如何解釋法律——關(guān)于我國法律解釋權(quán)行使的思考

魏勝強(qiáng)

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

我國法律解釋權(quán)的行使，在1979年制定的《人民法院組織法》、1981年制定的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡稱“1981年《決議》”)、1982年制定的《憲法》、2000年制定的《立法法》和2006年制定的《人大常委會監(jiān)督法》當(dāng)中都有體現(xiàn)。其中影響最大的是1981年《決議》，它把法律解釋權(quán)配置給不同國家機(jī)關(guān)行使，開創(chuàng)了當(dāng)代中國的法律解釋體制，由此產(chǎn)生了所謂的立法解釋、行政解釋、司法解釋、地方解釋等分類，并在法律解釋實(shí)踐中得到切實(shí)貫徹。然而，這種行使方式存在不少問題，只有切實(shí)解決這些問題，才能進(jìn)一步完善我國的法律解釋制度，充分發(fā)揮法律解釋的作用。

一、我國法律解釋權(quán)行使凸顯的問題

我國法律解釋權(quán)的行使?fàn)顩r不容樂觀，凸現(xiàn)出一系列問題，比較典型的問題是法律解釋權(quán)的行使主體泛濫，導(dǎo)致法律解釋混亂;法律解釋權(quán)行使的非實(shí)用性，導(dǎo)致法律解釋在內(nèi)容上逐級延續(xù);法律解釋權(quán)行使的非規(guī)范性，導(dǎo)致法律解釋在形式上凌亂不堪等。

(一) 法律解釋權(quán)的行使主體泛濫，導(dǎo)致法律解釋混亂

在我國，凡是具有較高層級的國家機(jī)關(guān)，似乎都可以對法律作出解釋，這里以國家行政機(jī)關(guān)中有權(quán)作出法律解釋的主體為例來說明。按照1981年《決議》，只有國務(wù)院、國務(wù)院主管部門、省級人民政府主管部門能夠行使法律解釋權(quán)。然而，其他有關(guān)法律法規(guī)不斷授權(quán)另外一些主體進(jìn)行法律解釋。

除全國人大及其常委會在自己制定的法律當(dāng)中，省級人大及其常委會和省會城市的人大及其常委會在自己制定的地方性法規(guī)當(dāng)中，授予某些行政主體法律解釋權(quán)外，國務(wù)院也在自己制定的行政法規(guī)當(dāng)中授予某些行政部門法律解釋權(quán)。如國務(wù)院2001年發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，前者授予國務(wù)院及其法制機(jī)構(gòu)對行政法規(guī)的解釋權(quán)，后者授予規(guī)章制定機(jī)關(guān)對規(guī)章的解釋權(quán)。地方性法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中賦予某些地方國家機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的情況更多。

以行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)為例，當(dāng)前各種法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件明文“授權(quán)”可以作出法律解釋的行政主體至少有以下幾種:

1.國務(wù)院。

2.國務(wù)院主管部門。

3.國務(wù)院工作部門。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》授予國務(wù)院法制辦公室對行政法規(guī)的解釋權(quán)，分別授予國務(wù)院法制辦公室、國務(wù)院辦公廳對國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳的法律解釋和其他規(guī)范性文件的解釋權(quán)。再如國務(wù)院1993年發(fā)布的《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第三十條規(guī)定:“本辦法由國務(wù)院僑務(wù)辦公室負(fù)責(zé)解釋。”

4.省級人民政府。如國務(wù)院2003年發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第四十四條規(guī)定:“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依據(jù)本條例制定實(shí)施辦法?！?/p>

5.省級人民政府主管部門。如河南省人大常委會1990年通過的《河南省計(jì)劃生育條例》第五十六條規(guī)定:“本條例的具體應(yīng)用問題，由河南省計(jì)劃生育委員會負(fù)責(zé)解釋?！?/p>

6.省級人民政府工作部門。如安徽省人民政府辦公廳1999年發(fā)布的《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》，授予安徽省人民政府法制局對省人民政府規(guī)章的解釋權(quán)，分別授予省人民政府法制局、省人民政府辦公廳對省人民政府、省人民政府辦公廳的法律解釋和其他文件的解釋權(quán)。

7.省會城市人民政府。如鄭州市人大常委會2002年修改的《鄭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五十五條規(guī)定:“市人民政府可以根據(jù)本條例制定具體實(shí)施辦法。”

8.省會城市人民政府工作部門。如杭州市人民政府辦公廳2003年頒布的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決辦法》，宣稱是根據(jù)杭州市人民政府制定的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》而“制定本辦法”。

9.省會城市人民政府主管部門。如南昌市人大常委會1997年通過的《南昌市城市供水用水管理?xiàng)l例》第五十六條規(guī)定:“本條例具體應(yīng)用中的問題，由市政公用事業(yè)管理局負(fù)責(zé)解釋?！?/p>

僅行政系統(tǒng)中有權(quán)作出法律解釋的部門就這么多，足以說明我國法律解釋權(quán)主體的泛濫狀況，法律解釋權(quán)主體的泛濫自然帶來法律解釋的混亂。

法律解釋權(quán)主體泛濫并引發(fā)法律解釋的混亂，可以從以下幾個(gè)方面尋找初步的原因:

第一，1981年《決議》把法律解釋權(quán)賦予全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及其主管部門、省級人大常委會和省級人民政府主管部門，僅這些部門作出法律解釋就足以導(dǎo)致一法多解的后果，使法律的執(zhí)行者在實(shí)踐中對各種解釋難以取舍。而且，一些法律又同時(shí)把對自己的解釋權(quán)分別授予不同的主體，它們的解釋必然會有矛盾，法律解釋權(quán)主體的混亂可見一斑。

第二，1981年《決議》并未授權(quán)進(jìn)行法律解釋的國家機(jī)關(guān)，在其他的法律或者法規(guī)甚至規(guī)章當(dāng)中得到作出解釋的授權(quán)，它們大量地解釋法律，加劇了解釋的混亂。比如，省級人大常委會在自己制定的地方性法規(guī)中把對該法規(guī)的解釋權(quán)授予省級人民政府，國務(wù)院在自己制定的行政法規(guī)中把對該法規(guī)的解釋權(quán)授予某個(gè)主管部門，省會城市的人大常委會在自己制定的地方性法規(guī)中把對該法規(guī)的解釋權(quán)授予省會城市的人民政府和人民政府主管部門等。一些原本沒有法律解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)因而取得法律解釋權(quán)，使法律解釋相當(dāng)混亂。

第三，被1981年《決議》授予法律解釋權(quán)的主體，對自己內(nèi)設(shè)的職能部門沒有統(tǒng)一的要求，使它們胡亂行使法律解釋權(quán)。如全國人大常委會的法工委、最高人民法院的審判庭、研究室等根本不具有獨(dú)立主體資格的部門，也加入法律解釋的行列，本來就很混亂的法律解釋變得更加混亂。

第四，不同法律解釋權(quán)主體常常聯(lián)合作出法律解釋，似乎這樣的解釋效力更為廣泛，遵守解釋的下級部門更多，可以在一定程度上消除解釋的混亂局面。豈不知這種做法不但難以達(dá)到預(yù)期目的，反而會因?yàn)榻忉屩黧w的龐雜而使人難以明白它到底是什么性質(zhì)的法律解釋，到底對哪些法律執(zhí)行者具有約束力。

(二) 法律解釋權(quán)行使的非實(shí)用性，導(dǎo)致法律解釋在內(nèi)容上逐級延續(xù)

按照一般的理解，所謂解釋就是把原本不明白的地方說得清楚明了。法律解釋權(quán)主體作出的法律解釋應(yīng)當(dāng)是對有關(guān)需要解釋的問題進(jìn)行的明確肯定的解釋。經(jīng)過解釋，得到的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是，法律文本中原本模糊的地方清楚了，原本矛盾的地方理順了，原本空缺的地方補(bǔ)充了，原本有歧義的地方消除了歧義。法律經(jīng)過解釋之后如果沒有達(dá)到這種結(jié)果，至少意味著這種解釋沒有實(shí)現(xiàn)它的本義。我國這么多國家機(jī)關(guān)擁有法律解釋權(quán)，而且它們常常不等法律的具體應(yīng)用者提出解釋請求，就積極主動(dòng)地從各個(gè)方面對它們認(rèn)為需要說明的地方詳盡細(xì)致地解釋一番，因此法律解釋應(yīng)當(dāng)是非常明確的，無需再進(jìn)一步作出說明了。

然而這只是一種理論上的天真想法，事實(shí)并非如此。我國法律解釋權(quán)的行使現(xiàn)狀是，全國人大及其常委會制定出一部法律后，會有全國人大常委會或者國務(wù)院對它作出“解釋”。然而這種“解釋”除了把原本簡單的法律文本變得較為詳細(xì)外，并不能消除法律文本中的不明白之處。為了消除法律文本和對法律文本的解釋中的不明白之處，這種解釋再規(guī)定由法律解釋權(quán)行使者的下一級國家機(jī)關(guān)對該解釋再次進(jìn)行解釋，這就出現(xiàn)“法律解釋的解釋”。而該下一級國家機(jī)關(guān)作出的“法律解釋的解釋”同樣不能消除法律解釋中的不明白之處，于是“法律解釋的解釋”只好規(guī)定由更下一級的國家機(jī)關(guān)再次對該“法律解釋的解釋”再進(jìn)一步作出解釋，進(jìn)而出現(xiàn)“法律解釋的解釋的解釋”。于是，整個(gè)法律解釋活動(dòng)中依次出現(xiàn)“法律解釋”、“法律解釋的解釋”、“法律解釋的解釋的解釋”等逐漸往下延續(xù)的解釋不盡的局面，這種局面可以稱為法律解釋的逐級延續(xù)。每當(dāng)法律文本被修正之后，對它的解釋也就會相應(yīng)地作出修正，自然會引發(fā)一系列解釋的變更。

法律解釋的逐級延續(xù)在我國法律解釋體制當(dāng)中很常見，隨便在一些法律法規(guī)當(dāng)中就能看到。如國務(wù)院1991年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，在第四十二條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例制定實(shí)施細(xì)則。”在第四十三條規(guī)定:“本條例由國務(wù)院房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)解釋。”建設(shè)部在隨后的幾年里圍繞城市房屋拆遷管理下達(dá)一系列通知。北京市人民政府1998年發(fā)布《北京市城市房屋拆遷管理辦法》，北京市房屋土地管理機(jī)關(guān)隨即發(fā)布對《北京市城市房屋拆遷管理辦法》的實(shí)施意見。國務(wù)院2001年發(fā)布修訂后的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，北京市人民政府隨即發(fā)布修訂后的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。杭州市人大常委會2002年發(fā)布《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，杭州市人民政府隨后發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施〈杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉的若干意見》，它在最后規(guī)定:“《杭州市城市房屋拆遷單位資格管理辦法》和《杭州市城市房屋拆除施工單位資格管理辦法》由市房屋拆遷主管部門制定后報(bào)市政府備案?！痹诔鞘蟹课莶疬w的有關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，可以看到法律解釋的逐級延續(xù)。

法律解釋的逐級延續(xù)之所以在我國的法律解釋體制當(dāng)中凸現(xiàn)出來，是法律解釋權(quán)行使的非實(shí)用性導(dǎo)致的，即法律解釋權(quán)的行使并非針對法律實(shí)施中的具體問題，并未結(jié)合法律的應(yīng)用活動(dòng)，而是空洞地對法律作出抽象解釋。法律解釋權(quán)行使的非實(shí)用性，在我國具有一定的必然性:(1)它來自于我國國家機(jī)關(guān)的層級管理體制。上一層級的國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件一般需要它的下一層級的專門國家機(jī)關(guān)去實(shí)施，下一層級的專門國家機(jī)關(guān)“自然”具有解釋上一層級的規(guī)范性法律文件的職權(quán)。因而，上一層級的國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律解釋或者制定規(guī)范性法律文件時(shí)，往往表述得很原則、很模糊，它更愿意把作出明確規(guī)定的職責(zé)看成是下一層級國家機(jī)關(guān)的任務(wù)，畢竟自己是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，不能事必躬親地把什么都規(guī)定得那么詳細(xì)。(2)它來自于我國的法律解釋體制本身。我國行使法律解釋權(quán)的機(jī)關(guān)往往在每一部法律法規(guī)出臺后，主動(dòng)作出法律解釋。雖然很多國家機(jī)關(guān)是對“具體應(yīng)用”的問題制定實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施意見，但它們基本脫離法律的具體運(yùn)用，成為變相的立法活動(dòng)。這樣，無論它怎么解釋，最終都是冠以“解釋”或者“實(shí)施意見”等名義的規(guī)范性法律文件，因而逃脫不了繼續(xù)被解釋的命運(yùn)，這種繼續(xù)進(jìn)行的解釋就是更下一級的國家機(jī)關(guān)或者作出解釋的機(jī)關(guān)自身繼續(xù)對該“解釋”或者“實(shí)施意見”制定“具體應(yīng)用”中的“實(shí)施意見”或者“解答”。這兩個(gè)原因決定了我國法律解釋權(quán)行使的非實(shí)用性導(dǎo)致的法律解釋的逐級延續(xù)，最終成為法律解釋中走不出的怪圈，使法律解釋一直這樣依次“解釋”下去，除了導(dǎo)致法律解釋的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于最初的法律文本，增加法律解釋在適用中的混亂以外，并沒有太大的積極意義。

(三) 法律解釋權(quán)行使的非規(guī)范性，導(dǎo)致法律解釋在形式上凌亂不堪

法律解釋權(quán)行使的非規(guī)范性導(dǎo)致法律解釋在形式上凌亂不堪，既表現(xiàn)為法律解釋名稱的不統(tǒng)一，又表現(xiàn)為法律解釋程序的混亂。

從法律解釋的名稱上說，不僅不同的法律解釋權(quán)主體作出的解釋各有不同的名稱，而且同一個(gè)法律解釋權(quán)主體作出的解釋在名稱上也不一樣，下面以最高人民法院、最高人民檢察院的法律解釋為例說明。

由對下級所提問題的解答而引起的解釋，名稱多為“批復(fù)”、“答復(fù)”、“復(fù)函”等。如最高人民法院1996年發(fā)布的《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》、《關(guān)于被判處無期徒刑的罪犯未交付執(zhí)行即保外就醫(yī)后依法減刑程序問題的答復(fù)》、《關(guān)于信用社擅自解凍被執(zhí)行人存款造成款項(xiàng)流失能否要求該信用社承擔(dān)相應(yīng)的償付責(zé)任問題的復(fù)函》;最高人民檢察院2002年發(fā)布的《關(guān)于非法經(jīng)營國際或港澳臺地區(qū)電信業(yè)務(wù)行為法律適用問題的批復(fù)》、2000年發(fā)布的《對〈關(guān)于中國證監(jiān)會主體認(rèn)定的請示〉的答復(fù)函》。

由法律解釋權(quán)主體主動(dòng)作出，要求下級機(jī)關(guān)遵守的法律解釋，名稱多為“規(guī)定”、“意見”、“解釋”、“通知”等。如最高人民法院1996年發(fā)布的《關(guān)于人民法院執(zhí)行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個(gè)問題的解釋》，1997年發(fā)布的《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》，1988年發(fā)布的《關(guān)于人民法院撤銷涉外仲裁裁決有關(guān)事項(xiàng)的通知》，2002年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見(試行)》;最高人民檢察院1999年發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》，2000年發(fā)布的《關(guān)于擅自銷售進(jìn)料加工保稅貨物的行為法律適用問題的解釋》，1994年發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前查辦貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪案件應(yīng)注意的幾個(gè)問題的通知》等。

這種不規(guī)范的名稱直接影響到法律解釋的嚴(yán)肅性，也帶來法律解釋在實(shí)施中的混亂。特別是有些法律解釋，在名稱最后出現(xiàn)“(試行)”字樣，更是讓人捉摸不定，試行的法律解釋到底是“行”還是“不行”?如果需要下級執(zhí)行，就是“行”而不是“試行”，如果不需要下級執(zhí)行，就是“不行”而不是“試行”。有些法律解釋哪怕僅施行一天就被修正或者廢止，也是“行”而不是“試行”。對于所謂“試行”的效力，讓人找不到一個(gè)圓滿的理解。在本來很嚴(yán)肅的法律解釋當(dāng)中出現(xiàn)這樣不嚴(yán)肅的名稱，必然會使解釋的權(quán)威性打折扣。

從法律解釋的程序看，各個(gè)法律解釋權(quán)主體進(jìn)行的法律解釋程序仍然是各行其是，特別是法律解釋權(quán)主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，往往對下級機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有關(guān)請示徑行作出批復(fù)、批示、解答，甚至通過電話答復(fù)，具有很大的隨意性，在程序上是完全講不通的。

解釋名稱的不統(tǒng)一和解釋程序的混亂，存在于幾乎所有法律解釋權(quán)主體的解釋活動(dòng)中，已經(jīng)成為我國法律解釋體制當(dāng)中的一種通病。為了規(guī)范法律解釋活動(dòng)，國務(wù)院辦公廳1993年和1999年發(fā)布《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》;最高人民檢察院1996年發(fā)布《司法解釋工作暫行規(guī)定》，2006年發(fā)布《司法解釋工作規(guī)定》取代前者;最高人民法院1997年發(fā)布《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》，2007年發(fā)布《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》取代前者。這對改善法律解釋權(quán)的不規(guī)范行使起到一定的作用，特別是最高人民法院、最高人民檢察院此后作出的法律解釋比以前規(guī)范多了。但是，法律解釋實(shí)踐中仍然存在很大的問題。例如，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》第九條規(guī)定，司法解釋的形式分為“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”三種;最高人民檢察院《司法解釋工作暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，司法解釋文件采用“解釋”、“規(guī)定“、“意見”、“通知”、“批復(fù)”等形式，統(tǒng)一編排文號。然而，最高人民法院、最高人民檢察院2002年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理組織和利用邪教組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解答》，仍然運(yùn)用了“解答”形式;2001年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于適用〈關(guān)于辦理人民法院人民檢察院共同賠償案件若干問題的解釋〉有關(guān)問題的答復(fù)》仍然用了“答復(fù)”的形式。這兩件法律解釋都是對原法律解釋的解釋，運(yùn)用“解答”、“答復(fù)”等名稱可能是為了避免出現(xiàn)“解釋的解釋”。

二、我國法律解釋權(quán)行使出現(xiàn)問題的根源

我國當(dāng)前的法律解釋權(quán)在行使中出現(xiàn)的問題，固然是由多種原因?qū)е碌?，但最根本的的原因在于我國?dāng)前法律解釋權(quán)配置與行使的制度存在不足。這一制度的設(shè)計(jì)建立在我國當(dāng)時(shí)法律非常不完備的基礎(chǔ)之上，有利于充分發(fā)揮各種主體在明確法律的意義、推動(dòng)法律的實(shí)施方面的積極作用。然而隨著我國法律制度的不斷充實(shí)和完善，它的弊端逐漸暴露出來，導(dǎo)致了法律解釋權(quán)在行使中出現(xiàn)的各種問題。

(一) 法律解釋權(quán)附屬于其他權(quán)力，由國家機(jī)關(guān)任意行使

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代中國法律解釋體制所內(nèi)含的一個(gè)基本觀念是，在制度設(shè)計(jì)上，人們視法律解釋為一種單獨(dú)的權(quán)力，一種通過解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規(guī)定的權(quán)力，而不是一種附屬于法律制定權(quán)和法律實(shí)施權(quán)或決定權(quán)的活動(dòng)。理由如下:(1)從法律解釋權(quán)與法律制定權(quán)的關(guān)系分析，人們并不把法律解釋權(quán)歸之于法律制定權(quán)。具體說來，這包含三個(gè)命題:一是有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律;二是有權(quán)解釋法律，不一定有權(quán)制定法律;三是有權(quán)制定法律，不一定要親自解釋該法律。(2)從法律解釋權(quán)與法律實(shí)施權(quán)或決定權(quán)(主要是司法權(quán)和執(zhí)法權(quán))的關(guān)系看，有權(quán)實(shí)施法律或者在法律上擁有決定權(quán)的機(jī)關(guān)，在制度上并不一定對所適用的法律擁有解釋權(quán)，甚至絕大部分對所適用的法律不具有解釋權(quán);而有權(quán)解釋法律的各實(shí)施機(jī)關(guān)，盡管在名義上其解釋涉及的是法律的“具體應(yīng)用”，卻基本上脫離了具體個(gè)案或問題的法律實(shí)施或決定過程［1］。這種觀點(diǎn)非常有道理，對我國法律解釋權(quán)的定位也比較準(zhǔn)確。但是，這種觀點(diǎn)僅是站在某一個(gè)特定的角度來看法律解釋權(quán)，如果換一個(gè)角度來看，可能會得出與此相反的結(jié)論。

從我國行使法律解釋權(quán)的主體看，任何一種主體都有自己專門的職責(zé)，它們都不是專職的法律解釋機(jī)關(guān)，而是在其日常工作中“順便”解釋法律。具體分析如下:(1)全國人大常委會是立法機(jī)關(guān)，負(fù)有創(chuàng)制和完善法律的職責(zé)，因而1981年《決議》規(guī)定，凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人大常委會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。(2)最高人民法院、最高人民檢察院是最高司法機(jī)關(guān)，分別肩負(fù)著指導(dǎo)、監(jiān)督全國審判和檢察活動(dòng)的職責(zé)，尤其是要對下級司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律的情況進(jìn)行督導(dǎo)，因而最高人民法院對審判中具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋，最高人民檢察院對檢察中具體運(yùn)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋。(3)除了立法、司法領(lǐng)域外，其余的事情主要涉及行政領(lǐng)域，主管全國行政事務(wù)的國務(wù)院和主管全國某些行業(yè)的國務(wù)院主管部門便理所當(dāng)然地?fù)碛袑徟?、檢察工作以外的其他法律、法令的具體應(yīng)用問題的解釋權(quán)。(4)地方性法規(guī)具有明顯的地方特色，當(dāng)然不能由中央國家機(jī)關(guān)解釋。省級人大常委會是地方立法機(jī)關(guān)，肩負(fù)對地方立法進(jìn)行補(bǔ)充完善的使命，地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，當(dāng)然應(yīng)由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。(5)省級人民政府是地方最高的綜合性行政機(jī)關(guān)，一般不會具體運(yùn)用地方性法規(guī)處理具體問題，而省級人民政府職能部門是具體實(shí)施地方性法規(guī)的最高職能部門，對全省(自治區(qū)、直轄市)的其他各級人民政府職能部門實(shí)施地方性法規(guī)的情況進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，所以凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。

1981年《決議》對我國法律解釋權(quán)的配置體現(xiàn)了這種思想。即使1981年《決議》沒有規(guī)定的有關(guān)主體，如省級人大、省會城市的人大常委會、省會城市的人民政府及其職能部門等，事實(shí)上也在行使法律解釋權(quán)，它們的法律解釋權(quán)也始終和它們的具體職權(quán)相關(guān)。正是基于這樣的理念，我國的法律解釋權(quán)并沒有統(tǒng)一授予某個(gè)機(jī)關(guān)行使，而是配置給一定層級以上的各個(gè)具有特定職能的國家機(jī)關(guān)，由它們在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對法律進(jìn)行解釋。由此看來，法律解釋權(quán)在我國并沒有被視為一種單列的權(quán)力，而是附屬于各個(gè)法律解釋權(quán)主體的職權(quán)當(dāng)中，每一個(gè)法律解釋權(quán)主體在其各自的職責(zé)范圍內(nèi)毋庸置疑地具有對它所制定或者實(shí)施的法律進(jìn)行解釋的權(quán)力。

正是由于法律解釋權(quán)被視為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等諸多權(quán)力的附屬物，導(dǎo)致行使這些權(quán)力的國家機(jī)關(guān)把與自己工作相關(guān)的法律解釋權(quán)視為自己當(dāng)然的權(quán)力，權(quán)力如何行使是自己的事情，除法律有明確規(guī)定或者上級機(jī)關(guān)有明確要求外，其他國家機(jī)關(guān)不能干預(yù)，否則被視為是對自己正當(dāng)權(quán)力的侵犯。于是，國家機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使法律解釋權(quán)是否受到約束，不同國家機(jī)關(guān)能否聯(lián)合發(fā)布法律解釋，法律解釋權(quán)是通過書面方式行使還是通過口頭方式行使，法律解釋如何發(fā)布，法律解釋的具體表現(xiàn)形式是什么，全然取決于權(quán)力主體自己的意愿。同時(shí)，由于法律解釋權(quán)被一定層級的國家機(jī)關(guān)視為自己當(dāng)然的權(quán)力，而每一個(gè)國家機(jī)關(guān)又有許多內(nèi)設(shè)部門，這就導(dǎo)致法律解釋權(quán)在事實(shí)上被國家機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門以國家機(jī)關(guān)的名義行使。加上法律解釋權(quán)的行使一般不受其他國家機(jī)關(guān)的制約，有些內(nèi)設(shè)部門甚至以內(nèi)設(shè)部門的名義行使法律解釋權(quán)，也就不足為奇了。

(二) 各國家機(jī)關(guān)共同行使法律解釋權(quán)，使法律解釋的混亂日益凸顯

法律解釋權(quán)由許多層級較高的國家機(jī)關(guān)行使，這些解釋權(quán)主體在各自的法律解釋活動(dòng)中基本上保持一個(gè)比較有序的局面，而沒有出現(xiàn)較大的混亂，主要有兩方面的原因。一是不同的解釋權(quán)主體在法律解釋活動(dòng)中實(shí)行的是分工負(fù)責(zé)的方式，每一個(gè)解釋權(quán)主體只對自己職責(zé)范圍內(nèi)的法律進(jìn)行解釋。二是不同的解釋權(quán)主體之間形成一種鮮明的層級關(guān)系，能在很大程度上減少它們相互之間的沖突。在諸多法律解釋權(quán)主體當(dāng)中，全國人大常委會處于主導(dǎo)地位，它的立法解釋在所有法律解釋中具有最高效力。因此，1981年《決議》所確立的法律解釋體制，即是在全國人大常委會主導(dǎo)下，多種較高層級的國家機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分工負(fù)責(zé)，共同行使法律解釋權(quán):全國人大常委會對法律進(jìn)行解釋和完善;國務(wù)院及其主管部門在行政管理領(lǐng)域中行使法律解釋權(quán)，國務(wù)院的法律解釋在這一行政解釋體制當(dāng)中處于最高地位，國務(wù)院的各個(gè)主管部門在自己的主管行業(yè)中對所執(zhí)行的法律和行政法規(guī)作出解釋;最高人民法院在審判領(lǐng)域中作出審判解釋，最高人民檢察院在檢察領(lǐng)域中作出檢察解釋;較高層級的地方國家機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)作出法律解釋。

法律解釋權(quán)的這種行使方式，在1981年《決議》作出之時(shí)有一定的進(jìn)步意義。當(dāng)時(shí)的法制建設(shè)正處在起步階段，在相當(dāng)大的社會領(lǐng)域中，法律還是空白。雖然國家確立了加強(qiáng)社會主義民主與法制建設(shè)的方針，但由于新中國成立以來對法制建設(shè)不夠重視，又加上“文化大革命”的破壞，法律狀況非常糟糕，全國人大及其常委會、國務(wù)院制定的法律法規(guī)寥寥無幾，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會對法律的需求，需要通過法律解釋來對法律進(jìn)行充實(shí)和完善。而各個(gè)中央國家機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行法律活動(dòng)容易發(fā)現(xiàn)法律的不足，并且能結(jié)合其工作情況對法律的完善提出有價(jià)值的建議。同時(shí)，中國各地區(qū)在社會狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法制建設(shè)等方面差距相當(dāng)大，需要發(fā)揮省級國家機(jī)關(guān)在法律制定和實(shí)施當(dāng)中的作用。因而，賦予這些國家機(jī)關(guān)與自己職權(quán)相關(guān)的法律解釋權(quán)，有助于推進(jìn)剛剛起步的法制建設(shè)。

然而，隨著法制的日益完善，特別是中國特色社會主義法律體系的建立，法律解釋權(quán)的這種行使方式引發(fā)的法律解釋混亂的問題日益凸顯出來。

一方面，法制完善后，法律解釋發(fā)揮作用的空間逐漸縮小。當(dāng)國家的法律構(gòu)成一個(gè)完備統(tǒng)一的法律體系時(shí)，將會形成“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的局面，每一個(gè)法律條文的含義不但需要結(jié)合通篇法律的上下文來理解，還需要被置于整個(gè)法律體系中來理解，因而即使法律在用語上存在模糊，這種模糊性也易于廓清。在此情況下，仍由不同主體分別行使法律解釋權(quán)，必然導(dǎo)致法律解釋的混亂。另一方面，法律體系追求整個(gè)法制的統(tǒng)一，要求不同法律之間相互銜接和協(xié)調(diào)。法律體系的構(gòu)建過程，也是消除法律的混亂狀態(tài)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的過程。法律的實(shí)施離不開法律解釋，法律解釋是法律生命的延伸，因而消除法律的混亂狀態(tài)必然要求消除法律解釋的混亂狀態(tài)。

(三) 法律解釋權(quán)多以隱含方式行使，法律解釋權(quán)與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)混為一體

從現(xiàn)有的法律解釋文本看來，幾乎所有的法律解釋權(quán)主體在對法律作出解釋時(shí)，很少直接以“解釋”的名義進(jìn)行，而是以制定“規(guī)定”、“辦法”、“實(shí)施意見”、“條例”等方式進(jìn)行的。而不少主體制定的抽象的規(guī)定、辦法、實(shí)施意見、條例等，雖無解釋的名稱，卻是對法律的解釋。

就全國人大常委會而言，從1981年《決議》規(guī)定它的法律解釋權(quán)以來的十幾年里，它幾乎沒有以“解釋”的名義作出過法律解釋，而是以“規(guī)定”、“補(bǔ)充規(guī)定”等名義對法律進(jìn)行補(bǔ)充或者說明，例如它于1983年頒布《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》，于1984年通過《關(guān)于刑事案件辦案期限的補(bǔ)充規(guī)定》。這些“規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”實(shí)際上是新的立法或者補(bǔ)充性立法，但是也可以把它們理解為是對法律的解釋，這一點(diǎn)可以從“規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”的具體內(nèi)容和表述方式中證實(shí)。從全國人大常委會行使法律解釋權(quán)的情況看，它作出的法律解釋并不在少數(shù)，但大多不是以“解釋”名義作出的，以明示方式行使解釋權(quán)是近些年的事。

其他法律解釋權(quán)主體行使解釋權(quán)的情形也和全國人大常委會差不多，無“解釋”之名而行“解釋”之實(shí)。如國務(wù)院1995年發(fā)布的《預(yù)算法實(shí)施條例》是對《預(yù)算法》的解釋，它在第三條規(guī)定:“預(yù)算法第四條第一款所稱‘中央各部門’，是指……;所稱‘直屬單位’，是指……”第四條規(guī)定:“預(yù)算法第五條第三款所稱‘本級各部門’，是指……;所稱‘直屬單位’，是指……”。倒是最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋中，有不少是以“解釋”的名義發(fā)布的。尤其是最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》和最高人民檢察院《司法解釋工作暫行規(guī)定》發(fā)布后，它們以“解釋”的名義作出的司法解釋明顯增多。

總的來說，我國各個(gè)法律解釋權(quán)主體作出的法律解釋，大部分冠以各種各樣的名目，而很少稱為解釋，但這并不影響它們作為法律解釋的效力。與此同時(shí)，有很多法律解釋不僅是對法律的說明，更是進(jìn)一步對法律作出的詳盡規(guī)定，比被解釋的法律條文還要多，這種解釋實(shí)際上成為像法律一樣的抽象性規(guī)定，法律解釋進(jìn)而演化為規(guī)范性法律文件。因此可以說，我國各法律解釋權(quán)主體在行使法律解釋權(quán)時(shí)往往不以明示方式行使，它的法律解釋活動(dòng)隱含在它創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的過程中，法律解釋權(quán)進(jìn)一步演化為規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)。產(chǎn)生這種情況的原因可能是，法律解釋權(quán)主體對“解釋”一詞不大喜歡，認(rèn)為解釋似乎不夠正規(guī)，給人的感覺不夠嚴(yán)肅，效力顯然也不夠高;而且大多數(shù)法律解釋權(quán)主體本身也具有制定規(guī)范性法律文件的權(quán)力，它們把對法律的解釋轉(zhuǎn)換為根據(jù)上位法來制定規(guī)范性法律文件，規(guī)范性法律文件顯然要比“法律解釋”好得多。當(dāng)《立法法》規(guī)定全國人大常委會作出的法律解釋與法律具有同等效力后，全國人大常委會以“解釋”名義進(jìn)行法律解釋的次數(shù)明顯增多，或許也是這個(gè)原因。

法律解釋權(quán)演化為規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)，兩種權(quán)力難以找到明確的界限。不少國家機(jī)關(guān)既有規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)，也有法律解釋權(quán)，再加上對法律解釋和規(guī)范性法律文件的表現(xiàn)形式目前尚無明確要求，這些國家機(jī)關(guān)針對實(shí)施上位法而作出的抽象說明或者具體方案，既可以被理解成法律解釋，也可以被理解成規(guī)范性法律文件，人們無法判斷它們所行使的是法律解釋權(quán)還是規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)。

更重要的是，法律解釋與規(guī)范性法律文件的混淆，還會導(dǎo)致法律適用的矛盾，因?yàn)榉山忉尯头ㄒ?guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件具有不同的法律意義。例如，根據(jù)《行政訴訟法》，人民法院在審理行政案件時(shí)要依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章。而對于法律解釋，人民法院在審判中到底應(yīng)當(dāng)“依據(jù)”還是應(yīng)當(dāng)“參照”，《行政訴訟法》并無涉及?？梢哉f，把國務(wù)院及其主管部門、省級人民代表大會及其常務(wù)委員會、省級人民政府等部門依據(jù)上位法制定的抽象規(guī)定視為法律解釋，還是視為它們在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性法律文件，會產(chǎn)生完全不同的法律后果，帶來法律適用的混亂。

三、改進(jìn)我國法律解釋權(quán)行使的基本思路

一些學(xué)者認(rèn)識到我國當(dāng)前法律解釋體制暴露的問題，在總結(jié)現(xiàn)行法律解釋體制弊端的基礎(chǔ)上，從不同角度為我國法律解釋體制的完善提出許多有益的見解。有的學(xué)者針對我國的司法解釋體制進(jìn)行探討，希望消除司法解釋當(dāng)中的弊端，有些學(xué)者對我國整個(gè)法律解釋體制做了研究，提出了建設(shè)性的建議。綜合這些觀點(diǎn)，除了一些明顯難以成立的外，對法學(xué)界和法律實(shí)務(wù)界提出的改進(jìn)我國法律解釋體制的意見和建議，不能持簡單的肯定或者否定態(tài)度，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)都是基于不同立場，從不同視角和方面探討的，其中合理的因素不容忽視，不合理的因素也不能回避。當(dāng)然，有些主張非常有道理，在我國當(dāng)前的情況下實(shí)施起來卻很難，有些主張雖然不盡合理，卻能解決不少現(xiàn)實(shí)問題。還應(yīng)當(dāng)看到，我國的法治建設(shè)在近些年已經(jīng)獲得很大成就，尤其是中國特色社會主義法律體系建成后，法律解釋權(quán)將在這一法律體系之下發(fā)揮更為突出的作用?；谶@種認(rèn)識，我們認(rèn)為，在改進(jìn)我國法律解釋權(quán)的行使方面，應(yīng)當(dāng)從更加務(wù)實(shí)的角度，以我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件為基礎(chǔ)，注重解決三個(gè)方面的問題。

(一) 制定《法律解釋法》明確法律解釋權(quán)的地位，厘清與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)的界限

從目前我國法律解釋權(quán)行使凸顯的問題可以看出，法律解釋權(quán)自身權(quán)力地位不明晰，與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)之間界限模糊，是導(dǎo)致問題出現(xiàn)的重要原因。特別是在我國法律體系已經(jīng)建成的情況下，不但法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范，規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)也必須受到限制，使它們在各自的領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。要達(dá)到這一目的，首先需要做的是明確法律解釋權(quán)的法律地位，厘清它與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)的界限。

明確法律解釋權(quán)的法律地位，就是希望把法律解釋權(quán)以明確的方式在法律中凸現(xiàn)出來，使法律解釋權(quán)能夠名正言順地進(jìn)入國家權(quán)力體系。根據(jù)我國《立法法》，法律解釋權(quán)完全被全國人大常委會壟斷和行使;而根據(jù)《人民法院組織法》，最高人民法院具有在法律適用中的法律解釋權(quán);這兩部法律在內(nèi)容上雖然并無明顯的矛盾，卻由于規(guī)定得不夠銜接而給其他主體行使法律解釋權(quán)留下了空間。構(gòu)建我國當(dāng)前法律解釋體制的1981年《決議》僅以簡答幾條規(guī)定來配置我國當(dāng)前的法律解釋權(quán)，顯然是不合適的，除此之外還有不少主體通過其他途徑獲得了法律解釋權(quán)。更重要的是，這些法律對法律解釋權(quán)的行使并未作出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致法律解釋權(quán)的行使異?；靵y。因此，法律解釋權(quán)行使中出現(xiàn)的諸多問題，在一定程度上是我國當(dāng)前關(guān)于法律解釋權(quán)的法律依據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致的。為了解決這一問題，可以考慮制定一部《法律解釋法》，在該法中明確法律解釋權(quán)的法律地位、行使主體和行使方式等，這樣做一方面有助于消除不同法律對法律解釋權(quán)規(guī)定的不統(tǒng)一狀況，推動(dòng)法律解釋權(quán)的統(tǒng)一行使，另一方面可以使法律解釋權(quán)公開行使，在陽光下運(yùn)行，使法律解釋逐漸走向嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。

厘清法律解釋權(quán)和規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)之間的界限，實(shí)際上是區(qū)分法律解釋權(quán)和廣義上的立法權(quán)。法律解釋權(quán)和規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)都為法律創(chuàng)設(shè)新的含義，但二者之間的區(qū)別也較明顯。(1)權(quán)力的來源不同。法律解釋權(quán)來自關(guān)于法律解釋權(quán)配置和行使的相關(guān)法律，或者來自于《法律解釋法》。規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)來自《立法法》和其他授予某些主體對法律制定實(shí)施細(xì)則的法律，它實(shí)際上是被這些法律授權(quán)進(jìn)行立法。(2)行使的要求不同。法律解釋權(quán)往往是針對法律實(shí)施中出現(xiàn)的問題行使的，它的啟動(dòng)與法律的實(shí)施密不可分。規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)無需針對直接的法律實(shí)施問題，它的啟動(dòng)離不開制定規(guī)范性法律文件的客觀需要。(3)結(jié)果的表現(xiàn)不同。法律解釋權(quán)的表現(xiàn)結(jié)果往往是立足于個(gè)案而對某些法律含義進(jìn)行說明，無需形成完整統(tǒng)一的法律文件。規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)的表現(xiàn)結(jié)果是出現(xiàn)了具有法律外形的規(guī)范性法律文件，它要求格式統(tǒng)一完備。基于兩種權(quán)力在這些方面的區(qū)別，在厘清二者的界限時(shí)，關(guān)鍵是對二者分別提出要求，尤其是提出它們在形式上的要求，使法律的實(shí)施者和社會大眾能夠明顯區(qū)分，以此消除適用上可能存在的誤會。

明確法律解釋權(quán)的地位，厘清法律解釋權(quán)與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)的界限，是從根本上改進(jìn)我國法律解釋權(quán)行使的第一步，做好這一步的工作，不僅能使法律解釋權(quán)和規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)各自獨(dú)立、公開地運(yùn)行，便于社會各界運(yùn)用和監(jiān)督，而且能為進(jìn)一步解決我國當(dāng)前法律解釋權(quán)行使中出現(xiàn)的問題構(gòu)建一個(gè)相對較為穩(wěn)定的平臺。

(二) 限制法律解釋權(quán)的主體數(shù)量，規(guī)范法律解釋權(quán)的行使方式

我國法律解釋權(quán)主體的數(shù)量之多，規(guī)模之大，令人瞠目。如前文所言，較高級別的國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，似乎都可以成為法律解釋權(quán)的主體，在權(quán)力主體數(shù)量遍地開花的局面下，法律解釋權(quán)的行使想不混亂都很難。明確法律解釋權(quán)的地位后，消除法律解釋權(quán)行使混亂局面的一個(gè)非常重要的措施是限制法律解釋權(quán)的主體數(shù)量，只賦予少數(shù)主體擁有法律解釋權(quán)，這樣就能把絕大多數(shù)隨意行使法律解釋權(quán)的主體排除出法律解釋的行列。顯著減少法律解釋權(quán)的主體，也有利于約束這些主體行使法律解釋權(quán)的活動(dòng)，促使它們的行使方式逐漸規(guī)范化。

我國當(dāng)前法律解釋權(quán)的主體，哪些應(yīng)當(dāng)保留，哪些應(yīng)當(dāng)取消，一直存在很大的爭論。一些學(xué)者根據(jù)法律解釋學(xué)原理，認(rèn)為只有司法機(jī)關(guān)(這里的司法機(jī)關(guān)專指人民法院)才能擁有法律解釋權(quán)，其他主體的法律解釋權(quán)都應(yīng)當(dāng)取消。還有一些學(xué)者持相反的觀點(diǎn)，主張擴(kuò)大法律解釋權(quán)的主體。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，從發(fā)展趨勢上說，我國法律解釋權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)壓縮。在目前情況下，結(jié)合我國現(xiàn)行法律和法治建設(shè)狀況，在限制法律解釋權(quán)主體的數(shù)量上，應(yīng)當(dāng)注意如下兩點(diǎn):(1)突出司法主體的法律解釋權(quán)。法律解釋權(quán)與法律實(shí)施權(quán)具有非常密切的關(guān)系，從道理上說沒有法律實(shí)施就沒有必要進(jìn)行法律解釋，而在所有的法律實(shí)施中，司法機(jī)關(guān)對法律的實(shí)施才有終局性。立法機(jī)關(guān)不需要實(shí)施法律，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施法律的過程中即使對法律作出了解釋，它們的解釋也未必被司法機(jī)關(guān)接受，因而它們行使法律解釋權(quán)的意義不大。而且在現(xiàn)代法治國家，司法機(jī)關(guān)的地位必將越來越重要，法律解釋權(quán)作為實(shí)施法律所必不可少的一項(xiàng)權(quán)力，只有讓司法機(jī)關(guān)充分行使，才能最大程度地發(fā)揮司法的作用，推動(dòng)法治建設(shè)不斷深入。(2)限制其他主體的法律解釋權(quán)。從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，全國人大通過《立法法》和《人民法院組織法》，分別授予全國人大常委會和最高人民法院法律解釋權(quán)，而全國人大常委會通過1981年《決議》把法律解釋權(quán)授予不同機(jī)關(guān)是一種轉(zhuǎn)授權(quán)，這種轉(zhuǎn)授權(quán)的合法性一直受到質(zhì)疑。因此，相比來說全國人大常委會和最高人民法院的法律解釋權(quán)才具有真正的法律依據(jù)。同時(shí)，考慮到目前具有法律解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)本身也具有規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)，它們只需要行使規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)就可以達(dá)到行使法律解釋權(quán)所能達(dá)到的結(jié)果，為了避免法律解釋權(quán)與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)相混淆，它們應(yīng)當(dāng)在行使法律解釋權(quán)上持更加謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度。

除了限制法律解釋權(quán)的主體數(shù)量外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范法律解釋權(quán)的行使方式。法律解釋權(quán)的行使方式是法律解釋權(quán)運(yùn)行狀況的外在反映，代表著法律解釋權(quán)的行使水平，影響著法律解釋權(quán)的行使效果，因而其重要性不言而喻。鑒于當(dāng)前法律解釋權(quán)行使的不規(guī)范狀況，在有關(guān)主體作抽象的法律解釋時(shí)，規(guī)范法律解釋權(quán)的行使方式應(yīng)當(dāng)從如下三個(gè)方面入手:(1)強(qiáng)調(diào)法律解釋權(quán)的機(jī)關(guān)主體。當(dāng)前一些具有法律解釋權(quán)的機(jī)關(guān)默認(rèn)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使法律解釋權(quán)的做法，損害了法律解釋權(quán)的合法性，加劇了法律解釋的混亂局面，應(yīng)當(dāng)立即停止。必須強(qiáng)調(diào)只有那些具有獨(dú)立法律地位的國家機(jī)關(guān)，才能根據(jù)法律的授權(quán)行使法律解釋權(quán)。這些機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下屬單位不能行使法律解釋權(quán)，更不能代表其所在的機(jī)關(guān)對外發(fā)布關(guān)于法律意義的解答或者說明。(2)嚴(yán)格法律解釋權(quán)的行使程序。法律解釋權(quán)既然是一項(xiàng)權(quán)力，就必然要像其他權(quán)力一樣受到嚴(yán)格的約束。目前的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范法律解釋權(quán)的行使程序，每一個(gè)法律解釋文件從形成到對外發(fā)布的所有過程都應(yīng)當(dāng)規(guī)范進(jìn)行，遵循嚴(yán)格的步驟，經(jīng)歷一系列審查環(huán)節(jié)。只有這樣，才能確保法律解釋權(quán)的行使不至于任性和隨意，法律解釋的合法性和權(quán)威性才能有保證。(3)明確法律解釋的統(tǒng)一格式。有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的法律解釋應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一完備的形式，尤其是在名稱上應(yīng)當(dāng)明確使用“解釋”的稱謂，而不能僅以“通知”、“意見”等模糊性的用法混淆視聽。在其他形式方面，也要進(jìn)一步規(guī)范。

(三) 協(xié)調(diào)不同主體的法律解釋權(quán)，構(gòu)建完整統(tǒng)一的法律解釋體制

在目前多個(gè)主體共同行使法律解釋權(quán)的情況下，要減少法律解釋權(quán)行使的混亂局面，消除法律解釋之間的矛盾和沖突，還需要協(xié)調(diào)不同主體的法律解釋權(quán)，構(gòu)建完整統(tǒng)一的法律解釋體制。

在協(xié)調(diào)不同主體的法律解釋權(quán)方面，我國現(xiàn)有的法律有兩個(gè)。一個(gè)是1981年《決議》，它在構(gòu)建我國當(dāng)前法律解釋體制的同時(shí)，規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。但對于最高人民法院與行政機(jī)關(guān)的法律解釋發(fā)生沖突應(yīng)當(dāng)怎么辦，它并未涉及。全國人大常委會2006年制定的《人大常委會監(jiān)督法》，要求最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會備案，并提出了相應(yīng)的處理措施。這一法律強(qiáng)調(diào)的是對最高人民法院、最高人民檢察院的法律解釋權(quán)的監(jiān)督，而且它對法律解釋僅是事后協(xié)調(diào)。關(guān)于事前協(xié)調(diào)，目前的法律尚未規(guī)定。

在這種情況下，協(xié)調(diào)不同主體的法律解釋權(quán)，需要處理兩方面的問題:一是如何協(xié)調(diào)立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)問題;二是如何在事前協(xié)調(diào)，防止法律解釋作出之后出現(xiàn)矛盾，避免引發(fā)一些主體的法律解釋被撤銷或者被宣布無效的尷尬結(jié)局。對于第一個(gè)問題，有學(xué)者提出明確這些機(jī)關(guān)作出的法律解釋的不同效力，對不同機(jī)關(guān)法律解釋的效力依次進(jìn)行排序。這種思路無非是《立法法》已明確的規(guī)范性法律文件的效力問題，在法律解釋上未必適用，而且在我國現(xiàn)行體制下很難對國務(wù)院及其部委的行政解釋和最高人民法院的司法解釋之間進(jìn)行排序，讓行政解釋在效力上高于司法解釋或者相反，都經(jīng)不起推敲。對于第二個(gè)問題，如果讓一些主體在作出法律解釋之前首先請上一級國家機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，比如國務(wù)院、最高人民法院的法律解釋只有經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)才能生效和對外發(fā)布，則有立法機(jī)關(guān)侵犯司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)的嫌疑。

實(shí)際上，這兩個(gè)問題可以放在一起解決，即在目前的情況下不要指望對這些法律解釋的效力進(jìn)行排序，也不可能要求某一機(jī)關(guān)的法律解釋必須經(jīng)過上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。我國當(dāng)前不同主體行使法律解釋權(quán)導(dǎo)致法律解釋混亂的一個(gè)非常重要的原因在于許多主體超越自己的職權(quán)范圍而行使法律解釋權(quán)，如全國人大常委會(特別是其內(nèi)設(shè)的法工委)常接受某些個(gè)案中的法律咨詢，出具解答意見，這顯然侵犯了司法權(quán)?！拔覈⒎ǚㄗ屃⒎C(jī)關(guān)行使至上的法律解釋權(quán)，甚至法律咨詢權(quán)之類的非約束性的權(quán)威解釋權(quán)，都不是最佳的制度選擇?！保?］與此同時(shí)，最高人民法院常脫離具體個(gè)案，抽象地對法律進(jìn)行解釋，實(shí)際上侵犯了立法權(quán)。根據(jù)這一原因，在我國當(dāng)前不同主體行使法律解釋權(quán)的現(xiàn)狀難以徹底改變的情況下，要協(xié)調(diào)不同主體法律解釋權(quán)行使的統(tǒng)一性，就必須壓縮它們各自行使法律解釋權(quán)的空間，具體做法如下:(1)全國人大常委會只能針對法律的抽象問題進(jìn)行解釋，不能針對個(gè)案作出解釋或者答復(fù);最高人民法院則必須針對個(gè)案中的法律問題進(jìn)行解釋，不能主動(dòng)制作抽象的規(guī)范性法律文件。在我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件下，這樣不僅可以避免立法解釋與司法解釋的沖突，而且能防止全國人大常委會和最高人民法院互相侵犯對方的權(quán)力。(2)國務(wù)院及其部委本身就有規(guī)范性法律文件的創(chuàng)制權(quán)，它們不再行使法律解釋權(quán)而只行使規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)，不作出法律解釋而只制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章。這些機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)與規(guī)范性法律文件創(chuàng)制權(quán)本身就混為一體，它們不行使法律解釋權(quán)不但不會妨礙它們的日常管理工作，反而能避免法律解釋與規(guī)范性法律文件相混淆。(3)最高人民檢察院的權(quán)力與行政權(quán)相近而與司法權(quán)不同，因而也不再行使法律解釋權(quán)?！皺z察院在監(jiān)督法律實(shí)施過程中，確實(shí)也需要理解、解釋、應(yīng)用法律，但這種權(quán)力屬于行政權(quán)的范疇，不屬于司法審判意義上的權(quán)力，我們不能設(shè)想對一個(gè)案件有兩個(gè)最終的決定權(quán)。”［3］最高人民檢察院不行使法律解釋權(quán)不會影響其職權(quán)的正常運(yùn)作，卻能避免審判解釋與檢察解釋的沖突，防止最高人民檢察院挑戰(zhàn)最高人民法院在審判活動(dòng)中的權(quán)威。在這種思路下，多數(shù)主體的法律解釋權(quán)被縮減或者取消，有法律解釋權(quán)的主體只能在自己狹隘的職權(quán)范圍內(nèi)行使法律解釋權(quán)，法律解釋之間的沖突自然就避免了，我國統(tǒng)一完整的法律解釋體制也隨之構(gòu)建出來。

［1］張志銘.法律解釋操作分析［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.233－234.

［2］孔祥俊.法律解釋方法與判解研究［M］.北京：人民法院出版社，2004.156.

［3］陳金釗，等.法律解釋學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.169.