統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性問(wèn)題研究——以上海市閔行區(qū)為例

袁偉峰 ，劉 明 ，劉 媛

（1.上海市閔行區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)，上海 201199；2.上海市閔行區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站，上海201100）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是我們黨在新形勢(shì)下從政治和全局高度提出的指導(dǎo)全面建設(shè)小康社會(huì)的大思路、大戰(zhàn)略[1]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體原則。目前，全國(guó)很多地區(qū)正在大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，政府主導(dǎo)作用發(fā)揮比較充分而農(nóng)民群眾積極性有待發(fā)揮的現(xiàn)象已成為工作推進(jìn)中的共性問(wèn)題，需要加強(qiáng)研究，予以逐步改進(jìn)，否則會(huì)影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的實(shí)際成效。2007年，時(shí)任上海市委書記的習(xí)近平同志在閔行區(qū)調(diào)研時(shí)提出了閔行有條件、有能力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的要求。閔行區(qū)近年來(lái)大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作，目前城鄉(xiāng)一體化水平已處于上海市各區(qū)縣前列。本文以正在大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的上海市閔行區(qū)為例，研究探索在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中如何充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性的問(wèn)題，以期能提供一定的理論和實(shí)踐參考價(jià)值。

一、閔行區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的基本模式

閔行區(qū)作為上海市的近郊，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的條件和能力較為充分。閔行區(qū)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作進(jìn)行強(qiáng)有力組織領(lǐng)導(dǎo)，目前已成為新一輪全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)連續(xù)九年兩位數(shù)增長(zhǎng)、連續(xù)九年增幅超過(guò)城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比縮小為1.49∶1，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平處于全市區(qū)縣前列，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平基本接近，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得積極成效。

（一）職能部門牽頭，制定工作計(jì)劃

區(qū)“三農(nóng)”工作主管部門牽頭組織協(xié)調(diào)其他區(qū)新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，貫徹中央和市委、市政府關(guān)于“三農(nóng)”工作的會(huì)議及文件精神，主要聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部意見(jiàn)后，對(duì)全區(qū)幾年內(nèi)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提出計(jì)劃。2007年以后，閔行區(qū)相繼制訂出臺(tái)了 “閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)”、“閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃”、“閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 ‘十二五’規(guī)劃”等整體性計(jì)劃，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收、農(nóng)村改革、農(nóng)村基層組織建設(shè)等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作任務(wù)作出安排。

（二）多渠道籌措資金，確保項(xiàng)目有資金支持

閔行區(qū)在全市率先設(shè)立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金用于農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等“三農(nóng)”支出，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)法定增長(zhǎng)要求，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)部分“三農(nóng)”政策補(bǔ)貼資金，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提供了有力的財(cái)政資金支持。2008年至2012年，閔行區(qū)共安排統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重點(diǎn)工作項(xiàng)目5大類240個(gè)，涉及“生態(tài)精品”都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)薄弱村扶持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)等方面，安排財(cái)政資金約54億元，用于對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼、財(cái)政投入等。

（三）進(jìn)行項(xiàng)目化推進(jìn)，加強(qiáng)督促和考核

區(qū)新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室依據(jù)“閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)”、“閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃”、“閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展‘十二五’規(guī)劃”，對(duì)每年度的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作進(jìn)行細(xì)化、具體化，落實(shí)為若干個(gè)具體的工作項(xiàng)目，并明確每個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)及聯(lián)絡(luò)員、工作進(jìn)度、資金保障，從而將責(zé)任落實(shí)到相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。區(qū)新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)每個(gè)工作項(xiàng)目的進(jìn)展進(jìn)行每個(gè)季度全區(qū)通報(bào)，并不定期地進(jìn)行實(shí)地督促、檢查。閔行區(qū)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作列入每年區(qū)政府對(duì)職能部門的年終考核、區(qū)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共性考核及個(gè)性化考核，督促部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作。

二、閔行區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性方面存在的問(wèn)題

政府的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的積極性有效結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才能持續(xù)有效地推進(jìn)。閔行區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中農(nóng)民主體作用有待充分發(fā)揮、農(nóng)民積極性有待進(jìn)一步調(diào)動(dòng)。

（一）農(nóng)民知曉度不高

閔行區(qū)是上海近郊，“三農(nóng)”比重不大，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的宣傳相對(duì)不足，特別是進(jìn)村入戶的宣傳較少。因此，廣大農(nóng)民知道得不多。2010年至2011年間，委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的閔行區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展第三方評(píng)估顯示，農(nóng)民的知曉度不高，其中，對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村改革、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生活環(huán)境改善、農(nóng)村基層組織建設(shè)工作的知曉度分別為61.2%、58.6%、49.7%、46.9%、64.1%、79.1%、81.0%、65.7%。

（二）農(nóng)民主動(dòng)參與不夠

部分農(nóng)民觀念落后，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)目光和大局意識(shí)，本位思想太嚴(yán)重，只考慮一家一戶的利益得失，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中對(duì)自己有利的就執(zhí)行，對(duì)自己不利的就阻撓。部分農(nóng)民等、靠、要思想突出，認(rèn)為政府會(huì)給他們資金、幫他們建房子、替他們建新村莊，自己等著。閔行區(qū)青壯年基本都進(jìn)入城市從事二三產(chǎn)業(yè),留在農(nóng)村的基本是五十歲以上的中老年人,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域吸納本地農(nóng)民只有約6850人且年齡偏大,3個(gè)勞動(dòng)力加起來(lái)超過(guò)200歲的現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)村留守農(nóng)民年齡偏大,參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的主動(dòng)性、積極性和能力明顯不足。

(三)工作方式不完善

少數(shù)干部在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中,重物輕人,更多地注重對(duì)物的投入,在提高農(nóng)民綜合素質(zhì)方面相對(duì)不足,這會(huì)制約農(nóng)民和農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。少數(shù)干部為應(yīng)對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作限期考核、督查,趕時(shí)間、趕進(jìn)度、趕驗(yàn)收,缺乏工作耐心,不注重對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo),使農(nóng)民對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的知情、參與和決策比較有限。在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，政府在農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村政策補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)改造和回購(gòu)及開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)銀行貸款貼息等扶持方面，缺乏獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，只要是符合條件的農(nóng)民或合作社及行政村，每年都能獲得政策補(bǔ)貼，自身主觀能動(dòng)性得不到激發(fā),少數(shù)農(nóng)民獲得涉農(nóng)補(bǔ)貼后變成懶漢，少數(shù)合作社不重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、只重農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一些經(jīng)濟(jì)薄弱村不思進(jìn)取。

（四）少數(shù)村基礎(chǔ)不牢

由于受到規(guī)劃控制、基本農(nóng)田保護(hù)、動(dòng)遷、經(jīng)營(yíng)失誤等影響,閔行區(qū)還存在一些經(jīng)濟(jì)薄弱村和經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難村,這些村缺乏經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的空間,普遍存在村民福利保障不足、公共管理服務(wù)不到位、干群關(guān)系不融洽等問(wèn)題,導(dǎo)致村民對(duì)村干部信任度下降、村基層組織凝聚力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)等問(wèn)題。

三、調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展積極性的對(duì)策建議

農(nóng)民的積極性發(fā)揮得怎么樣，將直接影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作成效、持續(xù)推進(jìn)[2]。因此，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主導(dǎo)力量的閔行區(qū)區(qū)委和區(qū)政府，需要加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持，充分發(fā)揮農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主體作用、激發(fā)其積極性。

（一）要通過(guò)宣傳切實(shí)提高農(nóng)民對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)

要深入農(nóng)村多渠道宣傳。一是注重宣傳政策。要采取多種形式加大宣傳力度，特別要充分發(fā)揮村黨支部、村委會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行深入細(xì)致的思想發(fā)動(dòng)，通過(guò)宣傳統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意義、任務(wù)、目標(biāo)、內(nèi)容和有關(guān)政策，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念，提高農(nóng)民的認(rèn)識(shí)水平，將黨中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策轉(zhuǎn)化為農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的自覺(jué)行動(dòng)[3]。二是注重典型帶動(dòng)。要大力宣傳成功經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的合作社、成功自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民、成功改變經(jīng)濟(jì)薄弱狀況的村集體經(jīng)濟(jì)等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中涌現(xiàn)出來(lái)的典型，用身邊事教育身邊人，讓農(nóng)民看到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的前景、新農(nóng)村建設(shè)的美景、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。三是注重樹(shù)立新風(fēng)。要大力弘揚(yáng)自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)、勤勞致富、顧全大局的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)決抵制消極懶惰的不良習(xí)慣，樹(shù)立農(nóng)村良好民風(fēng)，營(yíng)造農(nóng)民自主參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的濃厚氛圍。

（二）要通過(guò)辦實(shí)事激發(fā)農(nóng)民參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的熱情

要立足閔行本地實(shí)際，找準(zhǔn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，盡快解決與農(nóng)民利益緊密相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠，自覺(jué)投身于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作。閔行區(qū)應(yīng)采取點(diǎn)面結(jié)合的方式推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。在“面”上，當(dāng)前應(yīng)以建立農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制、培育經(jīng)濟(jì)薄弱村造血能力、推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理、增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展能力為突破口，全面推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。在“點(diǎn)”上，閔行區(qū)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村比重相對(duì)較大的浦江鎮(zhèn)、馬橋鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)的引導(dǎo)和扶持，盡快幫助改變21個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村的收不抵支、公共服務(wù)能力薄弱、村民收入較低等問(wèn)題。

（三）要通過(guò)增加農(nóng)民收入增強(qiáng)農(nóng)民參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收是根本,否則農(nóng)民會(huì)失去參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力[4]。閔行應(yīng)把增加農(nóng)民收入作為核心工作來(lái)抓，認(rèn)真研究生產(chǎn)發(fā)展問(wèn)題，拓寬農(nóng)民增收渠道。要根據(jù)已經(jīng)明確的“生態(tài)精品”都市農(nóng)業(yè)定位，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)組織化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化銷售，發(fā)展質(zhì)量效益型農(nóng)業(yè)、配送型合作社和特色農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目，以特取勝，以優(yōu)取勝。要把增加就業(yè)作為農(nóng)民增收的主渠道，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能。要大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)其造血能力，全面推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)民共享村集體資產(chǎn)收益,增加財(cái)產(chǎn)性收入。要建立并壯大鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌的農(nóng)民長(zhǎng)效增收平臺(tái)，確保農(nóng)民每年獲得股份分紅。要逐步提高新農(nóng)保養(yǎng)老金水平和農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平。

（四）要通過(guò)完善機(jī)制保護(hù)農(nóng)民參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極性

要建立和完善四個(gè)機(jī)制：一是民主管理機(jī)制。要進(jìn)一步完善村民代表大會(huì)、黨員民主生活會(huì)、民主議事等制度，加大村務(wù)公開(kāi)、民主理財(cái)?shù)牧Χ?，逐步推廣村干部每周向村民通報(bào)村內(nèi)重要信息的“村周會(huì)”制度，保證農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的知情權(quán)、商議權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)。二是農(nóng)民培訓(xùn)教育機(jī)制。要加大農(nóng)民培訓(xùn)工作力度，完善培訓(xùn)模式，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性，積極培育技能型、文明型農(nóng)民，全面提高農(nóng)民素質(zhì)。三是農(nóng)民參與決策機(jī)制。區(qū)級(jí)政府部門在醞釀和準(zhǔn)備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作計(jì)劃和相關(guān)政策時(shí)，在聽(tīng)取鎮(zhèn)、村干部意見(jiàn)基礎(chǔ)上,還應(yīng)深入村里與普通農(nóng)民座談，聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)和建議。四是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制。在農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼兌現(xiàn)方面，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)考評(píng)制度，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上市量等進(jìn)行考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果與對(duì)合作社的農(nóng)業(yè)政策兌現(xiàn)掛鉤，激發(fā)合作社主觀能動(dòng)性。在村集體經(jīng)濟(jì)改造、回購(gòu)及開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)銀行貸款貼息方面，聘請(qǐng)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀評(píng)估，據(jù)評(píng)估結(jié)果給予村集體經(jīng)濟(jì)差別化貼息扶持，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)自我發(fā)展動(dòng)力。

（五）要通過(guò)加強(qiáng)村黨組織建設(shè)提高農(nóng)民參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極性

村黨組織戰(zhàn)斗力強(qiáng)不強(qiáng)，直接影響到農(nóng)民投身統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展積極性的發(fā)揮。要在提高村干部素質(zhì)中擴(kuò)大村黨組織的影響力,通過(guò)舉辦針對(duì)性較強(qiáng)的培訓(xùn)班，強(qiáng)化村干部推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、致富群眾、化解矛盾、促進(jìn)和諧的本領(lǐng),對(duì)不能正常發(fā)揮作用的村黨組織進(jìn)行整頓，對(duì)責(zé)任心不強(qiáng)或群眾威信不高的支部書記進(jìn)行調(diào)整，促使村支兩委和村干部切實(shí)擔(dān)起帶領(lǐng)群眾投身統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的重任[5]。要在解決問(wèn)題中增強(qiáng)村黨組織的凝聚力，將村干部的工作放在農(nóng)民群眾的監(jiān)督之下，用群眾是否滿意來(lái)最終衡量一個(gè)村干部的工作成績(jī)。要在服務(wù)群眾中增強(qiáng)村黨組織的戰(zhàn)斗力，增強(qiáng)每個(gè)黨員投身統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的責(zé)任感，設(shè)崗定責(zé)，做到黨員“人人有崗、個(gè)個(gè)有責(zé)”，激發(fā)農(nóng)村黨員的工作熱情，有效發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。

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