行政訴訟受理難的文本與實踐之反思——著眼于“法院”與“法官”兩個主體

喬亞南

(南華工商學(xué)院法律系，廣東廣州 510507)

行政訴訟告狀難，是當(dāng)下行政訴訟制度面臨的現(xiàn)實困境，隨著案件數(shù)量的減少，行政訴訟越發(fā)顯得不景氣。行政訴訟是我國一項重要的行政爭議解決制度和公民權(quán)利救濟制度，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國目前處于社會矛盾的凸顯期，行政訴訟本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮解決社會矛盾的重大作用，然而現(xiàn)實情況卻令人遺憾。行政訴訟告狀難，既包括勝訴難，也包括受理難，目前理論界對前者比較重視，討論頗多，但對后者重視不夠。實際上，起訴與受理是行政訴訟程序開啟的始發(fā)站，是行政訴訟的入口程序。在我國行政訴訟實踐中，起訴和受理環(huán)節(jié)遺憾地成為起訴人難以越過的門檻，是目前行政訴訟告狀難的突出問題。法院有三不:“不敢受理、不讓受理、不愿受理”;起訴人也有三不:“不敢告、不會告、不愿告”，兩方面合起來共同“成就”了行政訴訟“不景氣”的局面。受理難成了“攔路虎”，把很多案件攔到法院大門之外，造成法院受理的行政案件數(shù)量很少，有的基層法院甚至幾年沒有受理過一起行政案件［1］。如最高人民法院副院長江必新所言“不是沒有案件，而是很多案件沒有受理”［2］。

為什么會出現(xiàn)行政訴訟受理難的問題?筆者撰寫此文，即在于要專門探討我國行政訴訟受理難的原因，從文本到實踐進行制度反思。因為不知原因，就無以談對策。對原因予以深入剖析，很有現(xiàn)實必要。

一、法律文本不明確、制度設(shè)計不精細、未能合理限制司法自由裁量權(quán)

人民法院行使司法權(quán)，無論在實體上還是在程序上都有著較大的自由裁量權(quán)，司法自由裁量權(quán)的范圍總體上要遠大于行政自由裁量權(quán)。近代民主憲政如此設(shè)計，一來由于法院需解決的糾紛復(fù)雜多樣，二是對法官本身的充分信任。然而，從我國法院在行政訴訟中惰于立案的實際表現(xiàn)來看，維持其較大的司法自由裁量權(quán)似乎有些不合時宜，不利于盡快緩解行政訴訟受理難的現(xiàn)實困境。

目前，在行政訴訟受理和起訴環(huán)節(jié)存在法院應(yīng)當(dāng)立案而不予立案、拖延立案的情形，同時法院及法官還并不想因此承擔(dān)不予立案的法律責(zé)任，所以采用各種打法律擦邊球的辦法，如拒收訴狀、收了訴狀不給收據(jù)等，看似是小問題，實際是大問題，足以打擊鼓起勇氣方行“民告官”的起訴人的耐心和信心。因此，需考慮首先在法律文本上有意識地限制司法自由裁量權(quán)。

該問題至少有兩個方面:一是為什么要限制起訴和受理環(huán)節(jié)的司法自由裁量權(quán);二是法律文本應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定，以及技術(shù)性的手段如何運用。此處所言法律文本應(yīng)廣義理解，泛指《行政訴訟法》及司法解釋等各種官方法律文件。

第一，法律文本的模糊導(dǎo)致實行中的混亂。例如訴訟主體資格，《若干解釋》認為與行政行為有法律上利害關(guān)系的人才有資格成為行政訴訟的原告，其提起訴訟才能獲得法院的受理?！按艘?guī)定立意在于拓寬原告資格，但由于‘法律上利害關(guān)系’屬高度不確定的法律概念，導(dǎo)致我國行政訴訟原告資格拓展的方向并不明朗”［3］。

第二，法律文本的模糊導(dǎo)致法官誤解或刻意曲解。尤其對于某些疑難案件，法院唯恐接手后難處理，就找各種理由、借口不予受理，這無不是在刻意曲解法律文本。甚至某些地方利用法律文本的模糊來規(guī)定“土政策”，擅自提高行政訴訟的門檻。［4］

第三，法律文本的模糊使法院的受理行為未能獲得行政機關(guān)認同。如果人民法院的受理行為沒有明確的法律依據(jù)，法院底氣不足，行政主體也難以認同，就使案件處理難度加大［5］，這是值得注意的。雖然人民法院獨立審判，不受行政機關(guān)的干涉，但必須承認實踐中法院審理案件完全不考慮行政主體的態(tài)度是不可能的，況且，行政主體作為當(dāng)事人一方可以在《行政訴訟法》的范圍內(nèi)對法院的受理問題提出異議。

二、人民法院對受理行政案件有“三不”現(xiàn)象

盡管最高人民法院努力解決行政訴訟受理難的問題，例如2009年11月9日最高人民法院出臺《關(guān)于依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》，要求“切實解決行政訴訟有案不收、有訴不理的問題，現(xiàn)就進一步重視和加強行政案件受理，依法保護當(dāng)事人訴訟權(quán)利，切實解決行政訴訟‘告狀難’問題”，但是各地方人民法院處理行政案件仍有“三不”現(xiàn)象:不敢受理、不讓受理、不愿受理。

(一)不敢受理

甘肅依法行政和行政審判相關(guān)問題調(diào)研報告披露，“一些法院領(lǐng)導(dǎo)對待行政訴訟仍然存在畏難情緒，在立案上對行政訴訟案件不敢受理或者采取盡量不受理的態(tài)度，回避矛盾;在審理上考慮與行政部門的關(guān)系，不是積極地想辦法尋求解決問題、化解爭議的做法，而是一推了之”［6］。

尤其是對于一些疑難案件，如土地征收、房屋拆遷、移民、環(huán)境保護、企業(yè)改制、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引起的重大案件、群體案件，由于案件非常復(fù)雜，涉及的利益很多，牽涉的政府部門也很多，好多法院避之猶恐不及，遑論積極受理了［7］。此類案件有些是由上級政府總體協(xié)調(diào)下制定的方針、政策，也或是對國務(wù)院總體方針、政策的執(zhí)行才引發(fā)的案件。地方法院對此類案件的審理有體制上的壓力和障礙，所以不敢受理。

無論怎樣，符合受理條件的行政爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，不應(yīng)該有不敢受理的心態(tài)。任何一個決意“民告官”的起訴人無不是訴求無門、鼓起勇氣方才為之，其對人民法院抱有最后的希望，倘若法院都有畏難情緒，人民群眾的權(quán)利就無從談維護。

(二)不讓受理

地方政府干涉地方法院處理行政案件并不鮮見，這與我們當(dāng)下的體制有關(guān)系。因為法院的人、財、物無不受制于政府。尤其是法院領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)掌握在地方手中，地方政府的黨政一把手從級別上、職務(wù)上都要高于法院領(lǐng)導(dǎo)，法院領(lǐng)導(dǎo)在實踐中是要向其匯報工作的，而不只是向人大匯報工作、對人大負責(zé)。因此，某些行政爭議案件，地方政府可能會干涉法院的受理行為，甚或直接通知法院不要受理。而法院的心態(tài)可能是:既然不讓受理，那就不受理。

另外須注意的是，有些行政爭議案件的引發(fā)或產(chǎn)生，法院還可能是直接參與者或責(zé)任者。如有些地方的土地征收、房屋拆遷、移民、重大項目上馬等重大事項進行時會將政府及其相關(guān)部門，如公安局、法院、檢察院集結(jié)起來成立所謂聯(lián)合指揮部進行聯(lián)合執(zhí)法，甚至通常會要求法院不要受理因此產(chǎn)生的行政案件。當(dāng)然，起訴人即便向法院起訴，也會懷疑司法的中立性及公正性。

(三)不愿受理

法院傾向于輕訴訟案件重非訴執(zhí)行案件，行政訴訟案件辦理的難度超過了一般的民事訴訟，如上所述，某些行政訴訟案件涉及人數(shù)多、利益復(fù)雜，辦錯了還要承擔(dān)責(zé)任，所以法院及行政庭法官不太愿意接手太多行政訴訟案件;另一個重要的原因是辦理行政訴訟案件缺少“經(jīng)濟效益”，對法院來說，辦理行政訴訟案件可能是“辦的越多，賠的越多”。按照2006年國務(wù)院出臺的《訴訟費用交納辦法》，商標(biāo)、專利、海事行政案件每件交納100元，其他行政案件每件交納50元。按照廣州市每個區(qū)法院年平均100多件行政案件來算［8］，每個法院一年行政案件總收費不到1萬元。

相反，法院處理非訴執(zhí)行案件往往會給地方帶來利益，有時還是巨大利益［9］，所以法院在處理非訴執(zhí)行案件時，或會與行政機關(guān)協(xié)商收取所謂的“服務(wù)費”，或由當(dāng)?shù)卣贫ㄒ粋€收費標(biāo)準(zhǔn)，非訴執(zhí)行案件有時一單可以收費十多萬元［10］。這樣一來，人民法院處理非訴執(zhí)行案件的熱情超過處理訴訟案件是很自然的。雖說是收支兩條線，但很多地方財政都有所謂的“返還制度”，法院創(chuàng)造的財政收入越多，財政回撥給法院的經(jīng)費也越多。

三、法院的立案審查機構(gòu)和審查人員的專業(yè)性問題

《若干解釋》第三十二條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭對原告的起訴進行審查，但沒有具體規(guī)定是由立案庭法官組成合議庭還是由行政庭法官組成合議庭。實踐中，鑒于行政案件的專業(yè)性，通常是人民法院立案庭接受行政訴訟的材料，然后將材料轉(zhuǎn)給行政庭，由行政庭組成合議庭來進行審查［11］。這其中的問題有三。

第一，在行政案件中立案庭只扮演了材料收轉(zhuǎn)的角色，案件還是由行政庭來審查，既然如此，為什么不直接由行政庭來受理。如果直接由行政庭收案審查，行政庭法官直面起訴人，工作上有諸多便利，且能對起訴人的訴求和苦衷有直觀的感受。

第二，據(jù)筆者對某些法院的了解，行政庭是以“內(nèi)部建議函”的形式告知立案庭是否受理或材料應(yīng)當(dāng)如何補正，由立案庭再轉(zhuǎn)告給起訴人?？上攵?，立案庭只是機械地按照建議函的內(nèi)容告知起訴人，并不理解建議函背后的法理或邏輯。立案法官自己都弄不清楚的事情，不能向起訴人講得清楚明白，也不能回答起訴人的進一步詢問。

第三，上述內(nèi)部建議函只是行政庭發(fā)給立案庭的內(nèi)部文件，起訴人看不到，起訴人聽到的只是立案庭法官的口頭轉(zhuǎn)述。為什么不能直接給起訴人發(fā)一個書面函呢?沒有任何法律條款規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)書面告知起訴人上述內(nèi)容，立案庭法官自然不會費事“多此一舉”了。

因此，探索協(xié)調(diào)立案庭與行政庭的審查銜接機制，是當(dāng)前最迫切的問題之一［12］。另一方面，建議考慮讓行政庭直接收案進行立案審查。

四、受理環(huán)節(jié)欠缺法官責(zé)任機制，未能摒除法官個人的受理惰性和畏難情緒

現(xiàn)行《行政訴訟法》及其解釋沒有對受理環(huán)節(jié)規(guī)定專門的責(zé)任機制，對于應(yīng)當(dāng)受理的案件不予受理、超期受理、刻意拖延受理、不予任何答復(fù)、給起訴人提供錯誤建議等行為沒有相應(yīng)的責(zé)任制度和具體的處罰措施，難以摒除法官個人的受理惰性和畏難情緒。筆者認為，這一點可以向《行政許可法》學(xué)習(xí)，借鑒《行政許可法》中關(guān)于申請和受理的責(zé)任制度。

目前，人民法院的錯案追究制度側(cè)重于審判責(zé)任的追究，例如對所謂“冤假錯案”的追究，對起訴與受理環(huán)節(jié)的法院及審判人員的責(zé)任追究制度重視不夠，這可能造成法官疏于職責(zé)。

我國涉及人民法院審批人員責(zé)任制度的法律文件大致包括《法官法》、《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》、《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》等。這些文件對人民法院審判人員起訴和受理環(huán)節(jié)的責(zé)任問題沒有給予明確和完善的規(guī)定，系統(tǒng)性、完整性的責(zé)任追究制度也尚未建立。《法官法》第32條盡管規(guī)定了法官不得有十三種行為，可是看不到對受理行為不當(dāng)而予以懲戒的文字;《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》以及《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》都只是籠統(tǒng)而抽象地規(guī)定了法官應(yīng)遵循的一般義務(wù)，并未規(guī)定法官在受理環(huán)節(jié)濫用司法權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，其中有些關(guān)于法官的免責(zé)條件反而成為法官濫用司法權(quán)免除責(zé)任追究的合法依據(jù)。除了1998年《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第5條涉及到受理環(huán)節(jié)的違法責(zé)任外，其他文件尚未對受理環(huán)節(jié)上的違法責(zé)任作出明確規(guī)定［13］?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第5條規(guī)定，對下列情形應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任:“擅自對應(yīng)當(dāng)受理的案件不予受理，或者對不應(yīng)當(dāng)受理的案件違法受理，或者私自受理案件的;因過失致使依法應(yīng)當(dāng)受理的案件未予受理，或者對不應(yīng)當(dāng)受理的案件違法受理，造成嚴重后果的?！笔紫龋摗掇k法》沒有說明如何追究責(zé)任、追究什么樣的責(zé)任;其次，應(yīng)追究責(zé)任的違法情節(jié)的描述過于籠統(tǒng)，只限于一般性的概括;再次，該《辦法》的法律位階過低，只是人民法院的內(nèi)部規(guī)定，可以說是法院內(nèi)部自我監(jiān)督的制度，而不是當(dāng)事人權(quán)利救濟程序，監(jiān)督程序是否啟動完全由法院決定，當(dāng)事人只能依靠法外申訴方可主張權(quán)利。

起訴和受理環(huán)節(jié)責(zé)任機制的缺失，導(dǎo)致這一環(huán)節(jié)上的司法自由裁量權(quán)難以受到合理的制約和限制。所謂合理限制，應(yīng)以法院嚴格依法行使審判權(quán)為出發(fā)點和歸宿，精細化設(shè)計制度，務(wù)使法院及其法官對應(yīng)受理的行政訴訟案件不敢不受理、不能不受理。

［1］江必新．拓寬行政審判職能推進社會管理創(chuàng)新——行政審判在社會管理創(chuàng)新中的角色思考［J］．法律適用，2011，(3)．

［2］江必新．關(guān)于行政訴訟中的原告資格問題［N］．人民法院報，2000－05－11．

［3］應(yīng)松年．我國《行政訴訟法》修正初步設(shè)想(下)［J］．中國司法，2004，(5)．

［4］最高人民法院．關(guān)于依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見［Z］．2009－11－01．

［5］江必新．論行政案件的受理標(biāo)準(zhǔn)［J］．法學(xué)，2009，(6)．

［6］甘肅依法行政和行政審判相關(guān)問題調(diào)研報告．重大行政訴訟負責(zé)人出庭應(yīng)訴制落實乏力［N］．法制日報，2012－12－08．

［7］王洪．行政訴訟案件受案數(shù)為何下降［EB/OL］．http://hubeigy．chinacourt．org/public/detail．php?id=22256．

［8］廣州市中級人民法院2010年工作報告［EB/OL］．http://www．gzcourt．gov．cn/fybg/2011/06/27111421374．html．

［9］趙正輝，孫宏．為政府盤活資金21億［N］．江蘇法制報，2008－01－08．

［10］肖竹梅．論我國行政訴訟的受理問題和應(yīng)對之策［D］．湘潭:湘潭大學(xué)，2006．

［11］解志勇，曹巍，鄭志平．行政訴訟立案審查程序研究［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報，2009，(3)．

［12］江必新．拓寬行政審判職能推進社會管理創(chuàng)新——行政審判在社會管理創(chuàng)新中的角色思考［J］．法律適用，2011，(3)．