芻議財政專項績效評價工作方略與應用

● 王 毅

財政專項資金是上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。由于財政專項資金涉及面廣、種類繁多，所以針對財政專項資金進行的績效評價工作千頭萬緒，是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，其構建和完善都將是一個長期的過程。因此，在進行財政專項資金的績效評價時，需要講究一定的策略，才能取到良好的效果。

一、財政專項資金績效評價工作需要講究策略的原因分析

財政專項資金績效評價工作之所以要講究一定的策略，主要有以下幾點原因：

（一）財政專項資金自身特點的要求

財政專項資金具有“面廣”、“類多”等特點，其針對的事業(yè)群體、設立的初衷、使用的時間和范圍都不一樣，在各個地域和具體支配時間上也存在著千差萬別，在使用過程中，還可能涉及一些利益團體之間的矛盾以及資金管理上的漏洞等問題。因此，要做到客觀、公正、有效、全面的評價，存在較大的難度。

（二）績效評價的物質基礎和理論基礎薄弱

財政專項資金的績效評價工作尚處在“摸著石頭過河”的階段，經(jīng)驗總結不足，許多觀點、理念、方法還未能形成系統(tǒng)的理論。績效評價體系的建立缺乏豐富的數(shù)據(jù)支撐和完善的指標網(wǎng)絡，整個績效評價工作的物質基礎和理論基礎都比較薄弱，評價工作存在較多誤區(qū)。

（三）績效評價工作難度較大

財政專項資金的使用情況受到諸多因素的影響，諸如整體的社會大環(huán)境、政治因素、經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)，具體到每項資金的使用規(guī)劃，甚至區(qū)域自然環(huán)境也會對其使用效益產(chǎn)生影響，使其安全性、有效性、規(guī)范性出現(xiàn)偏差，給績效評價工作的準確性和全面性帶來極大的困難。

（四）傳統(tǒng)習慣的制約

人的思維和工作方法存在一定的習慣，財政專項資金的績效評價工作也會受到一定的傳統(tǒng)習慣的影響。以評價方法為例，《重慶市財政專項資金績效評價管理暫行辦法》（渝辦發(fā)[2011]233號）第二十二條指出，績效評價工作可采取成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等幾大類，但從實際的運行情況來看，目前采用的主要方法仍是以前習慣采用的公眾評判法，即通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等方法對專項資金的使用效果進行評判，從而評價績效目標的實現(xiàn)程度。但是，這種方法的人為因素較大，存在著主觀傾向的局限性，較難反映出資金的分配情況和使用效果，使得績效評價仍存在方法單一的問題。

（五）政策的落實情況不容樂觀

雖然很多地方的財政專項資金績效評價工作管理辦法都以人民政府的名義下發(fā)到各單位，但它仍然屬于部門規(guī)章，法律位級不高，其落實的力度明顯不如通過人大審議的法律規(guī)定。加之目前尚未建立十分權威的評價體系，普遍認為評價工作流于表面化和形式化，將政策真正落到實處的情況有待驗證。

二、制定財政專項資金績效評價工作策略應遵循的原則

制定財政專項資金績效評價工作策略應遵循一定的原則，主要包括：

（一）針對性原則

財政專項資金種類很多，其績效評價工作在具體操作過程中必須目標明確，具有針對性，針對某專項資金剔除那些與目標無關的績效，使評價的內(nèi)容與目標一致。一方面，在方法的運用上要遵循直線最近原則，即采用最能達到評價目標的方法；另一方面，在指標的選取上要詳細區(qū)分各影響因子，選擇出與考核內(nèi)容直接相關的指標，排除那些毫無關系的數(shù)據(jù)和材料。

（二）可操作性原則

在具體操作過程中，必須考慮可行性問題，這里需要注意以下幾點：一是所采用的數(shù)據(jù)和材料既要可測，又要可得，對于那些無法獲得準確數(shù)據(jù)或者獲取難度較大的指標，都不應該將其納入到績效評價的指標體系中；二是在評價指標的考評上，要將定性考評指標和定量考評指標有機地結合起來。一般而言，都以定量為主，定性為輔；三是在組織上，要實行分類組織實施。各級財政部門和預算部門需根據(jù)評價對象的特點將專項資金分類、細化，并組織專門人員有步驟有計劃地實施績效評價，避免出現(xiàn)雜亂無章的情況。

（三）客觀性原則

把握這一原則，需要注意以下幾個方面：一是績效評價工作應當建立在真實數(shù)據(jù)的基礎上。在進行操作時，所選取的材料和所依據(jù)的數(shù)據(jù)必須要做到真實有效，否則績效評價就將是空中樓閣；二是績效評價工作應當符合客觀、公正的要求，依法實現(xiàn)透明公開，并接受廣大群眾的監(jiān)督，盡量避免人為因素的滲透和主觀意志的干擾；三是應建立健全評價指標系統(tǒng)，以客觀數(shù)據(jù)說話；四是評價的主體應保持自身的獨立性。只有這樣,才能實現(xiàn)財政專項資金績效評價工作的客觀效果。

（四）全面統(tǒng)籌原則

所謂全面統(tǒng)籌原則，就是在進行專項資金的績效評價過程中，要考慮周全，統(tǒng)籌規(guī)劃，既要做到全面綜合考察，又要考慮到具體問題和特殊情況。財政專項資金的績效評價涉及社會生活的各個方面和領域，需要各種專業(yè)知識和技術的配合。這就需要統(tǒng)籌各種技術人才，協(xié)調(diào)各個部門，使之密切配合，讓評價工作做到適當、真實、高效，而且實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，既保障評價指標的全面和可靠，又能針對評價內(nèi)容的具體情況適時調(diào)整，與時俱進。

（五）動態(tài)調(diào)控原則

從嚴格遵守縱向評價程序的角度而言，在制定財政專項資金績效評價工作策略時，應把握動態(tài)調(diào)控原則。這需要注意以下幾個問題：一是工作開展之前的動員和部署。由于財政專項資金涉及領域較多，需要的基礎數(shù)據(jù)龐雜，歷時較長，工作人員要承擔的工作繁重而艱巨，所以在工作開展之前需要對工作人員進行宣傳和動員，讓各工作人員認識到此項工作的重要性和復雜性，做好思想上的準備，在意識上達成共識。更為重要的是，在工作開展之前，要做好精密的部署，具體到每項工作的安排。二是要經(jīng)常做階段性的總結和計劃。在具體工作中，要按照預先計劃完成階段性任務，同時提出下一階段的要求，按照要求實施監(jiān)控，及時總結經(jīng)驗，查看工作中存在的不足和需要改進的地方，實現(xiàn)工作過程的動態(tài)發(fā)展。只有這樣才能有效地保證績效評價工作有序進行，落到實處。

（六）規(guī)范簡明原則

在制定評價工作策略的過程中，涉及相關績效評價指標體系時，在縱向和橫向上要做到規(guī)范。在橫向上，各區(qū)域各領域的專項資金的績效評價指標，其系統(tǒng)性和規(guī)范性應與國內(nèi)和國際通用的單位、名稱、計算的度量衡等保持一致，以便于對比和鑒定。在縱向上，考評指標應具備連續(xù)和穩(wěn)定的特點，以常設的矢量指標為主，避免即興指標的隨意納入，以便于績效能力的估量和預測。同時，還要堅持簡明原則，工作策略的制定應從提高工作效益，化繁為簡的目的出發(fā)，使復雜的評價工作簡單化，將簡單的評價工作明白化，在具體的工作過程中規(guī)范流程，簡化程序，使績效評價工作方便可行。

三、財政專項資金績效評價工作策略構想

（一）完善規(guī)章制度，提升法律地位

對財政專項資金的績效評價，需要從制度上給予充分的保障和支持。在思路上，應以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，加強與相關單位和部門的溝通。在評價工作開始前就做好制度法規(guī)建設工作，實現(xiàn)以制度管人、管事，以制度管績效，并為績效評價工作建立必要的法律依據(jù)，讓該項工作的各個方面都做到有法可依、有章可循，如此才能切實加強財政專項資金績效管理和評價工作的法制化建設。在法律地位的提升上，應出臺相應的法律法規(guī)來進一步規(guī)范績效評價工作。目前，我國在這方面的建設已經(jīng)取得了不小的成績，如財政部2005年制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，對中央部門支出績效評價進行規(guī)范，明確評價對象、范圍和基本方法；2009年又出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導地方財政部門績效評價工作；后來又根據(jù)管理需要對兩個辦法進行了合并，出臺了統(tǒng)一指導全國財政支出績效評價的管理辦法，但對專項資金績效評價的立法建設工作仍有待提高。比如，在《預算法》中，就可適當增加“加強預算績效管理、講求預算績效”方面的內(nèi)容，在《預算法實施條例》中對預算績效管理的責任主體、評價對象、評價方式、指標體系、管理程序等應做出明確的法律規(guī)定和制度約束，以便提高績效管理的法律層級?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》也應該在各級財政、財務部門的研討下予以進一步的修訂，有針對性地結合相應地區(qū)和相應部門的財政專項資金績效管理的總體思路、具體方案和階段目標，進一步建立和完善專項資金績效評價管理方面的制度和辦法，推動財政專項資金績效評價工作早日實現(xiàn)法制化、科學化和規(guī)范化，為專項資金的績效評價管理工作提供組織保障和制度支撐。

（二）宏觀把握，微觀入手

首先要宏觀把握財政專項資金的績效評價工作，擬定正確的思路，然后從微觀入手，制定詳細的評估方案，采取強有力的評估措施。落實到操作上，一是要提高對財政專項資金績效評價工作的認識，更加明確工作的職責定位、目標方向和總體思路；二是要制定詳細的績效評估計劃。在這里可以適當借鑒美國政府機構的績效評估計劃，其計劃既有長達5年的“戰(zhàn)略規(guī)劃”，也有年度“績效計劃”。在其戰(zhàn)略規(guī)劃中，承擔項目的機構必須要提出總目標和分目標，并闡述清楚完成這些目標所具備的人力、物力、信息、資金以及其他資源，同時又與年度“績效計劃”相結合。如此，不但有長遠規(guī)劃，還有階段性的具體目標，以便于確定每個年度該項目所要達到的理想效果，以及該年度績效評價所采取的主要方法和工具。這種績效評價的計劃之所以對財政專項資金的績效評價工作有啟示意義，原因在于財政專項資金的績效評價存在很難量化評價的特點。以教育項目為例，財政專項資金在教育上的投入，比如課程項目、科學研究項目、教改項目、重點實驗室和重點學科的建設項目等，這類項目要達到預期的效果需要很長的時間，其成效具有一定的滯后性，部分項目很難在短期內(nèi)顯示出效益，所以對這些項目的績效評價就不應該在第二年就進行，而應該制定一個詳細的評估計劃，將時間較長的戰(zhàn)略計劃和年度計劃相結合，全面考察，真實反映項目長期的績效情況。

（三）改進工作方式

由于目前對財政專項資金的績效評價仍然采取人工統(tǒng)計和收集數(shù)據(jù)的辦法，對項目評價材料的審查和分析之類的基礎性工作量大面廣，這在無形中加大了評價工作的難度。而且，人工統(tǒng)計的數(shù)據(jù)和收集上來的資料難免出現(xiàn)人為錯誤，導致材料和數(shù)據(jù)的真實性受到影響。因此，應改革工作方式，下大力氣構建信息電子技術平臺。可以參照績效評價的程序，提供評價材料的樣本，設計開發(fā)相應的績效評價系統(tǒng)軟件、管理系統(tǒng)軟件、評估模型系統(tǒng)軟件以及材料填報系統(tǒng)軟件等網(wǎng)絡信息技術，從而提高項目評價的規(guī)范性和數(shù)據(jù)的真實性，進一步提高工作效率。在此基礎上，進一步構建各種財政專項資金的績效評價數(shù)據(jù)庫，利用網(wǎng)絡技術的方便與快捷，統(tǒng)計和分析各種項目資金的共性數(shù)據(jù)和個別項目資金的個性指標，運用先進的信息技術，不斷充實和完善財政專項資金的績效評價系統(tǒng)。

（四）選擇適當?shù)脑u價方法

在財政專項資金的績效評價工作中，應針對不同的專項資金選擇適當?shù)脑u價方法。不同類別的專項資金評價方法不一樣，同一類別的專項資金評價方法也存在差異，每一項專項資金都具有自身的特點，應該根據(jù)專項資金的自身情況，采取不同的評價方法。對于那種支出和效益都可以通過明確的經(jīng)濟形式來進行衡量的專項資金，應以成本效益分析法為主；對于那種成本的支出有形可見，而效益的產(chǎn)生卻很難用直接的貨幣來衡量，而且最終成果不進入市場進行交換的專項資金，應以最低成本法為主要方法，以便對多個同類項目的成本進行比較；對于那種受到多個影響因子的限制，可以通過對其影響因子進行綜合分析來估計績效目標的實現(xiàn)程度的專項資金，可以以因素分析法為主要方法；對于那種采用共性指標就可衡量出來的專項資金項目，就可組織專家評估，公眾打分，采取公眾評判法，等等，不一而足。而且，每一項專項資金的評估，都可采取多種方法，只要需要，就可以適當運用，以對資金的使用效益進行綜合分析，這種方法，也就是綜合評價法，這也是目前在財政專項資金的績效評價中準確度和可信度較高的評價方法。有研究者將綜合評價法概述為：“在多種指標計算的基礎上，根據(jù)一定的權數(shù)計算出一個綜合評價值，依據(jù)綜合評價值對財政支出項目進行考評”，但這種說法有個問題，就是指標的選取和權重的確定可能存在不合理的主觀傾向，在具體的操作過程中，這是需要特別注意的。

（五）簡化評價程序

目前，對財政專項資金的績效評價工作一般都沿著這樣的程序展開：首先由項目單位對照績效考評指標進行自查并提交績效報告及相關材料，然后評價機構組織專家按照績效考評指標對項目實施過程和完成效果進行材料評審、現(xiàn)場評價、綜合評價，并出具評價意見和評價報告。用圖標表示就是：

各單位報送材料→專家對材料進行初評→確定現(xiàn)場評審單位→向被評審單位發(fā)送現(xiàn)場評審通知單→現(xiàn)場評審→綜合評價→向項目單位反饋現(xiàn)場評價意見。

但是，這種程序存在一個很大的問題，就是首先由單位進行自評，然后報送材料。單位進行自評，主觀因素的作用可想而知，報送的自評材料的完整性、科學性、準確性、真實性有待商榷。從目前的實踐情況看，各單位報送的自評材料，質量參差不齊，所使用的指標千差萬別，所使用的方法五花八門。既難以反映單位本身的績效情況，也難以反映專項資金的整體績效狀況。因此，應改變以自評為主的績效評價工作機制，簡化評價程序。具體的工作策略是，建議直接取消單位的自評，而積極發(fā)揮處于中間立場的中介機構的作用。同時，除了財政審核這一環(huán)節(jié)，還需增加績效審計這一環(huán)節(jié)，以提高評價的質量和準確性。

（六）建立精準的評價指標和標準體系

績效評價指標可分為基本指標和具體指標兩大類別?；局笜耸菍υu價內(nèi)容的概括性指標，具體指標則是基本指標的進一步細化和分設。對于財政專項資金的評價指標，也可分為基本指標和具體指標，對于同一類別的專項資金，如教育類專項資金、科研類專項資金、文化保護類專項資金、衛(wèi)生事業(yè)建設類專項資金，要以共性指標為準則，在此基礎上建立精準的個性指標來開展工作，進行評價?？傮w的原則和出發(fā)點是：“既要有適合所有專項資金的評價指標，以衡量不同受益單位和資金管理部門管理和使用專項資金的能力，又要有根據(jù)不同項目的特點而單獨設計的評價指標，以反映特定項目利用財政專項資金的運作情況及其效果。同時，還應該根據(jù)項目的規(guī)模、性質，設計不同層次的指標以反映宏觀和微觀的評價需要”。以共性指標為例，在具體的設定時，就要考慮至少以下指標：專項資金的撥付到位率和使用到位率，目標實現(xiàn)率和支出節(jié)約率，專項資金的財政貢獻度，專項資金產(chǎn)出彈性和乘數(shù)，專項資金的就業(yè)貢獻度，就業(yè)變動系數(shù)，勞動生產(chǎn)力變動系數(shù)等等，而定性的指標，牽涉就更多。

（七）充實專家隊伍

專項資金的績效評價工作千頭萬緒，操作起來四分復雜，在具體的評價和管理工作中，專業(yè)人士的參與必不可少。所以，必須要充實專家、學者等專業(yè)力量，加強評價工作的專業(yè)化，提高評價質量和水平。具體的辦法：一是舉辦多期高起點的專業(yè)理論業(yè)務培訓班，對參與財政專項資金績效評價系統(tǒng)的專職人員進行輪訓，還需要適當結合專項培訓和專題培訓。二是及時建立專家?guī)旌蜋n案庫。在這方面，廣東省的做法值得借鑒。他們研究開發(fā)了“1平臺、4子系統(tǒng)、4庫”的信息管理系統(tǒng)，其中就有“專家評審管理子系統(tǒng)”和“財政專項資金全過程績效管理子系統(tǒng)”，還有豐富的“評價指標及標準庫、項目庫、專家?guī)?、資料檔案庫”，有利于整合資源，提高工作效率，為績效評價工作提供了強大的信息支撐。而海南省則面向省直部門單位和各專業(yè)團體公開征集績效評價專家，并與政府采購專家?guī)鞂崿F(xiàn)資源共享，形成600多人規(guī)模的專家?guī)?，這些做法都具有現(xiàn)實啟示意義。

（八）充分發(fā)揮中介機構的作用

中介機構，也叫民間機構，是相對于政府機構而言的評價主體，其對財政績效評價工作有著巨大的推動作用，這在美國已是很普遍的事情。美國有很多中介機構，諸如政府會計標準委員會、坎貝爾研究所等，它們都是進行獨立評估，并向社會公布評估結果。目前，在我國也有一些中介機構，但是很多都還不夠完善和成熟。要充分發(fā)揮中介機構的作用，就要中介機構提升自身的業(yè)務素質和業(yè)務水平?？尚械霓k法仍是加強培訓，舉辦中介機構績效評價培訓班，對部分中介機構進行業(yè)務上的專業(yè)培訓和指導，使其具備承擔評價任務的能力，以適應評價工作大量開展的需要。

四、財政專項資金績效評價工作策略的應用

（一）試點

各專項資金項目的績效評價方案制定好之后，需要結合實際情況開展試點工作，使各專項資金績效評價工作更加科學、規(guī)范、有效。各試點項目在試點過程中反映出來的問題，要及時反饋，進行梳理，歸納和總結，以便于及時調(diào)整和補充評價方案。在試點的過程中，需要注意幾個問題。一是把握好試點的時間和范圍。在原有的試點項目基礎上，擴大試點范圍，規(guī)范試點項目，不斷增加進行試點的部門數(shù)量和項目數(shù)量，納入績效評價試點的資金總量也應逐年有所提高。時間上不宜過長，以一個周期為最佳期限。二是要合理確定試點的項目，有針對性，突出重點和難點，在確定項目的過程中認真篩選，做到點面結合。三是要把握好難易程度和先后順序，應按照先易后難、簡便有效的原則進行。

（二）拓展應用空間，增強績效約束

推進財政專項資金的績效評價工作，績效管理和績效評價結果的應用是目的，它直接關系到績效評價工作的價值判斷以及后續(xù)工作的進程和方向。保障評價結果的應用要采取相應的有效措施，要研究評價結果在相關部門和機構中的決策作用，將評價結果作為相關部門和機構目標實現(xiàn)情況的重要指標，通過結果應用，增強績效約束，促進相關部門提高工作效率，改進預算管理，優(yōu)化資源配置。這其中的關鍵又是建立完善的結果反饋機制。這種機制有幾種方式，一是“結果公開制”，將評價結果面向全社會透明公開，加強與社會的互動和溝通，讓公眾行使知情權和監(jiān)督權，認真傾聽各界人士的呼聲，吸納合理意見，不斷改進績效管理工作。二是“整改制”，鼓勵評價過程中廣大工作人員提出問題和建議，可以保留的予以表揚或繼續(xù)支持；確實存在問題或者未達標的項目，予以一定的時間進行整改和彌補。整改不到位的直接與項目資金的預算編制和資金安排掛鉤，根據(jù)情況調(diào)減項目預算，甚至取消該項目的資金支持。三是“問責制”，對財政專項資金的使用主體實行“誰做事誰用錢，誰用錢誰負責”的機制。