解析行政訴訟第三人

王 鍇

(哈爾濱師范大學(xué) 政法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規(guī)定:“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條規(guī)定:“原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告;原告不同意變更的，裁定駁回起訴。應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟?！钡诙臈l規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，對人民法院的一審判決不服，有權(quán)提起上訴。”隨著行政訴訟實(shí)踐的進(jìn)一步深入，行政訴訟第三人的問題變得更加復(fù)雜，為了更加準(zhǔn)確地理解和適用行政訴訟法關(guān)于第三人的規(guī)定，完全有必要結(jié)合行政審判的最新實(shí)踐，從理論上進(jìn)一步解析行政訴訟第三人問題。

一、行政訴訟第三人的內(nèi)涵

對于行政訴訟第三人的解釋，學(xué)者們的觀點(diǎn)不盡一致，主要有以下不同觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)將其歸納為三條:(1)第三人與本訴所爭議的訴訟標(biāo)的——具體行政行為有直接的利害關(guān)系。(2)第三人須是參加到他人訴訟中來的公民、法人或其他組織。(3)第三人在法律上有獨(dú)立的法律地位。[1](P130－131)

另一種觀點(diǎn)將其歸納為:(1)與提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系;(2)相對于原告、被告而言，是與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織以及行政機(jī)關(guān);(3)在訴訟期間參加訴訟;(4)申請參加訴訟或者由法院通知參加訴訟。[2](P305－306)

再一種觀點(diǎn)將其表述為:(1)行政訴訟第三人參加訴訟的根據(jù)，是同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系(包括直接的利害關(guān)系和間接的利害關(guān)系);(2)行政訴訟第三人參加訴訟的目的是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益;(3)行政訴訟第三人參加訴訟的時(shí)間，必須是在他人訴訟已經(jīng)開始，終局判決作出之前;(4)行政訴訟第三人參加訴訟的方式，是由自己申請或人民法院通知而參加。[3]

綜合以上觀點(diǎn)，行政訴訟中的第三人是指與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，以自己的名義申請參加或應(yīng)人民法院通知參加到行政訴訟中的原、被告以外的公民、法人或者其他組織。理論上把原告與被告之間的訴訟稱為本訴，把第三人的參與稱為參加訴訟。

行政訴訟第三人具有以下特征。

第一，從行政訴訟第三人參加訴訟的基礎(chǔ)分析，行政訴訟第三人是與本訴的訴訟標(biāo)的——具體行政行為，存在著利害關(guān)系。該利害關(guān)系指的是行政訴訟意義上的利害關(guān)系，這種利害關(guān)系所涉及的法律關(guān)系的范圍，是具有行政訴訟意義的行政法律關(guān)系或民事法律關(guān)系。

行政訴訟意義上的利害關(guān)系指的是與被訴具體行政行為有著行政訴訟意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的保護(hù)能夠?qū)崿F(xiàn)行政訴訟的最終目的，實(shí)現(xiàn)公民、法人或組織與國家權(quán)利義務(wù)的平衡。由此看來，只要有利于第三人權(quán)利的保護(hù)，有利于國家對整個(gè)社會(huì)的管理，這種利害關(guān)系所涉及的法律關(guān)系均在第三人制度所涉及的范圍之內(nèi)。具體來講，這種法律關(guān)系既有第三人與被告之間的行政法律關(guān)系，也有第三人與原告之間的行政法律關(guān)系，還包括第三人與原告之間的民事法律關(guān)系。

對該利害關(guān)系的分析，可以從相對人或相關(guān)人與行政機(jī)關(guān)兩方面進(jìn)行。前者體現(xiàn)為以下兩種情形。一是被訴的具體行政行為已經(jīng)調(diào)整涉及了他的權(quán)利、義務(wù)，法院對具體行政行為的合法與否的判斷，將直接影響到他的法律地位。二是雖然被訴的具體行政行為并沒有調(diào)整涉及到他的權(quán)利義務(wù)，但是法院對具體行政行為合法與否的判斷，將對他的法律地位產(chǎn)生預(yù)決性的影響。不能把利害關(guān)系僅僅理解為直接利害關(guān)系，在公民、法人或者其他組織與被訴具體行政行為，有間接的利害關(guān)系時(shí)，同樣可以作為第三人參加訴訟。

后者亦體現(xiàn)為兩種情形。一是被訴具體行政行為實(shí)際上是第三人與被告的共同行為，該第三人本應(yīng)與被告一起作共同被告，只是因無人起訴;二是法院對被訴具體行政行為合法與否的判斷，將對第三人所為的其他具體行政行為的合法性產(chǎn)生預(yù)決作用。

第二，從行政訴訟第三人外延分析，行政訴訟第三人不僅包括相對人或相關(guān)人，也包括行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，因此在理論上可將第三人劃分為類似于原告地位的第三人和類似于被告地位的第三人。

第三，從行政訴訟第三人參加訴訟的時(shí)間分析，行政訴訟第三人是在本訴已經(jīng)開始，但是尚未作出終審判決之前參與進(jìn)來的，如果沒有本訴，或者本訴已經(jīng)審結(jié)，那么就不產(chǎn)生第三人參與本訴的問題。

第四，從行政訴訟第三人的訴訟地位分析，行政訴訟第三人在訴訟中具有獨(dú)立的法律地位，既不必然依附于原告，也不必然依附于被告，第三人在訴訟中有提出與本案有關(guān)的訴訟主張的權(quán)利。如對人民法院的一審判決不服，有權(quán)提起上訴。

二、行政訴訟第三人的種類

不同學(xué)者在學(xué)理上對行政訴訟第三人進(jìn)行過不同的概括，如下。

王紅巖以“利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)，將行政訴訟第三人分為直接利害關(guān)系第三人和間接利害關(guān)系第三人。王紅巖在《行政訴訟第三人探析》一文中指出，直接利害關(guān)系的第三人，是指對原、被告爭議的訴訟標(biāo)的有獨(dú)立的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為了自己的權(quán)益而申請參加或由人民法院通知參加訴訟的公民、法人或其他組織。從審判實(shí)踐看，行政訴訟第三人主要指這種第三人而言。間接利害關(guān)系第三人，是指與當(dāng)事人雖然沒有行政法上的利害關(guān)系，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，而申請參加訴訟或人民法院通知其參加訴訟的公民、法人或其他組織。

余明永《對行政訴訟第三人的法律界定》一文將行政訴訟第三人分為三種類型:必然性利害關(guān)系第三人、或然性利害關(guān)系第三人和預(yù)決性利害關(guān)系第三人。該文指出，必然性利害關(guān)系第三人是指第三人與原告處于受到被訴具體行政行為同等拘束的地位，而使其與本案的處理結(jié)果必然地有直接的法律上的利害關(guān)系。或然性利害關(guān)系第三人是指第三人與被訴具體行政行為的某些部門有權(quán)利義務(wù)關(guān)系，與本案的處理結(jié)果只是可能有法律上的利害。預(yù)決性利害關(guān)系第三人是指因第三人與被訴行政機(jī)關(guān)或其他行政主體存在著一種法律上認(rèn)可的、能夠產(chǎn)生法律效力的工作或協(xié)作關(guān)系，案件的處理結(jié)果對其權(quán)利義務(wù)具有預(yù)決作用。

另有學(xué)者以第三人與被訴具體行政行為的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，將行政訴訟第三人分為:(1)權(quán)利關(guān)系第三人，是指由于其權(quán)利受到了被訴具體行政行為不利益處分的消極影響，參加到行政訴訟中來，提出自己獨(dú)立訴訟主張的個(gè)人、組織;(2)義務(wù)關(guān)系第三人，義務(wù)關(guān)系是指由于其權(quán)利受到了被訴具體行政行為授益處分的積極影響，或者參與了不利益具體行政行為，而未被列為被告或不具備被告資格，參加到行政訴訟中來，提出自己獨(dú)立訴訟主張的個(gè)人、組織;(3)事實(shí)關(guān)系第三人，是指與被訴具體行政行為有某種牽連，為了便于查清事實(shí)，由人民法院通知參加到行政訴訟中來，并提出自己獨(dú)立訴訟主張的個(gè)人、組織。

以上觀點(diǎn)多是從行政訴訟第三人參加訴訟的根據(jù)和訴訟目的角度對其進(jìn)行分類，其分類方法有其合理性。但是筆者認(rèn)為，從行政訴訟第三人作為訴訟參加人的角度，根據(jù)其訴訟中的地位，劃分行政訴訟第三人，從而考慮行政訴訟第三人訴訟權(quán)利和義務(wù)的配置應(yīng)是對行政訴訟第三人進(jìn)行研究的目的所在，因此筆者根據(jù)行政訴訟第三人在訴訟中的地位將行政訴訟第三人分為類似于原告地位的第三人和類似于被告地位的第三人兩類。

1.類似于原告地位的第三人

這類第三人在行政法律關(guān)系中基本上處于相對人或相關(guān)人的地位，一般被稱之為利害關(guān)系人，他們中的大多數(shù)具有原告資格，只是沒有提起行政訴訟，成為原告而已。類似于原告地位的第三人的表現(xiàn)形式有:

(1)行政處罰案中的被處罰人或者受害人;

(2)在房地產(chǎn)、礦產(chǎn)、森林等行政確權(quán)案中的被確權(quán)人，或者其他主張權(quán)利的人;

(3)行政許可案中的被許可人或者許可爭議人;

(4)行政裁決案中，一方不服裁決，向法院起訴的，未起訴的一方可以作為第三人參加訴訟;

(5)除以上幾種情形之外，受具體行政行為影響的未起訴的其他利害關(guān)系人;

2.類似于被告地位的第三人

這類第三人在行政法律關(guān)系中基本上處于行政主體地位，具體可分為以下三類。

(1)被訴具體行政行為是被告與該行政主體的共同行為，這種第三人本應(yīng)作為被告，只是無人起訴而已。

(2)行政主體與其他不具有行政主體資格的個(gè)人或組織，聯(lián)合署名所作的具體行政行為被訴時(shí)，不具有行政主體資格的個(gè)人或組織，可以第三人身份參加訴訟。

(3)兩個(gè)作出相互矛盾具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，一個(gè)被訴，另一個(gè)可以第三人身份參加訴訟。

三、行政訴訟第三人的訴訟地位

行政訴訟第三人具有當(dāng)事人的訴訟地位。第三人參加訴訟是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，有著獨(dú)立的訴訟地位，在行政訴訟中，由于第三人與被訴的具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系或者就是被訴具體行政行為的相對人，因此，第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，人民法院可以對第三人直接作出判決。對人民法院的一審判決不服，第三人也可以提出上訴。

行政訴訟第三人與民事訴訟中的第三人不同。民事訴訟中的第三人分為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人。前者是對于他人之間爭議的訴訟標(biāo)的，不論全部或者一部分，以獨(dú)立實(shí)體權(quán)利人的資格提出訴訟請求而參加訴訟的人。后者對于他人之間爭議的訴訟標(biāo)的，沒有獨(dú)立的實(shí)體權(quán)利，只是參加到當(dāng)事人一方進(jìn)行訴訟，以維護(hù)自己的利益。在行政訴訟中，由于原告和被告之間爭議的是行政法律關(guān)系，當(dāng)事人不可能對訴訟標(biāo)的有獨(dú)立的請求權(quán)。行政訴訟中不存在這樣的第三人，其既不同意原告的訴訟請求，也不同意被告的訴訟主張，而是把本訴中的原告、被告都作為被告，重新提出一個(gè)獨(dú)立的訴訟請求。因此，行政訴訟中的第三人在性質(zhì)上類似于民事訴訟中無獨(dú)立請求權(quán)的第三人。但民事訴訟中無獨(dú)立請求權(quán)的第三人是與案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系的人，而行政訴訟中第三人是認(rèn)為同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的人，在范圍上有所不同。

第三人有獨(dú)立的法律地位，由于第三人有類似于原告地位的第三人和類似于被告地位的第三人，他們的法律地位雖均獨(dú)立，但卻不同，類似于原告地位的第三人因大部分均具原告資格，在訴訟中的權(quán)利、義務(wù)幾乎與原告相同;類似于被告地位的第三人，尤其是第一、二類的第三人，其權(quán)利、義務(wù)應(yīng)該與被告基本相同。

四、行政訴訟第三人參加訴訟的方式

行政訴訟第三人通過主動(dòng)提出申請和法院通知兩種方式參加訴訟。

(1)主動(dòng)提出申請。如果公民、法人或其他組織認(rèn)為自己與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，可以向人民法院提出參與訴訟的申請，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。

(2)法院通知。如果法院認(rèn)為公民、法人或其他組織與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，應(yīng)該通知其以第三人身份參加訴訟，是否參加由被通知人自己決定，但是類似于被告地位的第一、二類的第三人而言，如果不參加，將會(huì)承擔(dān)類似于缺席判決的不利后果。

關(guān)于第三人參加訴訟的時(shí)間，一般應(yīng)該在本訴已經(jīng)開始，人民法院未作出終審判決之前的任何階段均可，如果他在二審中才參加訴訟，為保護(hù)他的上訴權(quán)，二審法院應(yīng)該撤銷原判，發(fā)回重審。

[1]應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，1994.

[2]胡錦光，等.行政法專題研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，1998.

[3]王紅巖.行政訴訟第三人探析[J].政法論壇，1991(4).