城中村改造中宅基地征收補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

郭蘭英，劉麗萍，權(quán)守昭

(1.山西省政法管理干部學(xué)院，山西 太原030012;2.山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006;3.山西仁鑫律師事務(wù)所，山西太原030006)

城中村改造中最重要的利益是集體土地，市場(chǎng)運(yùn)作的最大動(dòng)力也是集體土地，農(nóng)民在利益的博弈中付出的代價(jià)是最大的，喪失了其生存的棲身之地、自主就業(yè)的工作崗位、房屋所有權(quán)等與土地密切相關(guān)的利益。城中村改造中涉及到的土地征收和補(bǔ)償包括了耕地和非耕地兩類，對(duì)于耕地法律、法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定的比較周延，國家為了經(jīng)濟(jì)安全，確立了耕地?cái)?shù)量紅線和質(zhì)量紅線來確保村民享有的耕地權(quán)益，因此對(duì)耕地征收程序補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確的法律依據(jù)。而對(duì)宅基地等非耕地的征收補(bǔ)償立法明顯滯后和不完善，具有隨意性。因此，城中村改造法律應(yīng)該先行，非耕地的征收和補(bǔ)償急需規(guī)范化、公開化和法治化。

一、城中村改造中宅基地征收補(bǔ)償存在的問題

(一)城改中對(duì)宅基地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的困惑

從現(xiàn)行的規(guī)定來看，非耕地參照耕地的征收按照統(tǒng)一的年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而宅基地的用途與耕地相反，按“產(chǎn)值倍數(shù)法”來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償難以使人信服。宅基地對(duì)于城中村居民而言具有資源性與財(cái)產(chǎn)性的雙重稟賦，具有滿足人們基本居住需要、又為他們提供了失去耕地后“種房”自救的手段，化解了他們的生存危機(jī)以及融入城市的資本問題，實(shí)現(xiàn)了自我救贖，成為村民生活的最后一片樂土。

改造前，城中村居民的收益主要為出租住房的收益和村集體經(jīng)濟(jì)的可分配收益。其中出租住房的收益在居民家庭收入中所占的份額最大，盡管這種收益是以承擔(dān)建筑物可能隨時(shí)被拆除(城中村居民的建筑物大多是沒有合法的建房手續(xù))的風(fēng)險(xiǎn)而存在，但對(duì)于城中村居民而言，這種收益具有現(xiàn)實(shí)的、最大化的自我控制性。

此外，目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用權(quán)已成為重要的財(cái)富形態(tài)，城市土地價(jià)格的確定基本上實(shí)行市場(chǎng)化的路徑，城中村改造過程中實(shí)力雄厚的開發(fā)商介入，宅基地征收就不可能是單純的公共利益征收，更多的是混合利益征收，政府已不可能完全采用行政性的手段單方面確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償價(jià)格的形成應(yīng)采用市場(chǎng)交易和行政強(qiáng)制相結(jié)合的方式來確定。因此，政府要限定開發(fā)商利潤(rùn)和擺脫土地財(cái)政思維。補(bǔ)償款過高雖然可以提高農(nóng)民的收益，但在補(bǔ)償價(jià)格確定方面應(yīng)考慮到補(bǔ)償款金額定的太高的后續(xù)影響。一方面，補(bǔ)償過高開發(fā)商的利潤(rùn)空間不變的情況下，抬高房?jī)r(jià)是其理性的選擇。另一方面，城中村土地的巨額地租主要來源于級(jí)差地租，例如政府修建龍城大道后對(duì)黃陵村實(shí)施城中村改造，此增值利益讓黃陵村人獨(dú)享，不僅對(duì)城市居民不公平，對(duì)改造在先的村集體和村民以及遠(yuǎn)離城市的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民也是不公平的。因此，需要制定一個(gè)合理的補(bǔ)償方案，既能不影響城市化的進(jìn)程以及農(nóng)民的利益，又能使得企業(yè)賺取合理的利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)三方的共贏。

(二)征收補(bǔ)償過程中的沖突與協(xié)調(diào)

1.征收補(bǔ)償方案制定過程中的沖突與協(xié)調(diào)。物權(quán)法已確定了宅基地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)利屬性，集體土地所有權(quán)的功能和價(jià)值幾乎全部?jī)?nèi)化到宅基地使用權(quán)中，這決定了宅基地使用權(quán)是對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行全面限制的土地物權(quán)。所以，宅基地的使用權(quán)對(duì)集體土地的支配效力就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于集體土地所有權(quán)對(duì)該土地的支配效力，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)在宅基地使用權(quán)的全面限制下行使。因此，宅基地及地上建筑物被征收時(shí)不應(yīng)當(dāng)直接排除宅基地使用權(quán)人的適當(dāng)干預(yù)，而只征求集體土地所有權(quán)代行主體的同意。

現(xiàn)實(shí)中宅基地集體所有權(quán)由于其利益主體的抽象性以及權(quán)利主體成員的不確定性，導(dǎo)致集體很難形成自我保護(hù)機(jī)制，非常容易受到來自于所有權(quán)行使者的貪污腐敗和上級(jí)行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)的侵害，宅基地房屋征收過程中理應(yīng)讓征收主體直接和使用權(quán)人談判并給予其合理的補(bǔ)償。此外，從程序上應(yīng)讓宅基地使用權(quán)人直接或間接參與協(xié)商談判，避免補(bǔ)償利益被相關(guān)利益集團(tuán)截留、挪用、私分，這樣可以化解很多矛盾，也可以大大減少上訪等事件的發(fā)生。

2.征收補(bǔ)償利益分配過程中的沖突與協(xié)調(diào)。如何在集體所有權(quán)人和宅基地用益物權(quán)人之間公平分配補(bǔ)償利益已成為地方政府對(duì)農(nóng)村宅基地房屋進(jìn)行征收與拆遷問題的焦點(diǎn)。在實(shí)踐中由于集體土地所有權(quán)人的多元化及虛置現(xiàn)象，集體土地流轉(zhuǎn)的巨大財(cái)富流轉(zhuǎn)收益并不能轉(zhuǎn)化為集體成員的權(quán)益，而是被村集體的代表即由少數(shù)干部和村民控制，宅基地補(bǔ)償利益也容易為私人所瓜分。2010年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償主要用于被征地農(nóng)民的原則，并且對(duì)宅基地房屋拆遷補(bǔ)償利益的分配作出了直接規(guī)定:征地中拆遷農(nóng)民住房應(yīng)給予合理補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，又要考慮被征收的宅基地。但該規(guī)定在執(zhí)行過程中異化成所有補(bǔ)償利益全歸使用權(quán)人，不可避免地會(huì)帶來一定的消極后果。一是對(duì)所有權(quán)人的利益置之不理容易造成集體的財(cái)產(chǎn)流失，削弱集體組織大規(guī)模協(xié)作生產(chǎn)的能力，使一些本已渙散的集體組織瀕于解體。二是造成了社會(huì)的極大不公平。實(shí)踐中，農(nóng)民占據(jù)的宅基地一般未經(jīng)行政村或社隊(duì)的合理分配，多數(shù)是基于歷史遺留下來的原因或通過先占原則取得的，如果按照宅基地的實(shí)際占有面積來計(jì)算補(bǔ)償價(jià)值，則會(huì)明顯不公平，完全剝奪了沒有占據(jù)村中空閑地的村民的集體財(cái)產(chǎn)利益分配權(quán)。

憲法規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體屬于何種民事主體在法律上沒有作出界定，在此意義上農(nóng)民集體只是法律形式意義的民事主體而不是法律實(shí)質(zhì)意義的能真正享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的民事主體，從而造成農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化。宅基地房屋征收補(bǔ)償利益分配過程中對(duì)增值利益部分則應(yīng)該由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織和開發(fā)商之間公平合理分配，且集體經(jīng)濟(jì)組織的利益份額絕大部分應(yīng)轉(zhuǎn)化為有集體成員資格村民的共享利益，但目前的現(xiàn)狀讓人堪憂，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，“地方政府和開發(fā)商大約獲得 60%－70%，村級(jí)集體組織獲得25%－30%，真正到農(nóng)民手里已經(jīng)不足10%，可見，農(nóng)民基本得不到土地的增值收入，政府和土地開發(fā)商獲得大部分土地增值收入。這種利益分配格局顯然相當(dāng)不公平?！?/p>

二、宅基地征收補(bǔ)償?shù)男滤悸?/h2>

宅基地征收是一項(xiàng)合法剝奪私有財(cái)產(chǎn)的法律制度，也是現(xiàn)代國家協(xié)調(diào)私人利益與公共利益的必要手段。但是，在城中村改造、城鎮(zhèn)化建設(shè)日盛的當(dāng)下中國，則遭遇了被征地農(nóng)民生活堪憂、“賣地式”土地財(cái)政、征地上訪事件不斷等一系列問題的詰問。我國現(xiàn)行的土地征用制度作為一種規(guī)范政府征地行為的基本制度，既沒有在土地征用過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，也沒有通過政府的征地行為實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，而且在一定程度上偏離了追求社會(huì)公平正義的基本目標(biāo)，可見，征地制度改革必須加快，因?yàn)槊懿粫?huì)等著一切都設(shè)計(jì)好，矛盾不會(huì)自動(dòng)消散，更不會(huì)因?yàn)楦母锏耐涎佣七t引爆。

(一)總的視角——宅基地征收補(bǔ)償理念的更新

1.擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，征收制度的外部環(huán)境發(fā)生了根本性的改變，政府職能也發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換。集體土地征收“揚(yáng)公抑私”的立法傾向，既不符合物權(quán)法平等保護(hù)的基本法理，也與行政法中的平衡理論背道而馳。而且，無論是征收中的現(xiàn)實(shí)訴求還是域外經(jīng)驗(yàn)，都要求集體土地征收的立法完善必須首先要實(shí)現(xiàn)立法理念由“揚(yáng)公抑私”向“抑公揚(yáng)私”的更新或轉(zhuǎn)變。政府的當(dāng)務(wù)之急是要從思想上樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維，化解隱藏于現(xiàn)行土地征用制度表象之下的種種深層次矛盾。

2.政府多予少取放活，促進(jìn)村民全面發(fā)展。政府在拿走農(nóng)民房屋的時(shí)候，不能只補(bǔ)償其生存權(quán)，還要補(bǔ)償其發(fā)展權(quán)，即必須一攬子解決原村民的生存、吃飯、發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)其樸素的“以土地?fù)Q生存，以土地?fù)Q出路，以土地?fù)Q發(fā)展”的利益訴求。然而，目前相關(guān)政策的設(shè)計(jì)應(yīng)充分體現(xiàn)把村民的利益“放在第一位”的要求，才能符合公平正義的法治原則。政府應(yīng)本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，讓農(nóng)民參與土地增值收益分配，以保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

3.征收程序法定透明，保證村民的充分參與權(quán)。我國目前征收程序不夠完善，宅基地征收的前置程序、通知公告程序通常只有村委會(huì)干部參與，村民參與的程序基本上是事后程序，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民只能被動(dòng)地接受征地方案，完全沒有話語權(quán)，他們既沒有參與權(quán)、知情權(quán)，更沒有還價(jià)權(quán)。強(qiáng)調(diào)被征收人參與原則，并非是對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)征收程序的忽視或弱化，相反恰恰是以行政機(jī)關(guān)征收程序的合理設(shè)置及其執(zhí)行的正當(dāng)性為前提，而強(qiáng)調(diào)被征收人參與原則亦可彰顯征收程序中的私法要素。被征收人參與原則是指在宅基地房屋征收的整個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)全面打通被征地村民的介入渠道，保障村民可以提前介入、實(shí)質(zhì)介入，保護(hù)村民的全面參與、實(shí)質(zhì)參與權(quán)以及直接、間接參與權(quán)，強(qiáng)化村民的征收話語權(quán)。

(二)外部視角——城中村改造中宅基地安置補(bǔ)償方案的生成

1.保護(hù)農(nóng)民個(gè)體利益促進(jìn)集體合力的形成。農(nóng)民如何能在和開發(fā)商、地方政府的博弈中取勝，有賴于農(nóng)民集體合力的形成。我國法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定中國集體土地所有權(quán)具體由誰來代表，但是實(shí)際上，村級(jí)組織掌握了農(nóng)地的所有權(quán)，也獲得了一定的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，而集體制度項(xiàng)下的宅基地的使用者作為征地行為的利益直接受損者，完全被排斥于征地過程之外，既沒有知情權(quán)，也沒有還價(jià)權(quán)，更沒有決定權(quán)，使農(nóng)村土地的自我保護(hù)機(jī)制變得殘缺不全，沒有形成可能對(duì)政府的征地權(quán)構(gòu)成制衡關(guān)系的社會(huì)力量。改革和完善現(xiàn)行的土地集體所有制涉及到憲法的修改，在短時(shí)間內(nèi)很難奏效，所以從務(wù)實(shí)的角度看應(yīng)在村民宅基地征收過程中，在征收法律、政策中明晰宅基地征收補(bǔ)償方案制定中村民的參與權(quán)以及處分宅基地所享有的利益補(bǔ)償權(quán)，并賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)項(xiàng)下的宅基地處分的話語權(quán)。

2.積極探索公平、公正、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在確定補(bǔ)償宅基地標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)引入市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用，在外部建立起具有約束性質(zhì)的土地評(píng)價(jià)機(jī)制，補(bǔ)償利益中反映出村民土地發(fā)展權(quán)喪失的對(duì)價(jià)支付，也就是農(nóng)民獲得了部分被征宅基地的增值收益。由土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來取代征地主體決定補(bǔ)償價(jià)格，既可以避免有些村民漫天要價(jià)，也可以限制政府和開發(fā)商的掠奪性定價(jià)，形成政府、中介公司、被征地農(nóng)民三者之間的相互監(jiān)督關(guān)系，可以更好地平衡國家、集體、農(nóng)民個(gè)體的利益。

3.合理界定政府角色，強(qiáng)化政府管理監(jiān)督職責(zé)。以動(dòng)態(tài)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，現(xiàn)行土地征用制度其實(shí)是一種以急功近利為總體特點(diǎn)的征地制度。這種制度設(shè)計(jì)從表面上看，征地成本是很低廉，只相當(dāng)于后來土地批租價(jià)格的10% ～30%，能為政府帶來豐厚的“利潤(rùn)”，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、深層次的方面看，征地成本非但不低廉，反而非常昂貴，一次不和諧的征地將會(huì)導(dǎo)致政治成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本、文化成本的大幅度增加。政府需要徹底轉(zhuǎn)變對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，完成向“公共服務(wù)的提供者”的角色轉(zhuǎn)變，探索城中改造多元安置方式，履行好城中村改造領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的職責(zé)，防控城中村改造方案審批階段的逆向選擇問題和項(xiàng)目實(shí)施期間開發(fā)商的道德危險(xiǎn)的發(fā)生。

(三)內(nèi)部視角——城中村改造中村集體內(nèi)部補(bǔ)償利益的分配

提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民保護(hù)合法權(quán)益的第一步，補(bǔ)償利益的公平分配是農(nóng)民集體維權(quán)的終極目的。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地家庭承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中的相關(guān)規(guī)定，村級(jí)組織被賦予了極大的自治權(quán)力。實(shí)踐中不少村民委員會(huì)及村民小組在村內(nèi)分配征地補(bǔ)償費(fèi)的過程中，借“村民自治”違背法律、法規(guī)，濫用“自治權(quán)”，搞差額分配，隨意剝奪部分人群依法可獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，引發(fā)了許多上訪、惡性事件，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧、穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，這為立法權(quán)和司法權(quán)介入征地補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)部分配提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，此外“多數(shù)人暴政”、“集體行動(dòng)的困境”等理論為司法干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)。賦予村民自治組織自治權(quán)，在城市化的背景之下，能夠協(xié)助政府進(jìn)行土地的監(jiān)管和征用，長(zhǎng)遠(yuǎn)看我們要更加重視維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，更加重視擴(kuò)大村民自治范圍，完善與農(nóng)民政治參與意識(shí)不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。補(bǔ)償利益分配的內(nèi)部矛盾主要靠村民集體內(nèi)部去化解，這不單純是一個(gè)法律問題，更是一個(gè)社會(huì)問題，各地情況差異很大，還涉及到村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等，以法律的形式防控自治權(quán)異化并不是最優(yōu)選擇。眼下當(dāng)務(wù)之急是順勢(shì)利導(dǎo)，疏而不堵，引入司法審查制度，合理限制自治權(quán)。

［1］劉得寬.民法諸問題與新展望［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2002.

［2］孫春德.對(duì)農(nóng)村宅基地征收對(duì)象與受償主體對(duì)應(yīng)問題的分析［J］.法制與社會(huì)，2010(6).

［3］黃河，李軍波.試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)形式［J］.中國土地科學(xué)，2008(5).