我國海洋行政程序立法法典化研究

王 琦 安晨曦

(1、2．海南大學 法學院，海南 ?？?570228)

廣義言說的法，系引導人類活動之基本規(guī)范，最初生成于陸域亦適用于陸域。隨著人類活動領域由陸域逐步延伸至海域，海域活動之多元化①如航?；顒又黾?、漁業(yè)資源之利用、海底資源之開發(fā)、海洋污染之防止等。參見周和平、尹章華編著:《海事行政法概要》，文笙書局股份有限公司2000年版，第1頁。，以及海洋環(huán)境的特殊性，客觀上要求相應的海域法能對海上活動進行必要的規(guī)制與調整。我國屬海洋大國，為適應國家海洋規(guī)劃、海洋行政管理等戰(zhàn)略的實施，先后制定了規(guī)制海洋活動的成文法律。2012年11月中共十八大報告首提“維護國家海洋權益，建設海洋強國”之國家海洋戰(zhàn)略目標。但滯后的海洋法治現狀嚴重阻礙了我國步入海洋強國之步伐。海域法側重于海洋行政執(zhí)法領域，在目前的海洋行政法律體系中，我國并不缺乏海洋執(zhí)法的實體法規(guī)范。但“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法”［1］。對于海洋行政執(zhí)法主體，海洋執(zhí)法程序立法缺失所產生之弊端相比海洋實體法規(guī)范的漏洞而言更具緊迫性，因為法治行政的實質與核心在于依正當行政程序法行政。因此，如何統合海洋行政程序規(guī)范實乃當前學界肩負的重要使命。

一、我國海洋行政程序法之合理定位

合理定位海洋行政程序法，亦即明確我們將要擬制的這部法典在目前海洋法律體系中的地位及其與相關法典之關系。對海洋行政程序法定位的認識不僅關乎海洋法法律體系的完善，而且直接影響海洋行政程序的立法與司法實踐。我國的海洋法律體系，主要圍繞產生于海洋領域以及在陸域所為但涉海的國家間關系、行政關系、刑事關系及民事關系而予以構建。海洋行政法律體系作為海洋法律體系的子范疇而存在，目前主要由《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國港口法》等已實施的以實體規(guī)范居多的海洋行政法律支撐。除此之外，我國還有《中華人民共和國海商法》(以下簡稱《海商法》)等海洋民商事規(guī)范、《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》(以下簡稱《海事訴訟特別程序法》)等訴訟程序規(guī)范。這些法律的制定實施從宏觀角度考察，表明了我國海洋法法律體系是客觀存在的，因而我們面對的問題是:如何與國際海洋立法接軌?如何使體系更加完善?在體系完善的立法建構研究中如何處理統合程序法典后其與現存單行法的關系?若統合法典與單行法并存，如何處理二者間的效力?我們建議擬制海洋行政程序法典，是以統一海法理論的研究為預置前提的，因此在統一海法理論視域下，明確海洋行政法律體系中海洋行政程序法的地位，解決上述問題，需要厘清其與海洋行政法、海洋程序法以及行政程序法的關系。

(一)海洋行政程序法是海洋行政法的程序法

借鑒已有的研究成果，所謂海法或稱廣義的海事法，是以海洋為客體，調整其上社會關系的法律總稱［2］。學界理論研究以及海洋執(zhí)法實踐的需求表明，著眼于海法的長期發(fā)展，若僅憑《海商法》等獨自的功能將難以應對時代背景下人類行為領域由陸上逐漸延伸至海洋的客觀現實。作為調整海洋行政執(zhí)法主體與其相對人之間海洋行政管理關系的海洋行政法實已客觀存在，但由于目前我國海洋行政程序法典的缺位，導致海洋行政程序規(guī)范更多地摻雜在海洋實體法中，這也是受到我國長期存在的實體與程序比重偏失錯誤觀念的影響。有實體法，必然應有程序法;反之，有程序法，也必然要有實體法。海洋行政程序法的制定，即是基于“實體法與程序法互相依賴，互相保障，互為目的與手段，二者價值均等”的理念，將其作為海洋行政法的形式法，規(guī)制海洋行政執(zhí)法主體行使行政權的方式、步驟、形式、時限、順序等。

(二)海洋行政程序法是行政程序法的特別法

以法的適用范圍為標準，可以將法分為一般法與特別法。按照學界通說觀點，一般法主要是指對一般主體、一般事項、一般時間、一般空間范圍有效的法;特別法是指對特定主體、特定事項有效，或在特定區(qū)域、特定時間有效的法［3］。從行政程序法的適用范圍分析，無論是由中央行政主體，還是由地方行政主體;不管是經濟發(fā)達地區(qū)，還是經濟欠發(fā)達地區(qū);無論是作為傳統行政方式的行政處罰、行政許可等，還是作為柔性行政方式的行政指導、行政服務等，只要性質上屬于行政行為，都應當適用行政程序法的最低限度行政程序規(guī)則，亦即與誰行使權力、與行政權力的外在形式和行政行為的類型無關。相應地，對于海洋行政執(zhí)法主體，行政程序法對其也具有適用的效力。但特別法存在的價值即在于補充規(guī)定一般法典中未規(guī)定的相對特定的行為或事項。如前所述，在海洋行政執(zhí)法領域有諸多不同于陸域執(zhí)法的行政行為，對于這些特定行政權的程序規(guī)制，適宜另行制定法典予以規(guī)定——海洋行政程序法的理論及其擬制架構完全可以承擔此重任。我國《立法法》第八十三條規(guī)定:“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定?！卑凑赵摻鉀Q一般法與特別法之沖突的基本規(guī)則，行政程序法應定位于基本法，是海洋行政執(zhí)法主體在海域執(zhí)法時所應遵循的最低限度的公正程序規(guī)范，而海洋行政程序法是國家在海洋行政管理領域，以“行政管理領域”為立法思路，對海洋行政執(zhí)法主體及其相對人作出的特別程序義務與權利規(guī)范。在此意義上，我國海洋行政立法的總體思路亦應有所改變，應掙脫傳統的“海洋行政行為——相應執(zhí)法程序”單行立法的束縛，改而集思廣益于如何統合海洋行政執(zhí)法領域的行政程序。

(三)海洋行政程序法是海洋程序法的子法

我們之所以強調程序法建設的重要性，主要是因為人們在服從某一決定之前，必須考慮作出該決定的正當化前提，而此種前提主要就是程序要件的滿足［4］。從海法體系理論研究的視角考察，按照我國法律學科的劃分標準，可以將海法分為:海商法、海上勞動法、海上國際法、海上刑法、海上行政法、海洋環(huán)境與資源保護法、海上程序法［5］。其中海洋程序法是海法的一個重要分支，按照法律程序所包含的“選舉、立法、審判、行政”等主要類型，我們認為在海法總攬下的海洋程序法的理論預設應當包括以下子法:在海洋民商事法律關系范疇，我國已制定的屬于審判程序的《海事訴訟特別程序法》;在海洋刑事法律關系領域，我國應制定刑事訴訟法之特別法，專屬適用于海域刑事執(zhí)法程序、海域刑事審判程序;在海洋行政法律關系中，海洋行政程序法作為普通行政程序法的特別法。

通過上述分析，我們認為從法律體系的縱橫結構分析，海洋行政程序法是憲政環(huán)境下行政法治的應然結果，是以統合海法為預置理論前提，以海洋行政法律體系為依托，屬于其內在體系的分支法律，在適用效力上僅次于憲法，并與其他海洋程序法平行適用的法律。

二、我國海洋行政程序法典化之必要性剖析

我國靜態(tài)海洋執(zhí)法程序規(guī)范體系中存在著諸多的問題，為解決這些問題學者們提出了多元的化解路徑。我們主張通過統合海洋執(zhí)法程序規(guī)范或制定統一的海洋行政程序法之路徑對現存問題予以消解，因而有無必要進行統一的海洋行政程序立法或海洋行政程序法典化的必要性為何，是我們首先需要解決的問題。

(一)有利于回應海洋行政程序法體系之現存問題

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，縱觀我國靜態(tài)海洋行政法律體系，也基本趨向于法治化方向的逐步優(yōu)化。但從海洋行政法律體系所呈現出的特點考察，在程序法治建設層面仍有較多的問題需要消解，諸如:立法思路還局限于各部門各自為政，針對其有權作出的海洋行政行為制定相應的程序規(guī)范，如2007年公安部發(fā)布的《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》?！皢我缓Ｑ笮姓袨椤獙獔?zhí)法程序”之思路，固有其針對性、縝密性、可操作性強等優(yōu)勢，但從開放性海洋行政行為之角度考慮，隨著海洋行政行為類型的逐步多元化，此種模式必然會成為“分散立法、低位階立法”等弊端之源頭，而且相應的執(zhí)法程序規(guī)范亦無法窮盡，更與當今各法治國法典化運動之潮流逆向而行;從立法形式而言，表現為實體與程序規(guī)范的合一，如2003年交通部發(fā)布的《海上海事行政處罰規(guī)定》，其中既包含海上海事行政處罰的種類和適用、海上海事行政違法行為和行政處罰等實體規(guī)范，亦單章設有“海上海事行政處罰程序”等程序規(guī)范，其中實體規(guī)范約占總條款的二分之一強。我們并非反對在程序法中規(guī)定部分實體內容，但本法的名稱為程序法，因而實體內容所占之比重應當適度，否則會造成喧賓奪主的結果;從法律層級而言，在海洋行政執(zhí)法程序方面，雖不缺乏有關行政程序的規(guī)范，但呈現出行政立法居于主導地位的態(tài)勢，且主要集中在部門規(guī)章的較低層級，如2002年國土資源部發(fā)布的《海洋行政處罰實施辦法》、2012年國家海事局發(fā)布的《海事行政強制實施程序規(guī)定》等。在行政法體系中，行政法規(guī)范，尤其是低位階的部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件等具有較大的不穩(wěn)定性，不符合法的確定性理念之觀點，已為學界普遍認同。此現狀正如王名揚先生所言:“在現行制度下條例和法律的關系，可以說條例是原則，法律是例外”，“條例是汪洋大海，法律是大海中幾個孤島”［6］。就程序規(guī)范的實質內容而言，這些程序規(guī)定普遍存在重復、相互牽制甚至沖突的現象，導致執(zhí)法部門的權威性、執(zhí)法依據之正當合理性等遭致行政相對人質疑。

如此主要問題，包括尚未列舉的其他問題，亟需一種可行性的路徑對此作出有效的回應。我們認為，法典化之路徑理應成為海洋行政程序立法的高效形式。統合后的海洋行政程序法，不僅可以強化海洋行政執(zhí)法主體及行政相對人的正當行政程序觀念，克服分散立法而導致的程序規(guī)范被執(zhí)法主體大量虛化的弊端;而且按照一般社會人的主觀意識，在國家法律體系中重大的事項或行為領域一般均會以“法律”的形式加以規(guī)制，此處言及的“法律”意指高位階的規(guī)范——狹義的法律，法典化的海洋行政程序也必將以其最高的效力等級對各海洋行政主體的執(zhí)法程序作出相應的規(guī)制，使海洋執(zhí)法程序真正服從于法律。

(二)有利于強化執(zhí)法主體的程序義務保障相對人的程序權利

“法是以權利和義務雙重機制來指引人們的行為，調處社會關系的，并且是在權利和義務的互動中運行的?！保?］此種意義上而言，權利和義務乃法之基石，法乃系權利義務之載體，任何一部法律均應承載法律關系主體間的權利與義務。眾所周知，法律、行政法規(guī)對相關行為的規(guī)范一般較為原則、抽象，具體且有可操作性的細則需通過部門規(guī)章或地方性立法的途徑得以解決。然而如前所述，在海洋行政執(zhí)法程序法規(guī)范體系中，我國雖有較多的海洋行政執(zhí)法程序規(guī)范，但這些規(guī)范的多數并非是對其上位法律、行政法規(guī)的細化，而是直接由相關海洋執(zhí)法主體基于執(zhí)法實踐的需求直接創(chuàng)制，因而目前形成的態(tài)勢即為部門規(guī)章占有了海洋行政程序法律體系的主導地位?！袄?，法之所在”，此種由海洋行政執(zhí)法主體自訂法律自己執(zhí)行的局面，必然會因其同時執(zhí)掌行政、立法兩權之權勢，使行政立法權成為推行其意志的工具，最終落腳點之危害即是對行政相對人合法權益的損害。因而，海洋執(zhí)法程序關乎相對人權益的處分，必須由高位階的規(guī)范予以設定。

此外，海洋行政執(zhí)法主體自訂的執(zhí)法規(guī)范也必然會滲透著較強的行政管理法因素，與當前行政執(zhí)法方式柔性化以及行政相對人以權利主體的身份參與管理的執(zhí)法理念背道而馳。因此，提高海洋行政程序法規(guī)范的效力等級——以“法律”之形式創(chuàng)制，是強化海洋行政主體程序義務并保障其相對人程序權利的必由之路。通過代議機關制定的法律位階的海洋行政程序規(guī)范代之以目前的部門規(guī)章，也與我國成文法規(guī)范法典化的法律傳統以及當前行政法法典化的時代背景相契合，因為無論是海洋行政執(zhí)法主體，抑或是法院的司法人員，若缺少了條目式的成文法典規(guī)定，他們在依法行政及維護行政法治方面將會變得無所作為。

(三)有利于克服行政程序法側重普遍規(guī)則而缺乏特殊規(guī)則的局限

“對程序的漠視終將導致實體權利義務關系的紊亂。”［8］我國學者在對西方法治語境中的程序價值與理念予以反復論證與闡釋的基礎上，逐步認識到行政程序對政府公權力行使規(guī)則的重要價值。于此背景下，我國行政程序法法典化的歷程自20世紀90年代始至今，學界已有眾多研究成果，其中包括《行政程序法(專家建議稿)》數稿。我們經分析目前學界的代表性成果認為，未來的《行政程序法》定位于普通行政程序法或一般行政程序法更為準確。因為目前學界基本是基于“最低限度的公正程序要求”之立法理念對所有行政主體的程序義務、所有行政相對人的程序權利進行了擬制。換言之，這些程序規(guī)范創(chuàng)制時所預設的適用范圍與行政主體的性質、行政執(zhí)法領域并無關聯;簡言之即是行政程序法所擬制的程序規(guī)范，雖不是放之四海而皆準的規(guī)范，但卻屬于一般性的程序規(guī)范，其未創(chuàng)制專門或特定領域的特殊程序規(guī)范。這層意義上而言，海洋行政執(zhí)法主體亦須遵循未來的《行政程序法》。然而，在海洋行政執(zhí)法過程中，基于海域行政執(zhí)法的特殊性①海域行政執(zhí)法的特殊性，如多部門或多行業(yè)性、與司法制度的協調和銜接性、科學技術性等。參見國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組編:《中國海洋發(fā)展報告(2011)》，海洋出版社2011年版，第474頁。，其部分執(zhí)法權是陸域其他執(zhí)法主體所不具有的，如登臨權等。海洋執(zhí)法的部分執(zhí)法程序由于不會為其他執(zhí)法機關行使，因此在普通行政程序法典中亦無單獨規(guī)定的必要性。另外，《行政程序法(專家建議稿)》采取了將部分行政行為類型化而逐一在程序層面予以規(guī)制的立法模式，然而隨著海洋行政執(zhí)法方式柔性化的發(fā)展，海洋行政執(zhí)法方式也必將有所改變，普通行政程序法典所預設的行政執(zhí)法程序規(guī)范將無從適應變化后的行政行為，因此于普通行政程序法典之外，再行創(chuàng)制統一的海洋行政程序法勢在必行。

(四)有利于各海洋執(zhí)法主體遵循同一程序進而提升執(zhí)法能力

目前，由于缺乏統一的海洋行政程序法典，使得各地方海洋行政主體在執(zhí)法過程中按照地方海洋行政程序立法而遵循著各異的程序規(guī)范，甚至在某些行政行為領域尚無程序規(guī)范予以遵循。我國各海洋執(zhí)法主體，各自為政所遵循的各異的執(zhí)法程序，不僅會導致同一海洋行政行為因地域的差異而實則遵循著不同的程序規(guī)范，造成法律實施在不同部門間的非統一性;而且長期的慣性發(fā)展也不利于其執(zhí)法能力的改善，還會導致執(zhí)法行為缺乏權威性，遭致行政相對人的質疑，最終損害其合法權益。

因此，統一海洋執(zhí)法程序，一則可以最大限度地實現海洋執(zhí)法主體與其相對人的交涉，達致更好地保障相對人合法權益之目標;另則，遵循同一行政程序更利于提升海洋行政主體的執(zhí)法能力。究其原因主要在于，海洋執(zhí)法能力提升的關鍵即是有完善的執(zhí)法依據可資遵循，統一的程序規(guī)范使其有明確的行為導向指引、有具體的行為范式操作。而且考量海洋執(zhí)法能力之強弱還需分析執(zhí)法程序所影響的行政行為的整體效益。海洋執(zhí)法程序的規(guī)范性與統一性，可以提高相對人的參與程度，自然其對執(zhí)法主體行為的認同度也會提高，經由執(zhí)法程序所生之結果亦會趨于公正、更易為相對人所接受，于此既能減少執(zhí)法過程中的阻力，降低執(zhí)行過程成本，亦能克減行政爭訟，在救濟階段節(jié)省資源，一定程度上提升了其執(zhí)法能力。

同時，從目前我國既有的涉及海洋行政執(zhí)法程序的規(guī)范考察，我國海洋行政程序立法采取了地方立法先行，即先地方立法摸索經驗，后中央立法整體推進之路徑。如1992年頒布的《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》、1997年頒布的《廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法程序規(guī)定》、2003年頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》、2011年頒布的《山東省行政程序規(guī)定》等。在這些規(guī)定中，純程序性的規(guī)定占有80%以上，而這些程序性的條款雖屬不同制定主體，但基本內容大同小異，與其繼續(xù)在其他省份制定地方性海洋程序規(guī)定，不如制定統一的法典，以便節(jié)約立法資源。而且各海洋執(zhí)法部門的程序規(guī)范大多涉及較為具體的問題，而隨著情勢變化，相應規(guī)范也表現出極大的變動性。程序規(guī)范缺乏統帥性的原則和對行政活動連續(xù)性的關注［9］。另外，目前針對海洋行政行為的不同種類而制定相應程序規(guī)范的立法模式，還易導致重復立法的現象，因為雖然海洋行政行為之類型各異、性質不同，但作為海洋行政執(zhí)法主體行使行政權的結果，不同類型的海洋行政行為之間亦存在著共同可予遵循的規(guī)則，統一法典后，抽象出的規(guī)則、制度或原則可以適用于不同的行政行為，以避免重復立法現象的發(fā)生。立足于海洋行政執(zhí)法實踐，地方立法先行的立法進路也反映出各執(zhí)法主體對于程序規(guī)范的呼喚，我們建議擬訂的海洋行政程序法典亦是對海洋行政執(zhí)法主體呼聲的有效回應。

三、我國海洋行政程序立法法典化構想

所謂“法典化”，即某一規(guī)范性法律文件形式和結構的集約化、系統化和規(guī)范化。即盡量將某一部門法的現行法律規(guī)范全部集中在一個規(guī)范性文件中。并按照法典編纂的規(guī)則和要求，將這些規(guī)范條文按一定方式組合編排，使之成為從某些基本原則出發(fā)，具有內在聯系的統一整體［10］。我們認為，海洋行政程序立法的法典化主要應當考慮這部法典的內容構成以及法典的立法架構兩個層面的問題。

(一)海洋行政程序法的內容構成

任何一部法典從其立法意識的萌芽、立法程序的運行、立法內容的論證直至法典的最后生成，無不存在著對相關、相似或相同法典的借鑒?？梢哉f借鑒在一定程度上起著至關重要的作用。我們建議擬制的這部海洋行政程序法典，經可獲取的文獻資料檢索，尚未搜索到相關域外立法成果可以借鑒。但無相關域外立法，不足以成為否定我們擬制這部法典必要性的合理對立觀點。另擇角度考察，世界范圍內行政程序立法的現狀，有許多成功的思路與經驗，可以借鑒到海洋行政程序立法及其法典化的研究之中。我們認為，從域外行政程序法、我國行政程序法(專家建議稿)以及地方行政程序規(guī)定的立法內容考察，這部海洋行政程序法的內容，需要明確如下幾個問題:

1．統合法典是否包括海洋執(zhí)法實體規(guī)范。

從域外國家行政程序法的內容考察，部分國家在行政程序法中不僅規(guī)定了程序內容，而且也包括實體內容，如德國、西班牙、荷蘭等;從我國地方行政程序立法的角度考察，大部分省份(市)均對“行政執(zhí)法機關及行政執(zhí)法主體”等實體內容做了規(guī)定。在行政程序法典中規(guī)定實體內容的主要原因在于“行政法法典化存在相當的難度，只好借助行政程序法典化之機，將與程序有關的行政法總則中的部分內容規(guī)定在其中，從而部分實現行政法法典化”［11］。對于我國的海洋行政程序法是否也應當包括必要的實體內容，我們認為，當前海洋執(zhí)法主體可謂群雄并立，從中央到地方存在紛繁復雜的機構設置，使得海上行政執(zhí)法力量極其分散，而且海上行政執(zhí)法機構之間存在多處行政職能的重疊或界分不明等弊端，學界已對此作了大量研究，并建議對海洋行政執(zhí)法主體進行整合［12］?；诖朔N因素，再加之目前制定海洋行政法的時機與條件尚未成熟，因此可以考慮在海洋行政程序法中對部分而非全部實體內容作出規(guī)定，如海洋執(zhí)法主體等。

2．統合法典是否包括特定種類的海洋行政行為程序規(guī)范。

在行政程序法典中，部分國家僅規(guī)定適用于所有行政行為的程序規(guī)范，未對特定種類的行政行為程序規(guī)范作出規(guī)定，類似于一部行政程序通則。而德國、西班牙、葡萄牙等國，除一般規(guī)范外還對幾種重要的行政行為所遵循的程序作了規(guī)定。我們認為，對于我國的海洋行政程序法典，其作為行政程序法的特別法，除規(guī)定海洋行政執(zhí)法主體遵循的一般程序規(guī)則外，還應回應目前海洋行政行為法治化的努力，使其從理論轉為實踐，實現從理念到規(guī)則的變遷。因此，諸如海洋行政規(guī)劃、海洋行政檢查、海洋行政強制等海洋行政行為宜單章規(guī)定其所應遵循的程序。

3．統合法典是否包括內部海洋行政程序規(guī)范。

從行政程序法的立法實踐分析，有的國家的行政程序法僅對行政主體與其相對人權利義務直接相關的程序做了規(guī)定;還有部分國家，除外部行政程序規(guī)范外，還包括與相對人權利義務無直接關系的內部行政程序規(guī)范。從我國地方行政程序立法規(guī)定考察，其內容也涉及諸如行政執(zhí)法人員的資格、委托、管轄、行政協助等內部行政程序制度。我們認為，鑒于部分內部行政行為可能會間接影響到海洋行政相對人的合法權益，制定海洋行政程序法時，在內部行政程序規(guī)范的成文化不致影響到公共利益、國家利益之前提下，采取內部行政程序與外部行政程序并行的模式較為適宜。

4．統合法典是否包括海洋行政救濟程序規(guī)范。

海洋執(zhí)法程序兩造雖有對等的程序權利，但實體權利各異，處于強勢的一方掌握主動權，因而必須給予弱勢一方充分的救濟保障，使其對強勢方違反程序所得到的懲戒擁有合理期待——救濟途徑應當暢通［13］。因此完整意義上的行政程序規(guī)范不僅包括行政執(zhí)法主體在行政過程中的行政事前程序規(guī)范、行政事中程序規(guī)范，而且還包括行政事后救濟程序規(guī)范?？疾旄鲊男姓绦蛄⒎?，對此問題主要有兩種立法模式:一是僅規(guī)定有行政事前、事中程序，將行政救濟程序單獨制定行政復議法予以規(guī)范;二是除規(guī)定有行政事前、事中程序以外，將行政復議程序作為行政過程的一個重要環(huán)節(jié)，規(guī)定在統一的行政程序法典中，如瑞士的《行政程序法》中訴愿制度程序約占總條款數的三分之一強［14］。對于海洋行政程序法，我們認為，從我國權利救濟的法律體系考察，我國已制定有《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律，海洋行政相對人合法權益受到海洋行政主體侵害后，可以依據該兩部法律尋求救濟，單獨將救濟程序再行規(guī)定于海洋行政程序法典中實無必要。

基于對上述問題的分析，我們認為海洋行政程序法典的內容既應包括海洋執(zhí)法實體規(guī)范，也應有程序規(guī)范;既有內部的程序規(guī)范，也應有外部程序規(guī)范;既應有海洋行政程序的一般規(guī)范，亦應有特定種類的海洋行政程序規(guī)范;既有對海洋行政主體事前的程序規(guī)范，也應有事中程序的規(guī)范，但排除事后的爭議解決程序規(guī)范。

(二)海洋行政程序法的立法架構

海洋行政程序法的立法架構，屬于技術層面的問題，因此其主要是對上述海洋行政程序內容在結構上的布局與安排。由于各國行政程序法內容上的差異，因而其立法架構不會相同。對此，我們需要在抽象歸納某些共性內容的基礎上予以借鑒。根據學界部分學者的研究成果，作為一部完整的行政程序法典，除了開頭的序言或總則以及法律的生效時間、過渡措施、有關法律的修改等外，其他的總體結構主要包括:(1)主體部分，一般規(guī)定行政主體以及利害關系人的各項權利與義務;(2)行政立法部分，一般規(guī)定行政機關制定法規(guī)或抽象性規(guī)范的權限與程序;(3)行政執(zhí)法部分，一般規(guī)定行政機關的行政處分行為、行政強制行為、行政指導行為、行政合同行為、行政規(guī)劃行為等;(4)法律救濟部分，一般規(guī)定依職權的行政審查、行政訴愿和司法審查制度［15］。但這些內容并非全部為各國的行政程序法典所囊括，據統計其中只有“行政程序的主體”以及“行政處分”的規(guī)定率達到100%，基于此數據反映出的此兩項內容的相對重要性，宜將其納入我國海洋行政程序法典。

從我國地方行政程序立法的視角考察，雖然其制定主體不同但內容基本趨于一致，主要包括以下內容:(1)原則。即行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，應當遵循合法、公開、公正、高效等原則。(2)行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員。主要包括執(zhí)法機關的范圍、執(zhí)法人員的資格制度、持證上崗制度、管轄、委托、行政協助等內容。(3)行政執(zhí)法程序。大部分法規(guī)以行政處罰、行政許可、行政檢查等為對象，規(guī)定了執(zhí)法依據的范圍、表明身份、回避、調查、取證、送達等制度。(4)行政執(zhí)法監(jiān)督。主要包括監(jiān)督的主體、途徑和程序。(5)法律責任。主要包括行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員違反規(guī)定所應承擔的法律后果［16］。

基于上述對域外以及國內地方行政程序法立法架構的總體分析，我們認為海洋行政程序法的立法架構應當在借鑒成功經驗的基礎上，根據海洋行政執(zhí)法實踐需求以及海域執(zhí)法與陸域執(zhí)法的異同，本著科學、合理、符合邏輯架構的原則予以建構，各章節(jié)架構詳述如下:

1．第一章:總則部分。

在總則部分，主要包括三個小節(jié):(1)海洋行政程序法的立法宗旨。立法宗旨主要解決立法的特定目的，要體現出立法的目的性、針對性及有效性。(2)海洋行政程序法的適用范圍。即海洋行政程序法的效力范圍，該法對什么對象、在什么時間和空間有效。(3)海洋行政程序法的基本原則。對于行政程序法的基本原則學界尚未形成共識，我們認為海洋行政程序法的基本原則應當包括程序公正原則、行政相對人參與原則、順序原則、行政效率原則。

2．第二章:海洋行政程序中的主體。

海洋行政程序中的主體主要包括:(1)海洋行政機關;(2)其他行使海洋行政管理職權的主體;(3)當事人及其他程序參與人。(1)(2)兩項主體，在統合海洋執(zhí)法主體理論下，可合并表述為“統合的海洋執(zhí)法主體”。

3．第三章:海洋行政行為運行的一般規(guī)則。

海洋行政行為運行的一般規(guī)則，表明海洋行政執(zhí)法主體在行使行政權的過程中所應遵守的普遍準則，具體包括:(1)行政公正原則的規(guī)則;(2)行政公開原則的規(guī)則;(3)行政效率原則的規(guī)則;(4)證明規(guī)則;(5)監(jiān)督和救濟規(guī)則;(6)表明行政主體身份規(guī)則;(7)申請與處理規(guī)則。

4．第四章:海洋行政程序的一般規(guī)定。

海洋行政程序的一般規(guī)定，是按照“海洋行政行為的啟動——調查——行為結束”的客觀運行過程予以設計。主要包括:(1)海洋行政程序的開始;(2)海洋行政調查程序;(3)海洋行政決定程序;(4)海洋行政聽證程序。

5．第五章:海洋行政執(zhí)法的具體程序規(guī)定。

海洋行政執(zhí)法的具體程序規(guī)定，是對幾種特定種類的海洋行政行為的程序作出的規(guī)制。具體包括:(1)海洋行政立法程序;(2)海洋行政規(guī)劃程序;(3)海洋行政檢查程序;(4)海洋行政命令程序;(5)海洋行政處罰程序;(6)海洋行政許可程序;(7)海洋行政強制程序;(8)海洋行政信息公開程序;(9)海洋行政指導程序;(10)海洋行政征收程序。

6．第六章:海洋行政程序法律關系主體違反程序的法律后果。

該章內容主要對海洋行政程序法律關系主體，如海洋行政機關、海洋執(zhí)法相對人違反程序性規(guī)則所應承擔的法律后果予以明確。主要包括:海洋行政行為的無效或撤銷;對海洋行政執(zhí)法主體的行政處分;海洋行政執(zhí)法主體可能承擔的行政賠償責任、刑事責任等。

7．第七章:附則。

附則部分主要規(guī)定海洋行政程序法與其他行政程序法律的關系、生效日期等內容。

海洋行政程序法立法架構預設如下:

第一章 總則部分

第一節(jié) 海洋行政程序法的立法宗旨

第二節(jié) 海洋行政程序法的適用范圍

第三節(jié) 海洋行政程序法的基本原則

第二章 海洋行政程序中的主體

第一節(jié) 統合的海洋執(zhí)法主體

第二節(jié) 當事人及其他程序參與人

第三章 海洋行政行為運行的一般規(guī)則

第一節(jié) 行政公正原則的規(guī)則

第二節(jié) 行政公開原則的規(guī)則

第三節(jié) 行政效率原則的規(guī)則

第四節(jié) 證明規(guī)則

第五節(jié) 監(jiān)督和救濟規(guī)則

第六節(jié) 表明行政主體身份規(guī)則

第七節(jié) 申請與處理規(guī)則

第四章 海洋行政程序的一般規(guī)定

第一節(jié) 海洋行政程序的開始

第二節(jié) 海洋行政調查程序

第三節(jié) 海洋行政決定程序

第四節(jié) 海洋行政聽證程序

第五章 海洋行政執(zhí)法的具體程序規(guī)定

第一節(jié) 海洋行政立法程序

第二節(jié) 海洋行政規(guī)劃程序

第三節(jié) 海洋行政檢查程序

第四節(jié) 海洋行政命令程序

第五節(jié) 海洋行政處罰程序

第六節(jié) 海洋行政許可程序

第七節(jié) 海洋行政強制程序

第八節(jié) 海洋行政信息公開程序

第九節(jié) 海洋行政指導程序

第十節(jié) 海洋行政征收程序

第六章 海洋行政程序法律關系主體違反程序的法律后果

第七章 附則

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