檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作機制芻議

柴俊華，付貴根

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，主要是指為防止檢察權(quán)的濫用和不作為，檢察機關(guān)自身對檢察權(quán)的調(diào)整和配置及對其運行進行規(guī)范和督促的機制。作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，加強法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的立身之本，而加強內(nèi)部監(jiān)督則是檢察機關(guān)的發(fā)展之基。新修訂的《刑事訴訟法》已于2013年1月1日正式實施，檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督工作應(yīng)該如何適應(yīng)新形勢需要，做好刑訴法在檢察機關(guān)實施的保障工作，成為了檢察機關(guān)必須面對和解決的問題，只有把這個問題切實解決好，才能更加有效地促進檢察工作健康科學發(fā)展。

一、檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作機制的現(xiàn)狀

檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督從本質(zhì)上講屬于檢察機關(guān)的自我管理，具有雙重屬性，既包含對執(zhí)法辦案活動進行監(jiān)督和制約的屬性，也注重對執(zhí)法辦案活動的管理以及對執(zhí)法人員的保護和引導。檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作機制的建立和發(fā)展是隨著法律的變化和完善而逐漸進行的，體現(xiàn)了檢察制度逐步走向成熟的過程。廣義的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要包含以下內(nèi)容:一是上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督;二是檢察委員會的監(jiān)督;三是舉報部門、案管部門與偵查部門之間的相互監(jiān)督;四是公訴部門對偵查部門的監(jiān)督;五是紀檢監(jiān)察監(jiān)督;而狹義上的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督僅僅是指紀檢監(jiān)察(包括檢務(wù)督察委員會)監(jiān)督。本文是從狹義上對檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督進行研究和探討。

隨著司法觀念進一步發(fā)展，以及訴訟程序規(guī)范化要求的提高，內(nèi)部監(jiān)督工作機制在實踐中的缺陷即不完善和不適應(yīng)之處已逐步顯現(xiàn)出來，重實體監(jiān)督、輕程序監(jiān)督;重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督;缺乏穩(wěn)定長效機制，監(jiān)督效果隨監(jiān)督主體而變是當前內(nèi)部監(jiān)督工作的主要問題。在具體的監(jiān)督工作中也存在著一些難點和問題。產(chǎn)生這些問題的原因主要有以下幾個方面。

1．對內(nèi)部監(jiān)督工作重要性認識不到位，思想上重視不足。造成檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不足的一個很重要的原因是傳統(tǒng)思想觀念的作祟以及其他一些思想上的惰性，或是礙于情面不愿監(jiān)督，或是受制于上下級關(guān)系不能監(jiān)督，抑或是害怕對執(zhí)法辦案活動產(chǎn)生不良影響不敢監(jiān)督。

2．監(jiān)督的內(nèi)容不夠?qū)嶋H和具體，形式單一。監(jiān)督的內(nèi)容往往被匯報和表格所代替，監(jiān)督人員無法親臨一線觀察現(xiàn)場的實際情況;監(jiān)督的形式上也缺乏力度，往往是走一走、轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，無法看到實質(zhì)性的問題，所看到的情況也常常是成績大于問題。

3．監(jiān)督觀念落后，對立型監(jiān)督導致監(jiān)督過程中沖突不斷。由于在監(jiān)督的過程中，過度強調(diào)懲戒及威懾對人的行為的控制作用，導致監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間處于一種對立的狀態(tài)，因此被監(jiān)督人員不愿配合監(jiān)督者開展內(nèi)部監(jiān)督工作，不是生硬的對抗就是敷衍了事，導致監(jiān)督形同虛設(shè)。

4．內(nèi)部監(jiān)督工作機制的機構(gòu)設(shè)置不科學，缺乏有效制衡力量。紀檢監(jiān)察部門對執(zhí)法辦案部門的監(jiān)督是平級部門之間的監(jiān)督，因此導致監(jiān)督部門在開展工作時常常受到行政級別或者地位不對等等觀念的制肘，不能充分運用評估、考核等評價機制和手段，抑制了監(jiān)督效果。

5．現(xiàn)行內(nèi)部懲戒機制也存在缺陷，檢察官內(nèi)部懲戒制度具有明顯的沿襲公務(wù)員懲戒制度的痕跡。

二、內(nèi)部監(jiān)督工作在刑事訴訟法實施后存在的問題

1．自偵案件監(jiān)督不到位。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，其本身屬于偵查權(quán)，具有一定的強制性，手段上又有較強的靈活性;由于對象多為國家工作人員，從偵查角度講，案件的對抗性、隱蔽性、智能性特點比較突出。加之當前檢察機關(guān)辦案手段不多，科技含量不高，少數(shù)地方和單位為實現(xiàn)偵查的目的、致力于突破案件，往往極易忽視程序法的要求，從而出現(xiàn)這樣那樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。對于自偵案件案件辦案活動，往往會因為受到保密、偵查、影響等因素的影響而在時間上、空間上的監(jiān)督不到位，由此導致的監(jiān)督滯后和非現(xiàn)場監(jiān)督削弱了內(nèi)部監(jiān)督的效果。

2．對訊問犯罪嫌疑人活動的監(jiān)督仍需加強。經(jīng)過多年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，當前自偵辦案中，刑訊逼供等嚴重違法的行為已基本得到遏制，但是不規(guī)范、不文明訊問行為仍時有發(fā)生。比較典型的有，變相超時訊問嫌疑人，無任何休息時間的連續(xù)訊問，罰站、濫用戒具等不文明的言行，同步錄音錄像制度不能做到全部全面全程，訊(詢)問手續(xù)不全，訊(詢)問筆錄制作不規(guī)范，電子筆錄復制、粘貼現(xiàn)象較多等。這些行為已經(jīng)違法或者違紀，但由于性質(zhì)比較輕微或者隱藏、掩蓋比較充分，內(nèi)部監(jiān)督的過程中很難發(fā)現(xiàn)，因此，對自偵辦案訊問工作中的問題，仍需采取更為積極有效的措施集中予以整治和糾正。

3．內(nèi)部監(jiān)督工作的覆蓋面還不夠廣泛。檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督工作雖然一直在完善，但由于歷史和機構(gòu)設(shè)置的原因，監(jiān)督的范圍仍然顯得偏小。主要表現(xiàn)在:對律師權(quán)益保障的監(jiān)督缺失，律師會見難、閱卷難、調(diào)查取證難，在檢察機關(guān)自偵辦案中或多或少地存在，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)將此列入監(jiān)督范圍。對偵查人員出庭作證的監(jiān)督不到位，要在執(zhí)行和落實上進一步加強監(jiān)督。對強制措施執(zhí)行情況的監(jiān)督需要加強，刑拘、逮捕以后不及時將嫌疑人送看守所羈押仍然比較多見，需要將此項列為監(jiān)督的重點。對制作、提取證據(jù)等行為的監(jiān)督流于形式，如對提取書證不說明時間、來源，沒有提取人簽名，訊(詢)問筆錄沒有完整記載起止時間，有的則在較短時間內(nèi)制作大量筆錄。個別案件物品處理清單上缺少經(jīng)辦人簽名、移交日期，有的缺少批準人簽名等行為加強監(jiān)督。對被害人權(quán)益保障的監(jiān)督無法落實，檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動中有的遺漏告知被害人家屬委托訴訟代理人的程序，有的未將不起訴決定書送達被害人，損害被害人權(quán)益等。

4．內(nèi)部監(jiān)督的重點、難點問題解決力度不足。對于內(nèi)部監(jiān)督工作存在的重點和難點問題，檢察機關(guān)雖加大了解決的力度，也解決了不少困擾內(nèi)部監(jiān)督工作多年的問題。但仍然存在一大批重點、難點問題需要解決。首先，執(zhí)法理念沒有調(diào)整，執(zhí)法思想沒有轉(zhuǎn)變，重實體輕程序、重打擊輕保護依然是檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的支配思想，嚴重束縛了內(nèi)部監(jiān)督工作的開展。其次，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置和工作人員的水平和能力不能適應(yīng)形勢和任務(wù)的需要。再次，制度缺乏剛性，日常監(jiān)督乏力。一方面，現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督制約機制以事后監(jiān)督為主缺乏過程控制，難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法活動中的違紀違法問題;另一方面，則是制度本身缺乏剛性保障，對違反制度的單位只能采取批評、要求整改等柔性處理措施，制度規(guī)定的權(quán)威性難以樹立、拘束力不強。第三，違紀案件發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難、處理更難，導致一些突出問題得不到及時有效的整治。執(zhí)法辦案中的違法違紀問題潛藏在具體個案之中，只要犯罪嫌疑人一方不舉報，就很難曝光發(fā)現(xiàn)。有的即便發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導和辦案干警往往會以為了工作、出于公心等為由，規(guī)避法紀規(guī)定，擅作寬緩或變通處理甚至不查處。這往往會帶來負面效應(yīng)，導致一些干警有恃無恐，同類問題在同一地區(qū)、同一單位反復出現(xiàn)，問題越積越多、性質(zhì)越來越重、危害越來越大。

三、深化執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督，全力保障刑事訴訟法的正確貫徹落實

鑒于內(nèi)部監(jiān)督與法律監(jiān)督工作之間相輔相成的關(guān)系，筆者認為學習貫徹刑事訴訟法是深化內(nèi)部監(jiān)督工作的良好契機。

1．明確內(nèi)部監(jiān)督工作目的。修訂后的刑事訴訟法明確將“尊重和保障人權(quán)”作為刑事訴訟法的任務(wù)。根據(jù)打擊犯罪和保護人民的刑事訴訟實踐需要，對刑事訴訟制度作了大幅度的完善與調(diào)整，明確增加了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，強化了檢察機關(guān)在人權(quán)保障中的作用。由此可見，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的目的就是要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法辦案過程中存在重打擊輕保護、重實體輕程序的觀念，牢固樹立社會主義法治理念和尊重與保障人權(quán)的價值理念，全面提升執(zhí)法規(guī)范化水平。要通過強化內(nèi)部監(jiān)督工作，進一步樹立理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念，努力做到懲處與保護相統(tǒng)一、實體與程序相統(tǒng)一、嚴格執(zhí)法與依法監(jiān)督相統(tǒng)一的“三個統(tǒng)一”。這既是內(nèi)部監(jiān)督工作的目的，也是推進內(nèi)部監(jiān)督工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。在貫徹刑事訴訟法的實踐中，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的職責任務(wù)很重。為此，檢察機關(guān)必須進一步強化自我監(jiān)督意識，堅持嚴格執(zhí)法、依法監(jiān)督，切實做到自身正、自身凈、自身硬，不斷提升法律監(jiān)督公信力，樹立檢察機關(guān)公正廉潔執(zhí)法的良好形象，為刑訴法順利實施提供法律監(jiān)督保障。

2．健全內(nèi)部監(jiān)督工作機制。機制不健全、不完善是執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督效果不夠理想的重要原因之一。要從三個方面進一步完善內(nèi)部監(jiān)督工作機制:一是進一步落實內(nèi)部監(jiān)督主體責任。根據(jù)《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》檢察長、分管檢察長和執(zhí)法辦案部門負責人和干警是執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的主要責任主體。執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的組織部署、具體實施主要應(yīng)當由上述主體分別負責完成。但實踐中，一講到執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督，往往就感到主要是監(jiān)察部門的事，而更主要責任者卻沒有擔負起應(yīng)有的職責。實際上，從高檢院的規(guī)定和要求看，內(nèi)部監(jiān)督主體與法律監(jiān)督主體應(yīng)當是一致的。換言之，只要檢察長、分管領(lǐng)導，尤其是各執(zhí)法辦案職能部門正確處理管理與監(jiān)督的關(guān)系，認真落實內(nèi)部監(jiān)督工作規(guī)定和要求，主動加強對自身執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督和制約，那么內(nèi)部監(jiān)督工作就會取得顯著成效。二是不斷完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制。檢察機關(guān)內(nèi)部各部門分別行使職務(wù)犯罪偵查、批準逮捕、審查公訴等檢察權(quán)，并將由此形成分工協(xié)作又互為制約的關(guān)系。這種內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置和分工制約關(guān)系的形成，對保證檢察權(quán)依法公正行使至關(guān)重要。但實踐中，往往協(xié)作講的多、制約講的少，造成法定的制約機制作用幾乎完全喪失，給公正廉潔執(zhí)法帶來重大隱患。在學習貫徹刑訴法過程中，如何根據(jù)新法的規(guī)定和精神，進一步合理調(diào)整、科學設(shè)定檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)部門及其應(yīng)負的職責這項工作極為重要。同時，要在此基礎(chǔ)上進一步完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制，細化各執(zhí)法主體的內(nèi)部監(jiān)督職責。要建立并實行嚴格的責任倒查機制，對于不履行或怠于履行內(nèi)部監(jiān)督職責情節(jié)嚴重的，嚴肅予以追責，以最大限度地發(fā)揮檢察體制優(yōu)勢，實現(xiàn)檢察權(quán)的自我凈化。

3．調(diào)整內(nèi)部監(jiān)督工作重點。結(jié)合刑訴法的規(guī)定和精神，及時調(diào)整內(nèi)部監(jiān)督工作重點，改進內(nèi)部監(jiān)督方式方法，是加強和改進執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的必然趨勢，也是確保檢察權(quán)依法正確行使的現(xiàn)實需求。首先，內(nèi)部監(jiān)督工作重點要實現(xiàn)三個層面的調(diào)整。一要抓住新法賦予檢察機關(guān)的一系列新的職能，要通過試點探索與實踐，總結(jié)梳理經(jīng)驗，規(guī)范工作要求，從源頭上保證這些新職能依法正確履行。如技術(shù)偵查權(quán)、指定監(jiān)視居住使用權(quán)、羈押必要性審查權(quán)、非法取證行為調(diào)查監(jiān)督權(quán)、違法偵查行為投訴受理權(quán)、刑罰執(zhí)行情況同步監(jiān)督權(quán)、未成年犯罪附條件不起訴權(quán)、社區(qū)矯正監(jiān)督權(quán)、刑事沒收申請權(quán)、精神病人強制醫(yī)療申請權(quán)等的新規(guī)定。二要抓住新法對檢察權(quán)進行規(guī)制的重點，及時修訂完善執(zhí)法工作規(guī)范和措施，堅持在“籠子里面找規(guī)律”，加強崗位練兵、強化專業(yè)化培訓、改進執(zhí)法保障，一定要通過提高執(zhí)法能力和水平，不折不扣把新刑訴法各項規(guī)定要求落到實處。如對偵查取證行為的限制、對強制措施使用的限制、對規(guī)范訊問工作的新要求、對公訴出庭以及保障律師權(quán)益等的新要求。三要抓住當前執(zhí)法辦案當中存在的不規(guī)范問題，特別是自偵辦案中偵查取證、審訊突破、強制措施的適用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面存在的突出問題，堅持檢查、考核和查處多措并用、多管齊下，著力予以整治。針對當前各地在執(zhí)行訊問同步錄像制度中的問題，建議設(shè)立一個由偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、技術(shù)和監(jiān)察、考評等部門參加的專項聯(lián)系會議制度，以便從技術(shù)、技能、規(guī)范、檢查、考評等多角度，集中研究、共同解決存在的問題。

4．豐富內(nèi)部監(jiān)督工作機構(gòu)。加快建立案件統(tǒng)一管理機制，以此為著力點，進一步改進內(nèi)部監(jiān)督方式，提升監(jiān)督實效。筆者認為，各級檢察機關(guān)應(yīng)該把案管中心建設(shè)，作為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作推進和發(fā)展的重點來抓，抓緊開展對案管中心職能定位、管理模式、機構(gòu)配置、技術(shù)保障特別是管理軟件開發(fā)等問題的推進。信息化是當今社會的發(fā)展趨勢，借助信息科技手段是加強和改進內(nèi)部監(jiān)督工作的必由之路，更是監(jiān)督管理與服務(wù)保障有機結(jié)合的有效平臺。從一些地區(qū)的實踐看，通過探索案管中心建設(shè)，加強對各類案件的系統(tǒng)化、集約化、人本化、動態(tài)化和信息化管理，能夠較好地實現(xiàn)對執(zhí)法辦案活動的過程性控制和監(jiān)督。這對于進一步調(diào)動各級執(zhí)法主體的能動性，加強對辦案質(zhì)量的管控，改變當前規(guī)范執(zhí)法低層次、辦案管理憑直覺和內(nèi)部監(jiān)督滯后、手段缺乏、力量薄弱等多方面的難題，實現(xiàn)檢察機關(guān)執(zhí)法辦案能力和執(zhí)法規(guī)范化水平的整體提升都具有重要作用。

5．強化內(nèi)部監(jiān)督工作自身建設(shè)。強化自身建設(shè)是各級紀檢監(jiān)察部門當前的重要任務(wù)。刑訴法是內(nèi)部監(jiān)督的重要依據(jù)，學習領(lǐng)會好新刑訴法的精神和規(guī)定，是紀檢監(jiān)察部門履行職責的基礎(chǔ)。首先，各級紀檢監(jiān)察部門要提高認識、積極行動，主動融入到學習貫徹新刑訴法的各項活動中。努力做到既要精通新法條文釋義，又要深刻領(lǐng)會新法內(nèi)涵精神，更要積極思考如何加強和改進自身工作。其次，要堅持圍繞新刑訴法修改的重點，進一步加大執(zhí)法辦案監(jiān)督工作力度。要依據(jù)新刑訴法擴權(quán)部分，不斷擴大監(jiān)督的范圍;要針對新法對檢察權(quán)的規(guī)制重點，不斷增強監(jiān)督的深度;要抓住當前規(guī)范執(zhí)法中的突出問題，深究原因、研定對策、強化措施，不斷增強查處和糾正的力度?？傊ㄟ^切實提升監(jiān)督能力和實效，為新刑訴法貫徹實施保駕護航。再次，要主動適應(yīng)新形勢新任務(wù)，積極推進紀檢監(jiān)察組織建設(shè)。積極依靠各級院黨組和同級黨的紀律檢查機關(guān)、上級檢察院的支持，研究解決紀檢監(jiān)察組織建設(shè)當中存在的問題，進一步規(guī)范機構(gòu)配置，著力配齊配好紀檢監(jiān)察干部。第四，要進一步重視檢務(wù)督察工作，加強機構(gòu)建設(shè)，解決“兩張皮”的問題，充分發(fā)揮檢務(wù)督察緊貼執(zhí)法辦案的職能作用，為強化內(nèi)部監(jiān)督工作的深度提供有力的組織保證。