頂層制度設(shè)計與本土社會工作發(fā)展：反思與前瞻

葉士華 馬貴俠

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽合肥 230009）

一、研究緣起與研究綜述

回顧社會工作發(fā)展史，必然會提及英國伊麗莎白《濟(jì)貧法》與德國漢堡制與愛爾伯福制。社會工作的發(fā)展與社會福利制度的發(fā)展具有同構(gòu)性、同源性和共生性。①徐選國、阮海燕：《試論我國適度普惠社會福利與社會工作的互構(gòu)性發(fā)展》，《天府新論》2013年第1期，第109頁。社會工作既是社會福利制度的外延，其本身亦是一種制度安排。因此，社會工作的發(fā)展離不開頂層制度設(shè)計。隨著國內(nèi)社會工作的迅速發(fā)展，社會工作制度研究也漸趨成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。王思斌（2011）最早將中國本土社會工作制度發(fā)展定性為“淺嵌入格局”，即是“一個由政府支持的實(shí)際社會服務(wù)為主導(dǎo)、同時專業(yè)社會工作又具有一定自主性的格局”。①王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期，第206-222頁。徐永祥（2007）則強(qiáng)調(diào)社會工作制度自身的特征：政社分開、財政購買、非營利性和專業(yè)化職業(yè)化。②徐永祥：《社會工作制度的四大特征》，《社會工作》2007年第6S期，第37頁。羅觀翠（2012）結(jié)合廣東社會工作發(fā)展的現(xiàn)狀，提出不能只強(qiáng)調(diào)頂層制度設(shè)計，而更要回歸社會政策和社會工作的本質(zhì)。③羅觀翠：《大提速背后的反思》，《中國社會工作》2012年8月下期，第20-21頁。也有部分學(xué)者從某一個理論或?qū)崉?wù)領(lǐng)域出發(fā)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建社會工作制度的必要性和緊迫性。④錢寧、李艷華：《社會工作制度建設(shè)和服務(wù)模式的改革與創(chuàng)新——以事業(yè)單位型老年福利機(jī)構(gòu)服務(wù)探索為透視側(cè)面，《教學(xué)與研究》2012年第8期，第27-32頁。⑤葛道順：《我國社會工作制度：變遷中的建構(gòu)》，《東岳論叢》2012年第10期，第24-30頁?；蛘咛接懮钲谑猩鐣ぷ髦贫鹊膬?nèi)容。⑥劉潤華：《以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會工作——深圳社會工作探索》，《中國民政》2008年第12期，第44頁。但是，隨著全國社會工作的蓬勃發(fā)展，國內(nèi)諸如深圳等先行試點(diǎn)地區(qū)社會工作制度發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)以及其發(fā)展過程中存在的局限，進(jìn)一步拓展的空間與方向則鮮有反思與前瞻。

二、頂層制度設(shè)計與本土社會工作發(fā)展路徑：深圳的經(jīng)驗(yàn)

2006年10月，十七大報告提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”以應(yīng)對日益凸顯的社會問題，緩解社會矛盾，國內(nèi)社會工作發(fā)展進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段。深圳市率先于2007年開始以社會工作發(fā)展為突破口的公共管理改革，頒布并實(shí)施了《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會工作發(fā)展的意見》及七個配套文件（簡稱“1+7”文件），以轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會服務(wù)效能，以期形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動、民間組織運(yùn)作、公眾廣泛參與”的社會工作發(fā)展格局，初步建立起具有深圳特色的社會工作制度體系。⑦《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會工作發(fā)展的意見》（2007年10月25日深發(fā)〔2007〕18 號），http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。深圳市社會工作發(fā)展呈現(xiàn)一定的階段性特征，社會工作發(fā)展經(jīng)歷了從服務(wù)崗位初設(shè)到服務(wù)項(xiàng)目購買直至全面介入社區(qū)服務(wù)的發(fā)展路徑。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)對社會工作發(fā)展的推動力

服務(wù)型政府建設(shè)的頂層制度框架，有助于政府深入推進(jìn)公共管理和服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給，推動社會工作的全面發(fā)展。

1.政府與社會發(fā)展的需求促動社會工作發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們需求多樣化和差異化，各種社會問題也不斷增加，社會工作成為解決這些問題的重要手段和基本服務(wù)，成為現(xiàn)代社會體系的重要組成。隨著高齡獨(dú)居老年人、特困群體、殘障人士、流動兒童等社區(qū)特殊群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其對社會工作服務(wù)的需求日益增強(qiáng)。與此同時，政府管理職能的優(yōu)化也亟需將其所承擔(dān)的部分社區(qū)公共服務(wù)委托給社會工作機(jī)構(gòu)承接。鑒于我國社會對社會工作的需要及現(xiàn)階段社會工作的嚴(yán)重缺失，社會工作應(yīng)成為未來社會建設(shè)的重要著力方向。

2.政府主導(dǎo)與推動助力社會工作發(fā)展

社會工作發(fā)展需要發(fā)揮政府主導(dǎo)與推動作用，從政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的角色與定位來看，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)三重角色。一是作為規(guī)則的制定者，即制定社會服務(wù)相關(guān)法律、制度和管理體制的制定者；二是規(guī)則維護(hù)者，即社會建設(shè)公平正義的維護(hù)者；三是政策引導(dǎo)，即社會建設(shè)方向和價值的引導(dǎo)者，社會政策和公共服務(wù)的提供者。從社會工作自身屬性來看，社會工作屬于公益性服務(wù)范疇并具有公共服務(wù)屬性，需要與公共財政體系緊密相連，同時也需要廣泛的社會參與。鑒于我國的實(shí)際國情，政府強(qiáng)勢掌握各項(xiàng)公共服務(wù)資源，而社會公眾的公益理念較為淡薄、社會資源基礎(chǔ)也較為薄弱，因此在社會工作的發(fā)展中，公共財政應(yīng)發(fā)揮更突出的作用，成為資源供給的主渠道。從社會工作服務(wù)對象角度來看，社會工作服務(wù)對象通常為社會弱勢群體（如高齡獨(dú)居老人、特困家庭、失業(yè)群體、社區(qū)矯正對象、殘障群體等），而上述弱勢群體作為政府需要關(guān)注和幫扶的對象，理應(yīng)被納入公共服務(wù)體系，完善政府公共管理服務(wù)職能。

3.服務(wù)型政府建設(shè)與社會工作屬性具有內(nèi)在契合性

創(chuàng)新現(xiàn)代社會管理服務(wù)方式、不斷擴(kuò)展現(xiàn)代社會管理服務(wù)主體，以有效滿足社會公眾不斷增長的多元化、多層次社會服務(wù)需求，是建設(shè)服務(wù)型政府的需求同時也是促進(jìn)社會工作發(fā)展的根基。從社會工作自身屬性上看，社會工作作為綜合性助人專業(yè),其自身兼具實(shí)務(wù)性、專業(yè)性和制度性三方面特征。從制度層面看，社會工作屬于國家社會福利制度的輸送體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從專業(yè)層面和實(shí)務(wù)層面看，社會工作側(cè)重運(yùn)用專業(yè)方法與技巧提供服務(wù)、解決服務(wù)對象的需求與具體問題, 其服務(wù)領(lǐng)域本身就是服務(wù)型政府提供公共服務(wù)的范疇。而通過專業(yè)化和職業(yè)化服務(wù)來滿足社會需求和解決社會問題，既是服務(wù)型政府的公共服務(wù)職能又是社會工作的本質(zhì)特征和生命力所在，為此，需要建立社會工作者崗位準(zhǔn)入機(jī)制，合理提升社會工作者薪酬福利待遇，拓展社會工作者晉升體系。

4.政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作是社會工作發(fā)展的基本方向

在社會工作發(fā)展初期，政府的主導(dǎo)與推動對社會工作的健康發(fā)展尤為重要。政府只有執(zhí)行嚴(yán)格的評估與監(jiān)管，并逐步完善第三方組織的評估體系，推行社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰，才能促進(jìn)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的良性競爭與有序發(fā)展，有效提升社會工作發(fā)展的整體水平。公益性社會組織尤其是民辦專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為社會工作服務(wù)的供給主體。相比官辦組織與企業(yè)組織，公益性社會組織具有活力突出、機(jī)制靈活、公益理念濃厚的明顯優(yōu)勢，動員社會參與的能力也較強(qiáng)。同時，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是政府支持公益慈善類組織發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是政府購買社會工作服務(wù)、完善現(xiàn)代社會服務(wù)體系的主體之一。

（二）深圳社會工作發(fā)展的制度框架

為有效解決深圳在快速發(fā)展中所面臨的社會治安、城市管理、人口管理、社會事業(yè)建設(shè)等方面的問題，深圳市積極開展社會工作發(fā)展試點(diǎn)。以“1+7”文件的頒布為起點(diǎn)，嘗試初步建立了具有本地特色的社會工作制度體系。

1.執(zhí)行者：聯(lián)席會議制度為基礎(chǔ)，民政部門負(fù)責(zé)牽頭

為快速構(gòu)建具有本土特色的現(xiàn)代社會工作制度，解決社會發(fā)展的迫切需要，深圳市委市政府率先開創(chuàng)我國現(xiàn)代城市社會工作創(chuàng)新制度體系建設(shè)。以市委市政府為引領(lǐng)，民政部門具體組織，全面推動社會工作發(fā)展。通過成立以市領(lǐng)導(dǎo)為召集人，各相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議制度，實(shí)現(xiàn)對全市社會工作發(fā)展的總體把握和全面協(xié)調(diào)，制定并實(shí)施了一系列相關(guān)政策與法規(guī)，由民政部門負(fù)責(zé)社會工作發(fā)展的具體實(shí)施，包括“1+7”文件的具體執(zhí)行、社會工作發(fā)展進(jìn)度的安排、各項(xiàng)配套支持體系的搭建等。

2.資金保障：政府購買社工服務(wù)，財政發(fā)揮主渠道作用

社會工作的福利性決定其發(fā)展離不開政府的大力支持。無論是頗具東方特色的新加坡發(fā)展模式還是歐美發(fā)展模式，都充分說明政府在社會工作發(fā)展中的重要作用。①李迎生：《西方社會工作發(fā)展歷程及其對我國的啟示》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2008年第7期，120-127頁。當(dāng)然，由于民間力量生成路徑以及生成基礎(chǔ)有所差異，政府所扮演的角色也有所不同。深圳市的制度設(shè)計始終強(qiáng)調(diào)政府在財政方面的主導(dǎo)作用，即政府購買為主。通過建立健全公共財政體制，優(yōu)化公共財政投入結(jié)構(gòu)，使公共財政成為社會工作經(jīng)費(fèi)的主要來源，初步建立起以“政府購買”社會工作服務(wù)為主要形式的財政支持體制。在實(shí)際工作中，各區(qū)級政府均已將購買社會工作服務(wù)納入?yún)^(qū)級公共財政體系，但市級相關(guān)費(fèi)用支出則由市福利彩票公益金提供。幾年來，深圳市共投入資金4 億多元，用于政府購買社會工作服務(wù)及提供相關(guān)配套支持。①向木楊、葉士華：《深圳社會工作發(fā)展模式研究》，《中國社會工作》2013年4月上期，第33頁。

3.基本思路：官退民進(jìn)，社工服務(wù)民間化和專業(yè)化

深圳市在社會工作發(fā)展框架設(shè)計中，明確提出民間化運(yùn)作的基本思路，即通過政府讓渡部分公共服務(wù)空間，由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承接，提供專業(yè)化和職業(yè)化的公共服務(wù)。該項(xiàng)制度設(shè)計在本土社會工作發(fā)展中具有十分重要的意義，它奠定了深圳市社會工作發(fā)展的基調(diào)，也為未來社會工作發(fā)展夯實(shí)了民間基礎(chǔ)。在具體做法上，采取“邊培育、邊發(fā)展”的思路，通過優(yōu)化政策環(huán)境、簡化登記手續(xù)、倡導(dǎo)稅收優(yōu)惠政策、提供孵化和發(fā)展資金保障等方式，分類培育公益性民間社會工作服務(wù)組織。目前，培育和管理方式已見成效，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷攀升，截止到2012年底，深圳市社工服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)94 家。社工服務(wù)遍及各區(qū)、街道和各專業(yè)領(lǐng)域。①

4.效度保障：評估監(jiān)管體系初建立

公共服務(wù)空間讓渡后，如何實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效果進(jìn)行監(jiān)管，尤其是如何確保政府投入的有效性，成為公共服務(wù)民間化運(yùn)作必須要解決的議題。在社會工作快速發(fā)展進(jìn)程中，深圳市逐步構(gòu)建社會工作發(fā)展監(jiān)督體系，提出“以評促建”，確保社工行業(yè)健康、有序發(fā)展。首先，各市、區(qū)級有關(guān)政府部門對社會組織實(shí)行必要的監(jiān)管和指導(dǎo)；其次，逐步建立社會服務(wù)組織綜合評估體系和第三方評估機(jī)制，并培育深圳市首家第三方評估機(jī)構(gòu)——深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評估中心。于2009年12月開始，在全市范圍內(nèi)啟動了社工機(jī)構(gòu)的第三方評估機(jī)制，2010年制定和頒布社工和社工機(jī)構(gòu)評估辦法；同時，促進(jìn)市社工協(xié)會的發(fā)展，增強(qiáng)和發(fā)揮其行業(yè)自我管理、自我服務(wù)、自我提升、自我約束功能，使其有效提供行業(yè)規(guī)范和相關(guān)支持服務(wù)、社會工作者維權(quán)等方面服務(wù)。

5.人才保障：吸納專業(yè)人才、探索培育機(jī)制

專業(yè)社會工作人才始終是社會工作良性發(fā)展的重要前提和抓手，因此如何吸引、培養(yǎng)優(yōu)秀社會工作人才是深圳市社會工作建設(shè)的重要任務(wù)。深圳市的具體做法包括：在待遇方面，強(qiáng)化激勵措施，建立薪酬標(biāo)準(zhǔn)，吸引社工人才，深圳市社工崗位購買標(biāo)準(zhǔn)從2009年的6.6萬元/人/年，提升至2012年的7.5萬元/人/年（也有部分區(qū)仍然是7萬元）；在人才入口方面，嚴(yán)格崗位準(zhǔn)入。注重引進(jìn)聚集專業(yè)社工人才，要求各社工服務(wù)機(jī)構(gòu)招聘社工應(yīng)具備本科以上社工專業(yè)或相關(guān)教育背景，所有在崗社工必須考取助理級以上社工師資格；在人才繼續(xù)培養(yǎng)方面，通過引進(jìn)香港專業(yè)社工督導(dǎo)，提升職業(yè)社工隊(duì)伍素質(zhì)，同時積極構(gòu)建本土督導(dǎo)體系，培養(yǎng)本土督導(dǎo)人才。截止2011年6月，先后引進(jìn)香港專業(yè)社工督導(dǎo)共85 名，培養(yǎng)本土社工督導(dǎo)人才達(dá)182 名②余智晟：《關(guān)于深圳民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的思考》，《中國社會工作》2011年第6期上，第24頁。；合理的人才晉升機(jī)制有助于社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展，深圳目前已初步建立起職級分明、權(quán)責(zé)明確、薪酬配套的“一線社工—督導(dǎo)助理—初級督導(dǎo)”的本土督導(dǎo)選拔與晉升機(jī)制。與此同時，為培育社會大眾的公益意識和公益氛圍，深入推進(jìn)社會工作服務(wù)，深圳市率先探索“社工+義工”雙工聯(lián)動的模式，積極打造社工引領(lǐng)義工，義工協(xié)助社工“雙工”聯(lián)動的模式。

該制度框架設(shè)計具有三個明顯特征和創(chuàng)新之處：一是政府主導(dǎo)地位的逐步確立。西方發(fā)達(dá)國家的社會組織具有較強(qiáng)的內(nèi)生基礎(chǔ)，而我國社會工作的發(fā)展欠缺類似的民間自發(fā)過程。與此同時，小康社會建設(shè)的緊迫需求與快速凸顯的社會問題又無法坐等民間服務(wù)力量的逐步壯大。因此，亟需政府走上前臺，發(fā)揮主導(dǎo)作用③劉潤華：《以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會工作——深圳社會工作探索》，《中國民政》2008年12期，第45頁。，以改善制度與政策環(huán)境、規(guī)范和引導(dǎo)民間力量參與公共服務(wù)、建立長效的財政投入機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管與評估；二是政府主導(dǎo)下的民間化運(yùn)作。所謂民間化是指將原來由政府或準(zhǔn)政府部門承擔(dān)的功能讓渡給社會組織承擔(dān)，并通過早期強(qiáng)勢培育的方式，促進(jìn)社會組織的快速增加，進(jìn)而建立“競爭式”的購買方式；三是為社會大眾參與提供平臺。深圳提出“社工+義工”的雙工聯(lián)動模式，為社會熱心人士提供了參與公共服務(wù)和志愿服務(wù)的平臺，并且以制度化的方式確立該模式的合法地位。①深圳市委市政府網(wǎng)站關(guān)于“社工義工聯(lián)動”的內(nèi)容，2008年8月，http：//www.sz.gov.cn/szmz/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。

三、頂層制度設(shè)計與社會工作發(fā)展的矛盾性

從深圳社會工作制度體系建立的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)有的制度框架對于完善政府提供公共服務(wù)的職能、促進(jìn)社會工作的初步發(fā)展具有一定的推動作用。與此同時，現(xiàn)有的制度設(shè)計在具體操作環(huán)節(jié)尚存在一定的不合理性，阻礙了本土化社會工作的深入發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政策執(zhí)行主體的力度尚待進(jìn)一步提升

當(dāng)前，政府主導(dǎo)、民政部門牽頭是政府推進(jìn)社會工作服務(wù)與發(fā)展的主要實(shí)施路徑。然而，各利益相關(guān)方在社會工作中的角色、職責(zé)、作用定位尚不明晰，領(lǐng)導(dǎo)體系作用發(fā)揮不明顯，作為主管部門的各級民政部門權(quán)力、資源有限，缺乏有效的政策執(zhí)行力，進(jìn)而導(dǎo)致整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，一些影響社會工作發(fā)展的瓶頸問題遲遲難以有效解決。同時，由于各級部門對于社會工作專業(yè)的理解尚存在較大差距，導(dǎo)致一些部門單位在與社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)作時不尊重社會工作的基本理念和工作方法，有些將所購買崗位的社工作為社區(qū)工作者使用，不能充分體現(xiàn)社會工作的專業(yè)服務(wù)能力，有些部門過分干預(yù)社會工作的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（二）社會工作立法的缺位限制了社會工作發(fā)展

社會工作立法是專門為社會工作制定法律法規(guī)的過程。社會工作法律法規(guī)是由國家和地方的立法機(jī)關(guān)以及依法授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定和頒布的，可以調(diào)整社會工作職業(yè)活動的相關(guān)規(guī)范性文件的總稱。②袁光亮：《我國社會工作立法思考》，《理論月刊》2011年第7期，第139頁。目前，我國尚未確立專門的社會工作法。尤其是對社會工作領(lǐng)域資源吸納有重大影響的捐贈稅收優(yōu)惠和免稅制度缺失，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)更沒有被納入捐贈稅收優(yōu)惠機(jī)構(gòu)規(guī)定范圍內(nèi)，造成其無法出具有效的捐贈票據(jù)，這勢必影響了企業(yè)、基金會等捐贈的積極性。雖然，當(dāng)前政府購買社會工作服務(wù)可以依據(jù)《政府采購法》，但該法未能詳細(xì)界定公共服務(wù)采購相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致政府對公共服務(wù)的采購無法可依，購買服務(wù)的免稅制度缺失。同時，由于缺乏對社會工作者職業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致社會工作者缺乏合法身份、薪酬待遇不高、缺乏社會認(rèn)可度、獎懲考核不規(guī)范等問題。同時，社會工作者合法身份的缺乏一方面造成其與基層政府部門、社區(qū)居委會及社區(qū)居民的關(guān)系不清；另一方面，造成社會大眾及服務(wù)對象對其與志愿者、社區(qū)工作者的角色認(rèn)知不明確，難以充分發(fā)揮社會工作者的專業(yè)性作用，這將進(jìn)一步阻礙社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)的進(jìn)程。

（三）評估監(jiān)管尚未有效納入社會工作評估體系

深圳社工規(guī)模不斷擴(kuò)大，但卻沒有建立相應(yīng)的評估監(jiān)管資源保障機(jī)制，致使有效評估監(jiān)管所需人力、物力難以解決，評估監(jiān)管難以深入到位。首先，對社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)常性、過程性監(jiān)督。當(dāng)前的評估仍以結(jié)果評估為主，經(jīng)常性、過程性監(jiān)管嚴(yán)重不足，導(dǎo)致難以及時對相關(guān)違規(guī)行為（如財務(wù)、人事及服務(wù)方面工作不符合規(guī)范、數(shù)據(jù)造假等）做出相應(yīng)處理。同時，未能建立社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信數(shù)據(jù)庫與信息查詢平臺，也是評估監(jiān)管的又一制約因素。其次，對社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的獎勵處罰力度不足。雖然深圳引入了第三方評估機(jī)制，但是各級政府未能將第三方評估機(jī)構(gòu)對社工服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會工作者及其服務(wù)績效的評估

結(jié)果予以充分合理使用。這一方面造成對優(yōu)秀機(jī)構(gòu)及社工獎勵不足，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)與社工缺乏進(jìn)取心；另一方面，對劣勢或違規(guī)者處罰力度又十分有限、處罰不及時，難以形成威懾力。再者，政府對社工機(jī)構(gòu)“紅線”監(jiān)管制度尚未建立，末位淘汰未能有效執(zhí)行，導(dǎo)致了更多違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）公共財政體系對社會工作發(fā)展的支持力度不足

首先，公共財政長效支持社會工作發(fā)展的機(jī)制尚未建立。目前，公共財政缺乏對社會工作發(fā)展資金支持的制度性安排，也缺乏對社會工作服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，使社會工作發(fā)展缺少有效的基礎(chǔ)支撐。同時，公共財政投入規(guī)模十分有限，如深圳在社會工作發(fā)展中市級層面投入仍局限于福彩公益金的規(guī)模。其次，社工服務(wù)購買經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性。一是標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)合理測算，未能充分考慮到社工服務(wù)的各項(xiàng)成本因素。二是標(biāo)準(zhǔn)采取“一刀切”方式，未能區(qū)分社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與專業(yè)水準(zhǔn)資質(zhì)，未考慮社工工齡、學(xué)歷、能力等方面的差異。社工薪酬尚未納入市級層面的專業(yè)人才薪酬管理體系，其薪酬設(shè)定水平與專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)同等工作人員以及公職人員有較大差距。社工社會保險繳納額度及住房公積金比例普遍較低。不利于激發(fā)機(jī)構(gòu)和社工的進(jìn)取心。三是標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整嚴(yán)重滯后于社會整體物價和收入水平的變化。這一定程度上導(dǎo)致了社會工作整體發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

（五）政府購買社工服務(wù)的機(jī)制尚待進(jìn)一步優(yōu)化

羅觀翠認(rèn)為，政府購買社工服務(wù)的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有特殊性，不能一貫套用一般政府采購的標(biāo)準(zhǔn)與流程。當(dāng)前，在政府購買社工服務(wù)的操作環(huán)節(jié)，尚存在一定的不合理性。政府在實(shí)施“購買”的過程中，尚未細(xì)化購買標(biāo)準(zhǔn)，致使購買行為本身存在一定程度的隨意性，這對于社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的有序競爭與健康發(fā)展是不利的。由于“購買”行為本身存在市場關(guān)系，致使社工服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然需要就從政府收到的購買服務(wù)款項(xiàng)交稅，造成了重復(fù)征稅。同時，政府“購買”行為造成了自身資源募集能力和專業(yè)服務(wù)能力相對較弱的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對政府依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，把政府購買作為機(jī)構(gòu)發(fā)展最重要的資金來源，反而使社工服務(wù)機(jī)構(gòu)對社會資源、社區(qū)資源、基金會資源的敏感度不高，形成了依賴政府資金的慣性，弱化了其自身整合社會資源的能力。

四、頂層制度設(shè)計與社會工作發(fā)展的前瞻

社會工作是各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會滿足人們需求、改善民生福利、解決社會問題的基本服務(wù)和手段。因此，社會工作是現(xiàn)代社會體系的重要組成，應(yīng)成為我國社會建設(shè)未來重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域。結(jié)合深圳市社會工作發(fā)展的階段性特點(diǎn)與本土制度設(shè)計與社會工作發(fā)展的困境與問題，嘗試從以下維度構(gòu)建頂層制度設(shè)計與社會工作發(fā)展的互構(gòu)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計與社會工作發(fā)展的良性互動。

（一）持續(xù)完善社會工作組織體系

首先，應(yīng)持續(xù)完善社會工作組織體系。進(jìn)一步完善由聯(lián)席會議、業(yè)務(wù)主管部門、支持協(xié)作部門、服務(wù)使用單位、服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、評估研究機(jī)構(gòu)等組成的社會工作組織體系，充分發(fā)揮各自功能，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。加強(qiáng)黨政部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確部門間的權(quán)責(zé)分工，建立實(shí)施定期會議、定期通報和領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)等制度。在發(fā)揮各部門積極性的前提下，對社會工作服務(wù)開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一預(yù)審，對服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管評估，制定實(shí)施統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以構(gòu)建完整有效的社會工作服務(wù)體系。

（二）健全社會工作法律法規(guī)體系，保障社會工作健康有序發(fā)展

應(yīng)加快社會工作立法進(jìn)程，厘定社會工作者的崗位職責(zé)、職稱評定、薪酬待遇、獎懲考核、選拔錄用等方面的規(guī)范化，明確社會工作者的職業(yè)身份與薪酬福利待遇。同時，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會工作者與村委、居委、社區(qū)和基層政府的相互關(guān)系，明確社會工作者與志愿者、社區(qū)工作者的區(qū)別，以便形成合力，實(shí)現(xiàn)社會工作職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化，創(chuàng)新社會治理與服務(wù)水平。同時，應(yīng)制定完善政府購買服務(wù)的法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范政府購買專業(yè)社會工作服務(wù)等公共服務(wù)的機(jī)制。完善捐贈免稅優(yōu)惠法，落實(shí)捐贈免稅優(yōu)惠，以最大限度地動員社會力量參與社會工作服務(wù)的發(fā)展。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化評估監(jiān)管對社會工作發(fā)展的引導(dǎo)作用

首先，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)管，按政府購買服務(wù)資金的一定比例設(shè)立專項(xiàng)評估監(jiān)管基金，將評估監(jiān)管納入社會工作評估體系。優(yōu)化社工服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會、監(jiān)事會等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立實(shí)施社會組織信息披露、重大事項(xiàng)報告和公眾投訴制度，推動社工服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與程序化，不斷增強(qiáng)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的透明度與公信力。其次，完善第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估機(jī)制，對社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者的服務(wù)績效實(shí)行綜合性評估，并將評估審計結(jié)果作為政府購買服務(wù)的主要依據(jù)。并逐步建立服務(wù)監(jiān)理機(jī)制，推進(jìn)經(jīng)常性、過程性監(jiān)管。再次，制定社工服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者行為“紅線”制度，建立社工行業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫與信息查詢平臺。

（四）加大公共財政體系對社會工作發(fā)展的支持力度

政府應(yīng)深入推進(jìn)公共財政體系改革，進(jìn)一步加大對社會工作的資金支持。建立公共財政支持長效機(jī)制，設(shè)立社會工作發(fā)展專項(xiàng)資金，對社會工作實(shí)行切塊支持，并將社會工作和服務(wù)納入統(tǒng)一的財政預(yù)算。應(yīng)逐步建立市級層面的福彩公益金資助與財政資金對接機(jī)制，發(fā)揮福彩公益金在社會工作發(fā)展中的種子作用。同時，積極推進(jìn)社會工作的本土化發(fā)展。嘗試以政府購買、資助方式，開展社會工作政策理論研究，培育一批在國內(nèi)外具有一定影響力的社會工作研究機(jī)構(gòu)，以有效引導(dǎo)本土社會工作發(fā)展，使之更好地服務(wù)于國內(nèi)的公共服務(wù)。

（五）優(yōu)化政府購買社會工作服務(wù)的機(jī)制

首先，政府應(yīng)合理設(shè)定購買社會工作服務(wù)的政策目標(biāo)，明確其與社工服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)提供方面的協(xié)同互動關(guān)系，合理確定政府的財政支付機(jī)制和程序，以有效引導(dǎo)快速催生背景下涌現(xiàn)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保其“公益性”，使其有清晰明確的社會定位，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的服務(wù)功能。其次，科學(xué)設(shè)定政府購買社工服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在科學(xué)測算社會工作者薪酬待遇、機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)和服務(wù)活動、服務(wù)場地設(shè)施、納稅額度、機(jī)構(gòu)行政、服務(wù)研究拓展等費(fèi)用因素基礎(chǔ)上，設(shè)定政府購買社工服務(wù)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。將社工崗位和項(xiàng)目購買標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與相鄰地區(qū)、物價水平、相似專業(yè)或工種掛鉤，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和機(jī)構(gòu)等級，實(shí)行政府購買社會工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)分級標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展和有序競爭。