的規(guī)模。因此，有必要降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻，增加慈善組織的數(shù)量。

另一方面，由于法律對(duì)公募基金會(huì)的成立規(guī)定的嚴(yán)格的原始基金數(shù)額限制，這也限制了慈善組織的發(fā)展，應(yīng)降低慈善組織的資金限制，使得更多的有心于慈善事業(yè)的企業(yè)和個(gè)人能夠投身到慈善事業(yè)中來(lái)。

（二）建立第三方評(píng)估制度，加強(qiáng)監(jiān)督

雖然我國(guó)法律規(guī)定了民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門對(duì)慈善組織的監(jiān)督責(zé)任，但是由于法律沒(méi)有規(guī)定不履行職責(zé)的相應(yīng)的法律責(zé)任，所以在實(shí)際中可能會(huì)發(fā)生相關(guān)部門不履行職責(zé)的情況，這樣就使得慈善組織即使存在問(wèn)題也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)從而糾正。

英國(guó)的慈善事業(yè)比較發(fā)達(dá)，設(shè)立的專門的慈善委員會(huì)，慈善委員會(huì)是一個(gè)非政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)有：第一，登記注冊(cè)；第二，咨詢服務(wù)；第三，監(jiān)督；第四，調(diào)查和糾正不當(dāng)行為和不善管理行為。[12]雖然慈善委員會(huì)的模式在英語(yǔ)運(yùn)行的很好，但是這種運(yùn)行模式與我國(guó)是完全不同的運(yùn)行模式，因此照搬過(guò)來(lái)不一定適合我國(guó)的國(guó)情。

我國(guó)可以建立針對(duì)慈善組織的第三方評(píng)估制度，通過(guò)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估，糾正慈善組織的不正當(dāng)行為，促使慈善組織健康運(yùn)作，形成良好的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

（三）制定有利于慈善組織發(fā)展的稅收政策

目前，我國(guó)能獲得稅收減免優(yōu)惠政策的慈善組織數(shù)量很少，而且慈善組織一旦被授予減免稅資格，即終身享有，這極大地限制了慈善組織的發(fā)展，而且獲得稅收減免優(yōu)惠政策的慈善組織和不能獲得的慈善組織之間也很難形成公平競(jìng)爭(zhēng)。制定我國(guó)慈善組織的優(yōu)惠政策可以從以下幾個(gè)方面入手：一是，建立慈善組織的免稅制度。只要是合法注冊(cè)的慈善組織就可以向稅務(wù)部門提出申請(qǐng)，獲得免稅資格。同時(shí)要廢除減免稅資格的終身制，慈善組織每年要接受稅務(wù)部門的審查，以確定其是否繼續(xù)滿足免稅的合法條件。第二，為了防止慈善組織濫用免稅特權(quán)，要嚴(yán)格區(qū)分基于慈善目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和非慈善目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。[13]第三，要加強(qiáng)對(duì)慈善組織的稅收管理。推行申報(bào)制度，要求慈善組織定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)業(yè)務(wù)收入，提供接受捐贈(zèng)、活動(dòng)支出等信息，年末提供財(cái)務(wù)報(bào)告等，稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)定期對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查。[14]

同時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的減免稅程序，提高公眾的捐贈(zèng)積極性。

（四）完善信息公開(kāi)制度，提高慈善組織公信力

我國(guó)慈善組織缺乏公信力這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，其中一個(gè)很重要的原因就是信息不公開(kāi)，財(cái)產(chǎn)制度不透明，使公眾對(duì)慈善組織使用捐款的情況產(chǎn)生懷疑，影響企業(yè)和個(gè)人捐款的積極性，進(jìn)而不利于我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)信息公布辦法》雖然對(duì)信息公開(kāi)作出了規(guī)定，但是，目前具有最高效力的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》卻沒(méi)有規(guī)定，這就導(dǎo)致法律的不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生了法律漏洞。因此，制定的《慈善事業(yè)法》中應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)作出詳細(xì)、明確的規(guī)定，如哪些信息需要公開(kāi)、在什么媒體上公開(kāi)、如果不及時(shí)公開(kāi)將要承擔(dān)什么樣的法律后果等都要作出規(guī)定，使公眾可以方便查詢，從而對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，保證慈善組織在公眾的監(jiān)督下健康運(yùn)行。

[1][2]王俊秋.論和諧社會(huì)構(gòu)建中的慈善法律制度建設(shè)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（3）.

[3][5][7][8][11][14]姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究[J].理論與現(xiàn)代化，2006，（2）.

[4][6][12][13]黃喜榮.論我國(guó)慈善組織的法律規(guī)制[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

[9]李暉，劉少威，潘相玲.英國(guó)慈善組織法律制度的借鑒意義[J].梧州學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（2）.

[10]朱崇偉.論提高慈善組織公信力的法律途徑[J].法學(xué)，2010，（8）.