基于遼河清障工作及開拓保險災(zāi)害補償機制的探討

代 斌

(鞍山市水利局，遼寧鞍山114001)

0 引言

建國以來，經(jīng)1953、1961、1986年3次較大的整修，遼河整治工程已初具規(guī)模，防洪大堤已能抗御5 000 m3/s的洪峰流量。但由于河道淤積，特別是河灘設(shè)障嚴重，抗御洪水能力很難達到20 a一遇防洪標(biāo)準。一旦遇有類似 1951、1953、1960、1985、1986、1994、1995、2005、2010年的洪水，很容易重演1985年遼河全線抗洪的緊張局面，后果將不堪設(shè)想。

遼河清障工作是鞏固遼河整治、提高遼河防洪標(biāo)準的重要措施之一。但目前尚有許多問題亟待解決，現(xiàn)探討如下:

1 遼河清障存在的問題

1.1 柳河大量泥沙輸入江河，造成遼河干流逐年淤積

遼河干流至石佛寺以下為平原河道，六間房以下屬遼河口三角洲范圍，遼河中下游平原是來自遼河上游地區(qū)黃土丘陵、活動沙丘的大量泥沙長期堆積形成，因此，地勢平坦，河道比降為0.5‰～2‰。

柳河是遼河右岸一條多泥沙支流，有1 023萬m3/a的泥沙淤積在遼河，促使河床逐年抬高，遼河已發(fā)展為全國第二大懸河。如臺安縣六間房河段，以6 cm/a速度淤高。該段河道縱比降僅為1/10 000，而河道橫比降達1/1 000。汛期若形成洪水高水頭差時，我區(qū)境內(nèi)遼河河道會出現(xiàn)多處類似1986年遼河何家順堤行洪威脅大堤安全那樣的險情。

1.2 民套堤密布，灘地嚴重阻水

遼河從清河口以下至盤山閘門有套堤100余處，特別是巨流河以下更為密集。由于清障政策不落實，加之管理不善、政令不嚴，促使鄰近縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))互相攀比修筑套堤，使遼河不少堤段3 000～3 500 m寬的河道，縮窄為不足800～1 000 m窄脛口河道，甚至有的堤段套堤堤頂高程高于整治前遼河大堤堤頂高程。

1.3 灘地造林、筑臺建房、跨河橋閘渡口、引道阻水是不容忽觀的清障目標(biāo)

從1976年至遼河整治期間，遼寧省各級政府對灘地房屋動遷、清除阻水樹木及阻水橋梁擴孔等，做了大量工作。鞍山市全部動遷遼河難地內(nèi)居民506戶、2 450口人、1 634間房屋，河灘地內(nèi)樹木也按要求間伐了通洪道。但這項工作發(fā)展不平衡，尚有少部分房屋、蔬菜大棚未動遷，林木清障不徹底，局部段有復(fù)障現(xiàn)象發(fā)生。腰屯、紅廟子大橋雖進行了擴孔，但洪水運行中壅水，還沒有達到設(shè)計標(biāo)準要求。盤山閘仍是遼河下游泄洪的主要卡脖子河段，急需對其進行改、擴建，同時采取“挖”、“拖”、“沖”的清淤措施。

2 對遼河清障工作的建議

為盡快搞好河道整治，為汛期防洪打好基礎(chǔ)，根據(jù)全面規(guī)劃、突出重點、分期實施的原則，對遼河清障工作建議如下:

2.1 清障工作要由各級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織實施

河道清障工作主要決定于各級政府的態(tài)度和制定的清障工作政策是否合適。水利部門在這項工作中雖然是執(zhí)行部門，但卻解決不了國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地的調(diào)整、糧食收購、農(nóng)業(yè)扶持政策及扶助鄉(xiāng)村企業(yè)增收措施等問題，障礙只能增加水利部門防洪和管理工作的負擔(dān)。

清障工作政策性強，涉及到千家萬戶和政府各部門。從遼河防洪的角度要求，遼河清障工作勢在必行，但工作實施涉及到國土規(guī)劃、財政補償、民政救濟、稅務(wù)保險、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等部門，防洪非工程措施政策制定與實施必須由省政府牽頭，主管省長掛帥，各級政府層層落實行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，劃清各部門職責(zé)范圍，限期解決，才能做好河道清障工作。

2.2 要認真落實清障工作的各項政策

遼寧省河道中的在冊耕地面積較大，且大部分土地肥沃、單產(chǎn)較高。如臺安縣遼河灘地內(nèi)在冊耕地達0.75萬 hm2，且分布在沿河6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、35個村，204個居民組，涉及到5萬口人。其中，達牛、富家兩個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，雖然河灘中的在冊耕地面積僅占全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總土地面積的1/3，但糧食產(chǎn)量卻占全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總產(chǎn)量的1/2以上。另有為數(shù)不少的重點村，其全部耕地在規(guī)劃套堤以外，如不認真落實清障工作的政策，僅靠水利部門搞清障，則工作很難開展。

推廣灘地防洪保險試點，開拓市場化洪災(zāi)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制:2006年6月26日《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》正式公布，這個意見明確了保險業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的定位，提出了保險業(yè)改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，總體目標(biāo)和主要任務(wù)，體現(xiàn)了社會主義和諧社會建設(shè)的要求。明確積極穩(wěn)妥推進農(nóng)業(yè)保險試點，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險方向，是研究制定我國支持農(nóng)業(yè)，以工補農(nóng)，以城哺鄉(xiāng)重要政策導(dǎo)向，筆者認為加大推進以遼河為主的大河河灘地保險，規(guī)范完善多層次的洪澇災(zāi)害保險措施，開拓洪災(zāi)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制，建立國家、地方財政和農(nóng)民共同分擔(dān)市場化災(zāi)害、事故補償機制對防洪減災(zāi)具有不可替代的重要作用。

根據(jù)鞍山地區(qū)遼渾太繞大遼河沿岸河灘地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟狀況建議應(yīng)采取以下實施方案與措施設(shè)想。

1)政府部門要搞好土地調(diào)整，幫助因清障而受災(zāi)或引起土地沙化的群眾解決好生產(chǎn)、生活困難。首先要保證這些村戶每人有足夠的口糧田或一定數(shù)量的生活保護地。對受災(zāi)面積較大，調(diào)整土地有困難的鄉(xiāng)村，各級政府應(yīng)采用如三峽庫區(qū)移民政策，有組織、有計劃采取“化整為零”的辦法，動員群眾外遷，而財政和水利部門應(yīng)予以補助。計劃、土地部門應(yīng)本著實事求是精神，核減因清障而減少的耕地面積，核減落實因河道清障而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入人口，落實扶持補償措施，調(diào)整土地承包合同。使原在大堤外耕種的群眾，每人在大堤內(nèi)保證有一畝口糧田。

2)制定優(yōu)惠清障政策，在經(jīng)濟上扶持重點清障鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。對清障重點的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))群眾，凡是新開墾荒地和有計劃移民者，應(yīng)給予開荒投資和移民補貼。積極推廣灘地“高改矮”耕作制度改革，大力推廣以井灌、噴灌為主的灘地水利建設(shè)，積極扶持發(fā)展蔬菜大棚保護地和利用大堤炕、坡栽桑養(yǎng)蠶等綜合經(jīng)營生產(chǎn)。

3)城市企事業(yè)應(yīng)采取對口支援的辦法，幫助搞好河道清障鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)生產(chǎn)、開拓生產(chǎn)門路，增強鄉(xiāng)、村自身生產(chǎn)維持能力，以保障沿岸群眾在清障后的基本生產(chǎn)和生活水平不受到影響。

4)學(xué)習(xí)國外推廣防洪保險和國內(nèi)淮河試行防洪基金等經(jīng)驗，改善遼河清障經(jīng)濟環(huán)境。各級政府對遼河清障應(yīng)實行扶持政策，按照“預(yù)防為主、防重于搶”的防洪原則，采取從救災(zāi)款中拿出一部分，財政支出一部分，受保護的企業(yè)、集體、個人承擔(dān)一部分的辦法，開展防洪保險業(yè)務(wù)。要通過行政手段干預(yù)投保入股和法定保險政策相結(jié)合的辦法，實行低定額標(biāo)準，達到沿岸群眾在經(jīng)濟上能承擔(dān)的水準，以遼河清障任務(wù)重的地區(qū)為試點，積極推行非工程措施，開展河道清障工作。

3 遼河清障技術(shù)工作探討

從1975年至今而開展的遼河清障工作，對改善遼河行洪條件，保證遼河安全渡汛，起到了較大作用。但同時也存在不少問題，如遼河清障工作應(yīng)有總體規(guī)劃和逐年實施任務(wù)目標(biāo);遼河清障工作應(yīng)與河道整治工程、護堤護灘工程、引洪淤穿堤溝工程相結(jié)合同步實施。

鑒于遼河中下游河道已成懸河的特點，特別是從1986年汛后至今，遼河中下游大部分堤段河道已形成穿堤溝分流的情況，在遼河清障的技術(shù)工作上，建議如下:

3.1 遼河清障規(guī)劃設(shè)計思路

上級水利規(guī)劃設(shè)計部門應(yīng)盡快制訂遼河河道整治總體實施規(guī)劃，確定遼河中下游河道整治規(guī)劃線，并以整治線為基礎(chǔ)，完善“固槽、淤灘、護堤”三位一體的整治工程及遼河清障規(guī)劃設(shè)計，并根據(jù)實際制定逐年實施目標(biāo)。

遼寧省水利設(shè)計部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)前國家、省內(nèi)財力及沿岸市、縣群眾經(jīng)濟承受能力和生產(chǎn)、生活具體情況，確定遼河中下游規(guī)劃套堤保證流量、限制水位。如保麥黃水應(yīng)確定為500 m3/s;保早熟作物應(yīng)確定為以800～1 000 m3/s。這樣，可以保證河道清障工作的順利進行。

3.2 遼河清障施工方案。

統(tǒng)一清障施工隊伍，保證施工同步進行。我們要總結(jié)并避免歷次遼河清障工作中，清了復(fù)，復(fù)了清，互相攀比，執(zhí)法不一，勞民傷財?shù)茸龇?。由省有關(guān)部門統(tǒng)一組織施工隊伍，限定統(tǒng)一施工時間，從上至下(或從下至上)全面實施，以保證清障施工質(zhì)量。

歷年河道清障時間都在汛前實施，這時正值河道沿岸農(nóng)民田間管理、追肥滅蟲剛結(jié)束，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的投入已全部投出。農(nóng)作物正是孕穗期間，干部、群眾對指日可待的豐收，滿懷期望，若這時開展河道消障工作，各方面阻力極大。因此，河道清障工作的施工時間應(yīng)定在秋季為宜。這時，農(nóng)作物已收獲到家，且是北方施工的黃金季節(jié)，河道水情、氣象因素、施工環(huán)境等，都十分有利于河道清障工作的進行。

［1］朱國琴，王素慧.河道治理工程的設(shè)計方式探討［J］.黑龍江水利科技，2012，40(07):115-116.