國內(nèi)外中心鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐及對(duì)湖南的政策啟示

瞿理銅

（中共湖南省委黨校，湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

國內(nèi)外中心鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐及對(duì)湖南的政策啟示

瞿理銅

（中共湖南省委黨校，湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

中心鎮(zhèn)作為縣域次中心，能夠接受上級(jí)中心地輻射，同時(shí)帶動(dòng)下一級(jí)村鎮(zhèn)的發(fā)展。湖南的城鎮(zhèn)化水平落后于全國平均水平，總培育和發(fā)展中心鎮(zhèn)有利于湖南省加快推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，歸納國內(nèi)外中心鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐，分析政府在扶持中心鎮(zhèn)方面出臺(tái)的政策，結(jié)合湖南的實(shí)際情況，總結(jié)歸納國內(nèi)外中心鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)湖南培育和發(fā)展中心鎮(zhèn)的政策啟示。湖南培育和發(fā)展中心鎮(zhèn)需要從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、用地、投融資模式、體制機(jī)制等方面制定相關(guān)政策。

中心鎮(zhèn)；發(fā)展實(shí)踐；經(jīng)驗(yàn)啟示

一、國外中心鎮(zhèn)建設(shè)主要做法

在世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國家基本完成了城鎮(zhèn)化歷程，進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定階段，本文主要選擇美國、德國和日本作為研究對(duì)象，分析這些發(fā)達(dá)國家在培育和發(fā)展中心鎮(zhèn)的主要做法。

1、美國

美國中心鎮(zhèn)建設(shè)過程中，主要做法：一是強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)建設(shè)的控制作用。美國的中心鎮(zhèn)建設(shè)不是隨意而為，而是需要編制詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃堅(jiān)持四個(gè)原則。第一，注重中心鎮(zhèn)的功能設(shè)計(jì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡可能豐富中心鎮(zhèn)的功能，提升中心鎮(zhèn)居住服務(wù)功能。第二，汲取中心鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化元素。尊重中心鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化，發(fā)揚(yáng)中心鎮(zhèn)的生活傳統(tǒng)。第三，綠化和美化中心鎮(zhèn)環(huán)境。提高居住舒適度，改善中心鎮(zhèn)生活品質(zhì)。第四，注重塑造中心鎮(zhèn)個(gè)性。根據(jù)中心鎮(zhèn)不同的特點(diǎn)，培育有特色的城鎮(zhèn)文化。二是構(gòu)建中心鎮(zhèn)建設(shè)資金多方共擔(dān)機(jī)制。美國中心鎮(zhèn)建設(shè)資金來源主要有聯(lián)邦政府預(yù)算、地方政府預(yù)算和開發(fā)商投資，這其中聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)中心鎮(zhèn)之間高速公路建設(shè)的資金來源，中心鎮(zhèn)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施主要由州政府和中心鎮(zhèn)所在地政府籌措資金，開發(fā)商主要負(fù)責(zé)中心鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。三是注重中心鎮(zhèn)日常管理。運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)公共交通設(shè)施智能化，制定較為完善的中心鎮(zhèn)管理規(guī)章制度，對(duì)中心鎮(zhèn)交通、環(huán)境、建設(shè)活動(dòng)等進(jìn)行嚴(yán)格管理，做到嚴(yán)格依法辦事，違法必究。

2、德國

德國中心鎮(zhèn)建設(shè)的主要做法：一是注重中心鎮(zhèn)功能定位。在中心鎮(zhèn)建設(shè)過程中，征集中心鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)市民的意見，每個(gè)市民都可以對(duì)中心鎮(zhèn)發(fā)展定位提出自身的意見和建議。二是政府建立中心鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)貼機(jī)制。為改造中心鎮(zhèn)居住環(huán)境，提高中心鎮(zhèn)居民生活的舒適度，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)中心鎮(zhèn)交通、供水、電力、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施，中心鎮(zhèn)的稅收主要用于中心鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)。三是注重中心鎮(zhèn)建筑單體設(shè)計(jì)與自然整體景觀協(xié)調(diào)。注重分析中心鎮(zhèn)自然景觀特征，通過中心鎮(zhèn)改造規(guī)劃和設(shè)計(jì)的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)建筑單體設(shè)計(jì)與自然巧妙地融合在一起。

3、日本

日本中心鎮(zhèn)建設(shè)的主要做法：一是科學(xué)選擇中心鎮(zhèn)發(fā)展模式。中心鎮(zhèn)發(fā)展模式有依托大城市、進(jìn)入大都市圈；與中小城市組成聯(lián)盟，共同發(fā)展；運(yùn)用地方特色的資源，建設(shè)特色中心鎮(zhèn)。每個(gè)中心鎮(zhèn)都根據(jù)自身區(qū)位、資源等條件選擇自身的發(fā)展模式。二是注重保護(hù)中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)民的利益。對(duì)中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品開展限產(chǎn)和價(jià)格保護(hù)行動(dòng)。保護(hù)中心鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，縮小行業(yè)差別，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是政府注重利用宏觀調(diào)控手段。日本政府十分重視制定中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、開展中心鎮(zhèn)建設(shè)立法、加大政府在中心鎮(zhèn)的公共投資，為中心鎮(zhèn)的發(fā)展提供良好的外部條件。

二、國內(nèi)中心鎮(zhèn)建設(shè)主要做法

1、廣東

進(jìn)入新世紀(jì)，廣東省人民政府頒布實(shí)施了《關(guān)于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的意見》，重點(diǎn)支持270個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展，制定了加快發(fā)展中心鎮(zhèn)的政策措施。具體來說，主要做法有以下幾點(diǎn)。

（1）積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)集中，形成集約發(fā)展優(yōu)勢(shì)。制定優(yōu)惠政策吸引二、三產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)聚集，中心鎮(zhèn)經(jīng)地級(jí)及以上政府批準(zhǔn)設(shè)立的工業(yè)園區(qū)，可以享受上級(jí)政府制定的縣級(jí)工業(yè)園區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中心鎮(zhèn)可適當(dāng)增加工業(yè)區(qū)數(shù)量。創(chuàng)新財(cái)稅機(jī)制，正確處理中心鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)與村之間的利益關(guān)系，鼓勵(lì)中心鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集聚，對(duì)向中心鎮(zhèn)集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在原搬遷地納稅、原搬遷地統(tǒng)計(jì)產(chǎn)值。

（2）拓寬中心鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道。政府通過貼息貸款、以獎(jiǎng)代投、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式支持中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)。同時(shí)，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的PPP模式，探索公私合營，破解中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題。

（3）對(duì)中心鎮(zhèn)實(shí)施用地指標(biāo)傾斜政策。允許中心鎮(zhèn)在全縣（市）范圍內(nèi)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡，在具體的耕地保護(hù)指標(biāo)方面，中心鎮(zhèn)的指標(biāo)可以比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)減少?？梢酝ㄟ^城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間建設(shè)用地置換的方式將分散在非中心鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)給中心鎮(zhèn)使用。在中心鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，用地符合規(guī)劃的，可以根據(jù)時(shí)間安排分批次供地；對(duì)中心鎮(zhèn)引進(jìn)的大型項(xiàng)目，可以優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)。

（4）創(chuàng)新中心鎮(zhèn)財(cái)稅管理體制。根據(jù)分稅制的思路，進(jìn)一步理順中心鎮(zhèn)與縣級(jí)財(cái)政的管理，建立完善中心鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政管理體制和預(yù)決算制度。探索在具備條件的中心鎮(zhèn)，允許設(shè)置獨(dú)立的財(cái)稅機(jī)構(gòu)和金庫。根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等的原則，科學(xué)確定中心鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，科學(xué)確定收支范圍，構(gòu)建縣域范圍內(nèi)縣與中心鎮(zhèn)科學(xué)的分稅財(cái)政體制。

2、江蘇

進(jìn)入新世紀(jì)以來，江蘇省將中心鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化改革發(fā)展的重要切入點(diǎn)，主要采取了以下幾點(diǎn)措施。

（1）通過行政區(qū)劃調(diào)整，不斷擴(kuò)大重點(diǎn)中心鎮(zhèn)規(guī)模，提升中心鎮(zhèn)集聚能力。遵循突出重點(diǎn)、擇優(yōu)培育的原則，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，省級(jí)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)從222個(gè)優(yōu)化調(diào)整為98個(gè)，全省小城鎮(zhèn)由2005年的1099個(gè)縮減到2009年的963個(gè)，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)平均密度降為852.8km2/個(gè)，小城鎮(zhèn)平均地域面積擴(kuò)大到77.3km2，鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模增至1.65萬人。

（2）培育中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，提升中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。把中心鎮(zhèn)作為技術(shù)、加工和信息的載體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)布局農(nóng)副產(chǎn)品加工、物流、銷售基地。引導(dǎo)周邊片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心鎮(zhèn)集聚，加快發(fā)展中心鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)，提升中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)人民生活的需要，兼顧發(fā)展技術(shù)服務(wù)、金融、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)，完善中心鎮(zhèn)服務(wù)體系。

（3）全面推開中心鎮(zhèn)戶藉管理制度改革。對(duì)在中心鎮(zhèn)有合法固定的居住住所、擁有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、技術(shù)和生活來源的農(nóng)民，以及實(shí)際居住在中心鎮(zhèn)的居民，都可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。明確要求農(nóng)民進(jìn)入中心鎮(zhèn)居住，辦理城鎮(zhèn)戶口不以退出農(nóng)村承包地作為條件。

三、國內(nèi)外中心鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐對(duì)湖南的啟示

1、強(qiáng)化規(guī)劃在中心鎮(zhèn)發(fā)展的引導(dǎo)和控制作用

一是科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確縣域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)的布局，確定每個(gè)中心鎮(zhèn)的功能定位，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。二是加強(qiáng)中心鎮(zhèn)內(nèi)部的規(guī)劃與管理，科學(xué)編制中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，正確編制中專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)的控制作用，不經(jīng)過審批的項(xiàng)目或建設(shè)指標(biāo)不符合要求的一律不得開工。三是各級(jí)政府必須高度重視中心鎮(zhèn)規(guī)劃工作，設(shè)立中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。四是簡化中心鎮(zhèn)規(guī)劃公示，讓農(nóng)民可以讀懂中心鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃，有利于更好地監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。

2、加快培育中心鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

中心鎮(zhèn)要成為縣域片區(qū)的中心，集聚人口、資源等要素，必須致力于創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中能夠在中心鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，做到生活就業(yè)就地平衡。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是中心鎮(zhèn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的根本。當(dāng)前，湖南眾多小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中不注重特色產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，出現(xiàn)“小而全”的不良局面，不利于提升中心鎮(zhèn)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。因此，湖南中心鎮(zhèn)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，注重培育和發(fā)展本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的，形成自身特有的、在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過發(fā)展上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打造一條市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)鏈。

3、給予中心鎮(zhèn)用地指標(biāo)傾斜

土地是中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展的載體。沒有用地指標(biāo)招商引資項(xiàng)目無法落地，中心鎮(zhèn)人口集聚沒有空間。長期以來，湖南省主要把用地指標(biāo)用于大中城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)很緊張，致使小城鎮(zhèn)用地規(guī)模長期以來保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平，影響小城鎮(zhèn)人口集聚。因此，湖南省中心鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展必須在用地指標(biāo)上給予中心鎮(zhèn)一定的傾斜，重點(diǎn)用于中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、居住區(qū)建設(shè)和環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、不斷深化中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國革命、建設(shè)和改革等不同時(shí)期都發(fā)揮了多方面的重要作用。但是隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和財(cái)政體制方面與現(xiàn)行發(fā)展的需要不相適應(yīng)。群眾需要的科技、信息和服務(wù)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法全面滿足，困難的財(cái)政、巨額的債務(wù)使得大湘西地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)連運(yùn)行都感到困難。當(dāng)前，湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革總體來說滯后，財(cái)政方面依然實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，因此，必須深化中心鎮(zhèn)體制機(jī)制改革，激發(fā)體制機(jī)制活力。

5、創(chuàng)新中心建設(shè)投融資模式

湖南作為農(nóng)業(yè)大省、財(cái)政弱省，總體上來說，財(cái)政資金無法滿足巨大的基建投資需求。要突破這一瓶頸，必須深化改革投融資模式，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化、項(xiàng)目運(yùn)行企業(yè)化、設(shè)施享用商品化，大力吸引私人資本和社會(huì)資本，做到“多力合一”。要打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，凡是適宜通過市場(chǎng)化運(yùn)作的領(lǐng)域和項(xiàng)目，要全面推向市場(chǎng)；凡是有收益的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，應(yīng)合理確定服務(wù)價(jià)格，實(shí)行有償使用。要建立多元化投入主體、多種經(jīng)營模式構(gòu)成的新型城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)營機(jī)制，構(gòu)建資本運(yùn)作與資金管理平臺(tái)，發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，吸引基礎(chǔ)設(shè)施投資多元化。要大膽探索、積極實(shí)踐公用事業(yè)運(yùn)營權(quán)外包等多樣化城鎮(zhèn)資本營運(yùn)方式，不斷提高經(jīng)營城鎮(zhèn)的能力和效益。

[1]王兆君、張占貞：國外小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)對(duì)我國東部沿海地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2011（11）.

[2]唐春根、李鑫：國外小城鎮(zhèn)的建設(shè)對(duì)我國的啟示[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012（23）.

[3]潘勁、周云、呂予陽：國外小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京發(fā)展的借鑒意義[J].經(jīng)濟(jì)師，2011（11）.

[4]魯開垠、李文輝：促進(jìn)廣東省中心鎮(zhèn)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的政策建議[J].廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）.

[5]朱東風(fēng)：中心鎮(zhèn)小城市化的理論分析與江蘇實(shí)踐的思考[J].城市規(guī)劃，2008（3）.

（責(zé)任編輯：郭亞娟）

湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目，湖南省中心鎮(zhèn)建設(shè)研究，編號(hào)：2014SK3278。