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    功能區(qū)建設(shè) 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的又一路徑選擇:浙江省平陽縣功能區(qū)建設(shè)的啟迪

    2013-08-15 00:53:20吳洪奎
    重慶行政 2013年4期
    關(guān)鍵詞:中心鎮(zhèn)平陽縣事權(quán)

    □ 吳洪奎

    作者:重慶市大足區(qū)人大副主任

    為深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神,更好地實(shí)施“156”發(fā)展戰(zhàn)略,學(xué)習(xí)借鑒外地城市功能區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),全力打造成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域中心城市,2012年8月,筆者隨重慶市大足區(qū)城市功能區(qū)考察組一行赴浙江省溫州市平陽縣,對該縣城市功能區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行學(xué)習(xí)考察。

    一、基本情況

    浙江省平陽縣地處溫州市南翼,全縣陸地面積1051平方公里,轄10個(gè)建制鎮(zhèn)、1個(gè)民族鄉(xiāng),總?cè)丝?7萬,2011年,全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值234億元,財(cái)政收入28.5億元,其中地方財(cái)政收入16.7億元。

    從2010年開始,浙江省平陽縣在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并、村居轉(zhuǎn)并聯(lián)的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)功能區(qū)建設(shè),共設(shè)置了昆陽中心城區(qū)(打造宜居宜商宜創(chuàng)業(yè)現(xiàn)代化山水文化名城)、鰲江新區(qū)(打造鰲江流域中心城市核心區(qū)、商貿(mào)服務(wù)中心、臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū))、萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新區(qū)(建設(shè)高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)踐區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)先行區(qū)、生態(tài)居住示范區(qū))、北港生態(tài)休閑旅游區(qū)(打造集休閑度假、觀光旅游、文化旅游、紅色旅游為一體,要素完善,設(shè)施先進(jìn)、服務(wù)一流的人文生態(tài)旅游勝地)、中部新區(qū)(打造現(xiàn)代物流、生活居住區(qū))等5個(gè)功能區(qū),實(shí)現(xiàn)了縣域11個(gè)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))全覆蓋。目前,五個(gè)功能區(qū)已成為平陽縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場,投資開發(fā)的新陣地,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺。

    二、浙江省平陽縣功能區(qū)建設(shè)的啟迪

    (一)尊重歷史,合理規(guī)劃

    1.合理劃分功能區(qū)空間布局,主要從三個(gè)方面考慮:一是尊重歷史沿革,設(shè)置五大功能區(qū)基本上都是以歷史上的區(qū)公所所轄地域?yàn)閱挝?;二是功能定位,突出功能區(qū)的主導(dǎo)功能,不與其他功能區(qū)混淆模糊;三是堅(jiān)持規(guī)模適度原則,這幾個(gè)功能區(qū)大小正好適中。

    2.合理規(guī)劃功能區(qū)定位,這是科學(xué)設(shè)置功能區(qū)最核心的問題。功能區(qū)和中心鎮(zhèn)最大的區(qū)別在于:功能區(qū)有一個(gè)明確的主導(dǎo)功能,職能相對單一,而中心鎮(zhèn)職能則涵蓋經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)方面。

    3.合理劃分中心鎮(zhèn)與功能區(qū)的職能邊界。職能上,功能區(qū)主抓規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)、招商引資,所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓社會管理、公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村;機(jī)構(gòu)上,在明確功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”方案時(shí),按照精干、高效原則,對人員編制統(tǒng)一調(diào)劑使用,原則上不再增加編制,同時(shí)對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化整合。

    (二)簡政放權(quán),高效靈活

    1.下放人事權(quán)

    賦予功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委有關(guān)班子配備方面更大更充分的人事建議權(quán)。平陽縣委將除黨政一把手外的班子成員配備建議權(quán)完全地下放給了功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委。

    2.下放財(cái)權(quán)

    首先,改革土地出讓金收入分成體制。在土地出讓金分成方面,按照強(qiáng)化縣級統(tǒng)籌能力,保證重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施,又充分調(diào)動(dòng)功能區(qū)和中心鎮(zhèn)的積極性;其次,增強(qiáng)中心鎮(zhèn)用地保障,年度計(jì)劃建設(shè)用地指標(biāo),除需滿足縣政府建設(shè)所需外,剩余土地指標(biāo)將“生產(chǎn)總值、稅收、人口、固投”四要素為依據(jù)進(jìn)行分配,按比例下達(dá)給各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)。第三,建立鎮(zhèn)級開發(fā)建設(shè)投資有限公司,增強(qiáng)功能區(qū)融資能力。

    3.下放事權(quán)

    一是確?!胺诺孟隆?,在功能區(qū)屬于一般行政事務(wù)的,采取直接授權(quán);屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務(wù)的,采取委托放權(quán);有派出機(jī)構(gòu)的,可采取內(nèi)部調(diào)整放權(quán)。除這三種方式外確無法下放的事項(xiàng),采取間接放權(quán)和化辦兩種辦法;二是確?!敖拥米 ?,在功能區(qū),設(shè)立功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)聯(lián)合審批局這一平臺,承接事權(quán)下放項(xiàng)目審批的事項(xiàng) (包括工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目和中心鎮(zhèn)出資的項(xiàng)目審批),組織架構(gòu)主要由綜合協(xié)調(diào)科和各職能科室組成。綜合協(xié)調(diào)科人員由功能區(qū)抽調(diào)組建,職能科室工作人員由縣職能部門派駐中心鎮(zhèn)基層分局(站、所)的人員組成,聯(lián)合審批局的局長由功能區(qū)主任兼任、副局長由副主任兼任、科長由基層分局(站、所)的局長(站長、所長)兼任。三是確?!斑\(yùn)轉(zhuǎn)順利”。為此,建立“三項(xiàng)機(jī)制”,一是建立聯(lián)席會議制度,由聯(lián)合審批局局長主持,各科長為成員,協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目審批中出現(xiàn)的問題。二是建立辦事流程規(guī)范化制度,即建立健全即收即辦、限時(shí)辦結(jié)、并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、多證聯(lián)辦、網(wǎng)上審批等各項(xiàng)制度;三是建立工作銜接聯(lián)動(dòng)制度,采取上掛下派、蹲點(diǎn)指導(dǎo)的方式,把功能區(qū)聯(lián)合審批局窗口人員上掛縣審批中心窗口業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),把各職能科室業(yè)務(wù)骨干派到功能區(qū)聯(lián)合審批局蹲點(diǎn)指導(dǎo),做到在審批業(yè)務(wù)上更快地銜接,確保事權(quán)下放后不出現(xiàn)脫節(jié)和漏洞。

    (三)區(qū)域互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展

    平陽縣依據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和生態(tài)條件,將一個(gè)地區(qū)劃分為幾大板塊,設(shè)立相應(yīng)功能區(qū),賦予不同的功能定位,并根據(jù)其主導(dǎo)功能確定重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域,從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的功能互補(bǔ)和協(xié)調(diào)。設(shè)立功能區(qū)后,實(shí)行(功能)區(qū)鎮(zhèn)合一的管理體制,把功能區(qū)內(nèi)部的各個(gè)片區(qū)主要發(fā)展什么、各項(xiàng)主導(dǎo)功能分得清清楚楚、明明白白,在功能區(qū)內(nèi)部同樣實(shí)現(xiàn)了功能的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。

    (四)強(qiáng)化職能,惠及民生

    和全國其他地區(qū)一樣,平陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家治理社會最末端、最基層的組織,其基本職能是社會管理和公共服務(wù),但又同時(shí)承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù),導(dǎo)致其基本職能被弱化,公共服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)達(dá)不到位。設(shè)立功能區(qū)后,規(guī)劃編制重點(diǎn)工程建設(shè)、招商引資等經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)就主要由功能區(qū)承擔(dān)了,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以從繁重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)中解脫出來,側(cè)重于社會管理和社會公共服務(wù)建設(shè),將更多的精力放在了抓保障,惠民生上,有效地推動(dòng)了公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

    四、重慶市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路徑

    鑒于重慶市特殊市情(大城市、大農(nóng)村)以及都市經(jīng)濟(jì)圈、渝西、渝東南、渝東北等各個(gè)地區(qū)不同的自然條件、資源稟賦,以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r,建議在全市尚不具備全面推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)的情況下,由市里成立專門班子或由發(fā)改委等部門牽頭,出臺專門指導(dǎo)性意見,指導(dǎo)各區(qū)縣根據(jù)自身?xiàng)l件,選擇個(gè)別條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(中心鎮(zhèn)),通過試點(diǎn),以點(diǎn)帶面,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步推進(jìn)這項(xiàng)工作。

    (一)關(guān)于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具備的基本條件

    1.必須城鎮(zhèn)規(guī)模較大,具備都市型功能區(qū)設(shè)置的基礎(chǔ)。

    2.必須經(jīng)濟(jì)水平較高,具備都市型功能區(qū)設(shè)置的條件。

    3.必須包含試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部行政區(qū)劃范圍。

    (二)關(guān)于功能區(qū)定位

    要根據(jù)歷史的、人文的、自然資源等方面的各種要素,確定不同功能區(qū)的功能定位,這需要高起點(diǎn)的編制規(guī)劃和目標(biāo)定位。

    (三)關(guān)于設(shè)置思路

    確定(功能)區(qū)鎮(zhèn)合一模式。功能區(qū)管委會主任由一名區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。功能區(qū)管委會與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行“兩塊牌子”、“一套班子”,管委會的人員編制與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用,界定和明晰功能區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職能,明確由功能區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃布局,建設(shè)開發(fā)、投資招商,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主抓社會管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開發(fā)建設(shè)職能由功能區(qū)承擔(dān),社會事務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。

    (四)關(guān)于政策支持

    功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的領(lǐng)域,需要沖破一些機(jī)制體制的束縛。因此,充分下放“三權(quán)”是題中應(yīng)有之義。

    1.下放人事權(quán),賦予功能區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委關(guān)于班子配備更大更充分的人事建議權(quán)。

    2.下放財(cái)權(quán):一是改革土地出讓金收入分成體制,對試點(diǎn)功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地出讓金收入試行“全額返回”、“不予不取”政策。二是強(qiáng)化用地保障。各區(qū)縣政府在修編土地利用規(guī)劃時(shí),要充分考慮功能區(qū)發(fā)展的需要,合理布局,統(tǒng)籌安排,加大調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)力度,適當(dāng)增加功能區(qū)建設(shè)用地總量和指標(biāo),確保建設(shè)用地需要。第三,試點(diǎn)功能區(qū)建立建設(shè)投資有限公司,通過盤活固有資產(chǎn),整合各種可支配資金和資源,逐步注資,做大投融資公司規(guī)模,提高功能區(qū)融資能力。

    3.下放事權(quán):采取直接授權(quán)、委托放權(quán)、內(nèi)部調(diào)整放權(quán)三種方式下放事權(quán)。屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務(wù)的,采取直接授權(quán);不屬于一般行政事務(wù)的,采取委托放權(quán);有派出機(jī)構(gòu)的采取內(nèi)部調(diào)整放權(quán)。除這三種方式外確無法下放的事項(xiàng),采取間接放權(quán)和化辦兩種辦法。

    (五)關(guān)于平臺建設(shè)和管理模式

    按照“統(tǒng)一管理、分散辦公”的原則,搭建“聯(lián)合審批”和“聯(lián)合執(zhí)法”兩個(gè)平臺,著力理順功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系,確保事權(quán)下放工作落實(shí)到功能區(qū)。打造事權(quán)承接平臺,主要是考慮到功能區(qū)設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)聯(lián)合審批局和聯(lián)合執(zhí)法局,作為事權(quán)下放到功能區(qū)的承接平臺,突破“區(qū)縣級審批事項(xiàng)必須在區(qū)縣職能單位審批”的制度障礙,真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)下放的無縫對接。在管理模式上,推行“雙重身份”的管理模式,破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限的瓶頸問題,采用“大整合、大提升”的辦法,在人事制度上推行“雙重管理”,切實(shí)提升功能區(qū)與中心鎮(zhèn)協(xié)同度,有效強(qiáng)化和對區(qū)縣屬職能部門派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)控力。

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