北宋都水監(jiān)治河體制探析——以黃河水患為視角的考察

牛 楠

(安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽蕪湖 241003)

黃河水患一直是歷代統(tǒng)治者最為關(guān)心的問題之一，“自古匈奴、黃河世為中國患”［1］(P7441)。而北宋時(shí)期，黃河水患更成為北宋政府亟需解決的棘手問題。在黃河水患的不斷沖擊下，北宋政府建立了專門性的治水機(jī)構(gòu)都水監(jiān)，并根據(jù)河患不斷變化的特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整都水監(jiān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。但在進(jìn)一步對都水監(jiān)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理優(yōu)化之時(shí)，又時(shí)常受到變幻無常的黃河水患的干擾，使北宋政府難以及時(shí)有效地治理黃河水患，致使北宋政府在其中后期六十余年的時(shí)間里，不得不面對“盛宋之隆，河數(shù)為敗”［2］(P677)的尷尬局面。

一、北宋黃河水患的特點(diǎn)

北宋時(shí)期，黃河水患頻發(fā)，亙古未有。學(xué)者顧祖禹曾在總結(jié)黃河水患時(shí)感慨黃河水患:“兆端于周，而浸淫于漢，橫潰于宋?！保?］(P2103)在北宋的 167年里，黃河中下游地區(qū)發(fā)生河患共計(jì)89次。由此可知北宋水患發(fā)生的頻率為53．29%，即大約每2年發(fā)生一次水患?？梢姳彼螘r(shí)期河患發(fā)生的頻度之高，密度之強(qiáng)是前所未有的。運(yùn)用5年滑動(dòng)平均數(shù)法計(jì)算五代至北宋時(shí)期每一特定年份發(fā)生河患的頻率，并繪制從唐僖宗光啟元年(885年)至南宋高宗建炎二年(1128年)的243年間河患頻率5年滑動(dòng)平均數(shù)的變化趨勢，可見唐末至北宋末年黃河中下游的河患的嚴(yán)重程度。如圖1戴龐海、陳峰《北宋政府治理黃河的主要措施》文中所作唐末至北宋末黃河下游水患水患頻率五年滑動(dòng)平均數(shù)變化趨勢圖所示:

圖1 唐末至北宋末黃河下游水患頻率圖

從宏觀上看，在北宋長達(dá)167年時(shí)段里，水災(zāi)具有高頻度爆發(fā)的特征。與此同時(shí)，從各類史料中可知水災(zāi)在一年中的時(shí)間里也具有相對的集中性特點(diǎn)，即北宋時(shí)期水災(zāi)具有季節(jié)和月份特征，如北宋水災(zāi)在時(shí)間上多集中在夏、秋之際。根據(jù)郭志安在《北宋黃河中下游治理若干問題研究》一文中相關(guān)水災(zāi)概況統(tǒng)計(jì)表所載月份和季節(jié)出現(xiàn)次數(shù)①郭志安在《北宋黃河中下游治理若干問題研究》文中所述的月份和季節(jié)，有時(shí)可能在同一時(shí)間有數(shù)次水災(zāi)的爆發(fā)，但因其多是相互誘發(fā)，形成連續(xù)性的水災(zāi)發(fā)生，本文將其視為一次較大的水災(zāi)。，可統(tǒng)計(jì)出北宋水患月份和季節(jié)特征。

河患的頻繁爆發(fā)，使得北宋廣大地域遭受嚴(yán)重的水災(zāi)。受災(zāi)區(qū)域幾乎遍及黃河中下游的河北路、京東路和京畿地區(qū)，北至宋遼邊界的白溝河，南至兩淮地區(qū);東至大海，西至潼關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，造成改道的決溢在北宋共有9次，在這9次黃河改道的史料記載中，黃河在澶州地區(qū)改道5次，在滑州地區(qū)改道3次。據(jù)郭志安《北宋黃河中下游治理若干問題研究》中北宋黃河中下游主要河流的水災(zāi)概況統(tǒng)計(jì)表，可統(tǒng)計(jì)出北宋黃河中下游地區(qū)，自仁宗嘉佑三年(1058年)至徽宗宣和五年(1123年)的75年間河患的時(shí)間和空間點(diǎn)。

綜上可知，北宋時(shí)期黃河水患與其他歷史時(shí)期相較，水患更加頻繁。尤其是在北宋168年的時(shí)間里表現(xiàn)出高頻度的特征，而在一年中，水患也集中爆發(fā)于夏、秋兩季。同時(shí)也明顯表現(xiàn)出河患頻發(fā)的地域性，即北宋時(shí)期，黃河水患頻發(fā)于河北路的黃河中下游地區(qū)的澶、滑、大名等地區(qū)。由此可知，北宋時(shí)期河患無論是在大時(shí)段或小時(shí)段的時(shí)間上，還是在空間上具有爆發(fā)的集中性和反復(fù)性的特點(diǎn)，因此河患一旦爆發(fā)，對當(dāng)時(shí)沿岸州縣危害極大。且在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)水平極其落后的情況下，河患的治理對于北宋水利機(jī)構(gòu)都水監(jiān)也是一項(xiàng)極大的挑戰(zhàn)。

二、黃河水患對都水監(jiān)構(gòu)建的動(dòng)力

北宋黃河水患的集中性特點(diǎn)，使北宋建國之初，治水體系面臨著極大的壓力，至北宋中后期，北宋政府原有的治水體系再也難以有效治理黃河水患的爆發(fā)。皇佑三年(1051年)五月，在三司的建議下，北宋政府“置河渠司于三司”［4］(P450)，專門負(fù)責(zé)“黃、汴等河堤功料事”［1］(P2469)。此時(shí)的都水監(jiān)“隸三司河渠司”，是個(gè)無實(shí)際職權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。然而，在河渠司建立之后，河患并未有所減輕。從上文“北宋水患頻率五年滑動(dòng)平均數(shù)變化趨勢圖”中可知，河渠司設(shè)置后，平均每年都有水患爆發(fā)，與設(shè)置之前的水患狀況并無很大改變。并且由于水患爆發(fā)的集中性，使得治理水患的難度增加，而河渠司在此時(shí)“令行下諸州軍文字，雖令指揮轄下州軍，緣別無定式……以此亦難集事”［1］(P2469)。為改變此種局面，恢復(fù)都水監(jiān)治水職事逐漸為朝野所倡議，“近世以來，水官失職，……然非專置職守，則無以責(zé)其任，非遴擇才能，則無以成其效，宜修舊制，庶以利民”［4］(P4534)。特別是嘉佑三年(1058年)七月，“京、索、廣濟(jì)河溢，浸民田;原武縣河決汴堤長城口，漂浸封丘等處苗稼”［5］(P1327)。這次水患發(fā)生在每年的七月水患集中的季節(jié)，并且水患輻射北宋統(tǒng)治腹心的廣大地區(qū)，河渠司因“難集事”，難以專心治理河事。面對如此危局，當(dāng)年的十一月，北宋政府“置在京都水監(jiān)……罷河渠司”［6］(P450)。

都水監(jiān)設(shè)置之后，面臨著北宋建國以來水患發(fā)生頻率最高、河患最嚴(yán)重的惡劣局面。從水患頻率五年滑動(dòng)平均數(shù)變化趨勢圖中可看出，在都水監(jiān)設(shè)置后的十年間，即嘉佑三年的1058年至至熙寧元年的1068年，水患發(fā)生頻率是整個(gè)北宋最高的時(shí)期。同時(shí)，水患的嚴(yán)重性并不僅體現(xiàn)在河患的頻度上，更為重要的是這一時(shí)期，遠(yuǎn)離中央都水監(jiān)的黃河中下游的北部中段和邊疆下段的廣闊地區(qū)，自嘉佑五年(1060年)，黃河自大名府決溢后，便成為北宋中后期黃河決溢的重災(zāi)區(qū)。這一時(shí)期以開封為中心的黃河中下游腹心上段地區(qū)無一次水災(zāi)發(fā)生，而河北中樞地區(qū)的大名和河北邊疆地區(qū)的恩、冀等州卻數(shù)次發(fā)生決溢的情況。

在此種情況下，北宋政府不得不考慮向地方派出都水監(jiān)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，便于就近治理河事。而澶州位于京畿與河北邊疆地區(qū)的中心位置，自唐末五代起，造舟為橋，橫跨黃河，北宋建國后更是遙控河北的重要樞紐，在此種情況下作為水患最嚴(yán)重的澶州是臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)的理想駐地。因此，北宋政府不久便“置局澶州，號外監(jiān)”，專門負(fù)責(zé)黃河決堤改道后的治理工作，“領(lǐng)黃河決堤改道后修治公事”［7］(P373)。如熙寧四年(1071年)正月，內(nèi)侍程昉外都水監(jiān)丞出外治理河事，即“宮苑使、帶御器械程昉為都大提舉黃御等河，同簽書外都水監(jiān)丞”［4］(P2673)，然而隨著北宋政府對河事的檢視的重視，外監(jiān)在外巡視河堤日益常態(tài)化，并形成了外監(jiān)定期巡視河埽的制度。直至北宋后期，這一制度仍在施行，“每遇漲水，水官、漕臣不輟巡視”。最終在元豐三年(1080年)的元豐改制后，北宋政府從制度上確立都水監(jiān)丞一員在開封本司，兩員在澶州置局治理河事，正式形成都水監(jiān)內(nèi)、外監(jiān)丞制度。后北宋政府又設(shè)置都水使者，管理外監(jiān)，計(jì)共置使者一人，丞二人，主簿一人，即“都水使者、丞、主簿四員”［4］(P8120)。

都水監(jiān)設(shè)置后，黃河水患在這一時(shí)期出現(xiàn)巨大變化，水患的重災(zāi)區(qū)逐漸由對北宋威脅極大的京畿腹心地區(qū)逐步向黃河下游沿岸擴(kuò)散。面對黃河下游河患頻繁爆發(fā)的嚴(yán)重情況，元豐三年(1080年)八月，中書吏房向北宋政府建議說:“都水職務(wù)，什九在外，而外監(jiān)丞一員，所在繁重，謂在繁重，謂宜輕之，則事均而易舉。本房欲令外都水監(jiān)丞司治河陰縣，舊都大司為治所，分懷、衛(wèi)，西京、河陰，酸棗、白馬四都大河事隸之，……外都水監(jiān)丞北司治北京金堤，舊都大司為治所，分澶、濮、金堤東流南、北兩岸四都大河事隸之?！保?］(P7468)后北宋政府采取了中書吏房的部分建議，對外都水監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將外監(jiān)一分為二，分別置外都水監(jiān)南司和北司。外都水監(jiān)南丞后在同年九月，改為南外都水監(jiān)丞司，駐地設(shè)在澶州;而外都水監(jiān)北丞被改為北外都水監(jiān)丞司，最初也駐地澶州。然而在元豐五年(1082年)六月，“河溢北京內(nèi)黃?！保?］(P2287)。同年九月，“河溢滄州南皮上、下埽，又溢清池埽，又溢永靜軍阜城下埽”［2］(P2287)。黃河中下游邊疆下段地區(qū)水患不斷爆發(fā)，且有跨州連郡的泛濫之勢。為加強(qiáng)對下段河患的管理，元豐六年(1083年)七月，北外都水監(jiān)丞司移駐大名府金堤，就近治理水患。

與此同時(shí)，在南、北外監(jiān)之下，北宋政府于元祐二年(1087年)也廣設(shè)修河司，專門負(fù)責(zé)河患發(fā)生地段的河事。前文中書吏房的建議中，記載北宋政府在沿河州縣置八大都提舉修河司，但在實(shí)際治河中，北宋政府則根據(jù)水患集中性的特點(diǎn)，設(shè)置修河司。在具體修治河埽堤岸時(shí)，因時(shí)而置、因地而名，分別負(fù)責(zé)所轄河段的河埽治理事務(wù)。如戴潛、高繼密負(fù)責(zé)修治澶、滑、安利軍、天雄軍、濮、鄆、齊等州廣闊地域的河堤時(shí)，北宋政府即設(shè)置澶、滑、安利軍、天雄軍、濮、鄆、齊州界都大提舉修河司。此外還有范子淵負(fù)責(zé)修治大名府金堤時(shí)，北宋政府置大名府界金堤修河司，即“都大提舉大名府界金堤范子淵等開修直河”［4］(P6033)?？梢?，南、北外監(jiān)下轄修河司并不固定，因事而置，事畢即罷。

由上可知，北宋中后期，在水患在時(shí)間和空間上不斷變化的影響下，都水監(jiān)不斷調(diào)整著組織結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)不斷變化的水患。在這種不斷調(diào)整的過程中，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，北宋政府逐漸建立了一套從中央到地方的組織嚴(yán)密層級都水監(jiān)組織機(jī)構(gòu)?？梢哉f正是水患的不斷沖擊，促成了北宋中后期都水監(jiān)機(jī)構(gòu)的建立。若無黃河水患的壓力，都水監(jiān)發(fā)展演變就難以高效地向有利于水患治理的方向轉(zhuǎn)變，在此種意義上，不斷變化的水災(zāi)與原有都水監(jiān)難以適應(yīng)水患的矛盾不斷推進(jìn)都水監(jiān)機(jī)構(gòu)的變遷。

三、黃河水患對都水監(jiān)構(gòu)建的阻礙

北宋立國之初，實(shí)行中央集權(quán)，地方分權(quán)，即“事為之防，曲為之制”。在這種情況下，北宋時(shí)期治河事權(quán)分散于中央與地方各部門，導(dǎo)致治河事權(quán)的分工不明，機(jī)構(gòu)重疊且效率低下。隨著北宋河患發(fā)生頻率的增加，為有效治理水患，都水監(jiān)機(jī)構(gòu)也隨之增置，職權(quán)也隨之?dāng)U大，這不可避免的同其他機(jī)構(gòu)間在治河事權(quán)上發(fā)生不可調(diào)和的矛盾。特別是其在時(shí)間和空間上水患爆發(fā)的集中性與北宋事權(quán)分散的體制間的矛盾逐漸激化，由此形成了北宋中后期以事權(quán)分工為中心的政治紛爭，尤其是在水患嚴(yán)重時(shí)，這種對治河事權(quán)爭奪的斗爭更加激烈。

據(jù)水患頻率五年滑動(dòng)平均數(shù)變化所示，在1060—1080年的20年間，是北宋河患最為嚴(yán)重的時(shí)期。而在這一段時(shí)間內(nèi)，都水監(jiān)同其他治河機(jī)構(gòu)在治河事權(quán)上的矛盾也十分尖銳，朝廷不得不出面調(diào)停，重新調(diào)整治河事權(quán)，甚至規(guī)定各部門間不得相互掣肘。如元豐五年(1082年)四月，河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司就曾因與都水監(jiān)職權(quán)重疊，分工不明，都水監(jiān)在治理河事時(shí)，侵犯其職權(quán)，并且不與其商議獨(dú)斷專行上書朝廷說:“都水監(jiān)領(lǐng)河事，平時(shí)措置，本司初不與聞，……伏望許令本司同議，如不賜允從，乞免同坐?！保?］(P7878)面對河北轉(zhuǎn)運(yùn)司與都水監(jiān)在治理河北水災(zāi)時(shí)的重重矛盾，北宋政府不僅同意了河北轉(zhuǎn)運(yùn)司的請求，在都水監(jiān)治河失敗時(shí)，免于同坐，還同時(shí)掣肘，一旦發(fā)現(xiàn)和被轉(zhuǎn)運(yùn)司干擾都水監(jiān)治河，將嚴(yán)懲不貸，“如規(guī)定轉(zhuǎn)運(yùn)司不得對都水監(jiān)治河轉(zhuǎn)運(yùn)司曲有阻壞，都水監(jiān)按劾以聞”［4］(P7878)。但隨著水災(zāi)嚴(yán)重時(shí)暴露的事權(quán)矛盾隨著水患的再次爆發(fā)，北宋政府不得不將調(diào)解職權(quán)矛盾的努力擱置一旁，把注意力再次轉(zhuǎn)移到水患的治理上。

元祐四年(1089年)，河北地區(qū)又再次成為主要的水患重災(zāi)區(qū)，水災(zāi)不斷爆發(fā)。“夏秋霖雨，河流泛漲”［5］(P1328)?！笆悄?，吳安持因紓南宮等埽危急，遂就孫村口為回河之策。及梁村進(jìn)約東流，孫村口窄狹，德清軍等處皆被水患”［5］(P2307)。這使得都水監(jiān)同河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司之間的矛盾又再次尖銳。同年二月，蘇轍就都水監(jiān)同河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司之間的職權(quán)分配，建議朝廷說:“昔嘉佑中，京師頻歲大水，……故愿明詔有司，罷外都水監(jiān)丞，而舉河北、河?xùn)|及諸路都作院皆歸轉(zhuǎn)運(yùn)司。”［8］(P553)為了調(diào)節(jié)雙方的矛盾，北宋政府在同年七月，以河北轉(zhuǎn)運(yùn)使謝卿材任外都水使者，負(fù)責(zé)治理河患。都水監(jiān)的治水長官由河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司的兼任，使得雙方之間矛盾一時(shí)消解。但至元祐五年時(shí)，河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司不再滿足于通過兼任都水監(jiān)長官獲得治水的主導(dǎo)權(quán)，而是要求裁撤都水監(jiān)。如河北轉(zhuǎn)運(yùn)判官杜純言認(rèn)為，河患的多寡與都水監(jiān)的設(shè)置并無直接重要的關(guān)系，只是由于職責(zé)不明，才致使治河不力，“河防舊隸本司，其決溢計(jì)之今日未嘗加多，……既減外監(jiān)官屬，宜置本司屬官二員，往來勾當(dāng)”［4］(P9163-9164)。

都水監(jiān)同地方轉(zhuǎn)運(yùn)使司間的職事矛盾和北宋政府對河北轉(zhuǎn)運(yùn)使司同都水監(jiān)職事的劃分隨河患的反復(fù)爆發(fā)而不斷被激發(fā)，只是北宋規(guī)劃治河事權(quán)受河患干擾的一個(gè)縮影。北宋政府面對這一局面雖不斷調(diào)整，但僅僅是細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，并時(shí)常受水患的影響，難以作出結(jié)構(gòu)性的根本調(diào)整。元豐七年(1084年)七月，“河溢元帝城，決橫堤，破北京”。帥臣王拱辰言:“河水暴至，數(shù)十萬眾號叫求救，而錢谷稟轉(zhuǎn)運(yùn)，常平歸提舉，軍器工匠隸提刑，埽岸物料兵卒即屬都水監(jiān)，諸司在遠(yuǎn)，無一得專，倉促何以濟(jì)民?望許不拘常例?！保?］(P48)可知，常例并未被打破。然而考慮到這一時(shí)期的水災(zāi)背景可以看出，在水患嚴(yán)重爆發(fā)的情況下，北宋政府只是不停地設(shè)置治水機(jī)構(gòu)治理河事。對于治河職權(quán)的重疊，僅做臨時(shí)調(diào)整，堅(jiān)決貫徹“事為之防，曲為之制”的地方分權(quán)政策，致使治河事權(quán)隨著黃河水患不斷的爆發(fā)而時(shí)常尖銳。

都水監(jiān)與地方各級政府關(guān)于治河事權(quán)的爭論此起彼伏，貫穿于北宋中后期且激烈的爭奪導(dǎo)致北宋中后期治河事權(quán)愈加混亂。面對機(jī)構(gòu)間的相互掣肘，北宋政府于元祐五年(1090年)，下詔加強(qiáng)都水監(jiān)職事，“南、北外都水丞并以三年為任”［10］(P997)，但在不久之后的元祐七年(1092年)，北宋政府又再次削弱都水監(jiān)事權(quán)，加強(qiáng)地方各級政府的治河事權(quán)，“方議回河?xùn)|流，乃詔河北、京西漕臣及開封府界提點(diǎn)，各兼南、北外都水事”［5］(P3922)。到元符元年(1098年)九月，水部員外郎曾孝廣曾上書指出:“今河事已付轉(zhuǎn)運(yùn)司，責(zé)州縣共力救護(hù)北流堤岸，則北外都水監(jiān)別無職事，請并歸轉(zhuǎn)運(yùn)司?！保?］(P7555)這一建議后被北宋政府采納。但在元符三年(1100年)，北宋政府又復(fù)置北外都水監(jiān)丞、北外都水丞司［5］(P2309)。治河的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)搖擺不定，時(shí)而歸都水監(jiān)，時(shí)而隸地方轉(zhuǎn)運(yùn)使司，可知都水監(jiān)對黃河水患消極被動(dòng)式的窮于應(yīng)付。治河事權(quán)的混亂，很難指望其在治理河患中有所作為。

由上可知，北宋水災(zāi)的不斷沖擊影響事權(quán)的爭奪，形成了北宋中后期在水災(zāi)不斷爆發(fā)的危急情況下，都水監(jiān)同地方各級政府間爭奪治河事權(quán)的斗爭不斷激化，甚至相互掣肘，而北宋政府又難以從根本上調(diào)整治國之策，面對黃河水患的威脅，僅僅是被動(dòng)消極式的盲目應(yīng)付，導(dǎo)致治河事權(quán)的搖擺不定，十分混亂，致使北宋政府在黃河水患的治理上一事無成。

四、結(jié)語

黃河水患在貫穿北宋中后期的近六十余年的時(shí)間里，對北宋治水機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變產(chǎn)生深刻影響。黃河水患在時(shí)間上的集中性，給北宋治河系統(tǒng)極大的壓力，使北宋政府不得不設(shè)立專門的治水機(jī)構(gòu)都水監(jiān)，以有效治理河事。在空間上的集中性，又使得治理黃河水患不得不分化成系統(tǒng)的治水體系，可見水患始終影響著都水監(jiān)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變。同時(shí)，都水監(jiān)組在水患不斷爆發(fā)的情況下，面臨著職權(quán)重疊的復(fù)雜局面。為了改變這種不利局面，北宋政府曾不斷試圖合理分配治河事權(quán)，但在根深蒂固的祖宗家法影響下，很難做出根本性的改變。在各治水機(jī)構(gòu)相互掣肘的情況下，都水監(jiān)在北宋中后期對黃河水患的治理顯然收效甚微。

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