我國碳稅征收問題研究--基于產(chǎn)業(yè)結構的視角

● 趙 凱 張 娜

自18世紀工業(yè)革命以來，人類使用化石燃料的規(guī)模不斷擴大，溫室氣體的排放量也急劇增加，全球氣候變暖已是不爭的事實。因而，“碳減排”成為國際社會普遍關注的問題。大量實踐證明在眾多的“碳減排”措施中，征收碳稅是各國實現(xiàn)“碳減排”的有效的經(jīng)濟措施之一。當前，“低碳經(jīng)濟”已逐步成為國際共識，各國都根據(jù)本國國情探索低碳經(jīng)濟的發(fā)展道路。我國也充分認識到發(fā)展低碳經(jīng)濟的必要性，十八大首次單篇論述了“生態(tài)文明”，并第一次提出了“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”、“建設美麗中國”，把生態(tài)文明提高到了總體布局的高度。但是，由于我國經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，目前建設低碳經(jīng)濟的形勢較為嚴峻。

改革開放30多年來,我國能源產(chǎn)業(yè)結構經(jīng)歷了漫長的演進和優(yōu)化過程,但是仍然面臨著能源利用效率偏低、單位能源用量的碳排放量居高不下等問題,這顯然與我國能源產(chǎn)業(yè)結構密切相關。相對于行政管制和其他經(jīng)濟手段，能夠有效地調(diào)整和優(yōu)化我國能源產(chǎn)業(yè)結構的手段之一就是征收碳稅。因此,我國加快制定和征收碳稅具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國征收碳稅的必要性

（一）日益抬頭的貿(mào)易保護主義

原美國能源部長朱棣文在2009年3月17日的眾議院科學小組上稱，將不排除以“碳關稅”為手段來保護美國制造業(yè)，前提是別的國家如果沒有實施相關的溫室氣體減排措施。在金融危機和歐洲債務危機的大背景下，少數(shù)發(fā)達國家在貿(mào)易領域磋商并制定了包含“碳關稅”條款的國內(nèi)法案，還醞釀在相關國際組織提出將“碳關稅”納入國際貿(mào)易規(guī)則。雖然對進口產(chǎn)品征收“碳關稅”的做法是以環(huán)境保護為名，行貿(mào)易保護之實，在當下是違反WTO基本規(guī)則的，但是歐盟航空業(yè)碳排放交易機制仍于2012年1月1日生效。此后，全球多國強烈反對歐盟強征碳稅，并醞釀反制措施，但是歐盟的態(tài)度未有實質性松動。直到2012年12月初，歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高表示：“在國際民航組織(ICAO)明年秋季大會之前，歐盟委員會暫停向進出歐洲的航班征收碳排放稅?！彪m然在強大的外部壓力和“報復威脅”下，歐盟暫時妥協(xié)，但是一旦外部環(huán)境緩和，航空碳稅問題又會升溫。所以，我國應該認清當前的國際形勢，審時度勢加快國內(nèi)碳稅的征收步伐。這樣既粉碎了歐美國家進行貿(mào)易保護的動機，又可以將國內(nèi)碳稅收入用于支持本國企業(yè)的節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。

在當前國際形勢下，我國必須及時制定相應的節(jié)能減排措施，走低碳發(fā)展之路，要將應對碳關稅作為我國產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級的動力。我國長期以來都實施出口導向型發(fā)展戰(zhàn)略，但是出口的產(chǎn)品主要以高耗能的低端產(chǎn)品為主，碳含量相對較高。如果“碳關稅”在西方國家開征，則必然會沖擊到我國的出口貿(mào)易。因此，對我國來說，在我國征收碳稅是一個改變經(jīng)濟結構、發(fā)展綠色經(jīng)濟的重要機遇。

（二）我國能源消費結構嚴重失衡

我國作為全球能源生產(chǎn)和能源消費的大國之一，到目前為止，在世界總能耗中所占比例已經(jīng)達到11.5%。繼美國、俄羅斯之后，我國已經(jīng)成為全球第三大能源生產(chǎn)國以及繼美國之后的第二大能源消費國。在我國能源消費結構中，煤炭的消耗比重最高（占能源總消耗的60%以上）,其直接惡果就是大氣中二氧化碳和煙塵的排放量大幅度提高。此外，太陽能、地熱、風能等其他清潔能源利用較少，其在總能源消費中的比重還不足10%。

伴隨著我國能源消費結構不合理等問題，我國還存在著能源利用效率低、能耗高，能源浪費嚴重，環(huán)境污染嚴重等眾多問題。目前，第二產(chǎn)業(yè)仍然是我國能源消耗的主要產(chǎn)業(yè)，其能源利用率只有約32%，而美國則高達50%以上。因此，就這點而言，在我國征收碳稅是十分必要的。如圖1所示。

圖1 2011年我國能源消費結構圖

（三）產(chǎn)業(yè)結構升級迫在眉睫

隨著改革開放的深入，在21世紀的頭十年，我國抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，使經(jīng)濟保持了較快較穩(wěn)定的增長勢頭。但是，由于我國目前正處于工業(yè)化發(fā)展的重要階段，高耗能的工業(yè)結構又是這個發(fā)展階段的一個典型特征。因此，如何在發(fā)展中促進產(chǎn)業(yè)結構升級是我國經(jīng)濟增長的重中之重。

從產(chǎn)業(yè)結構的角度來看，我國第二產(chǎn)業(yè)的比重最高，第三產(chǎn)業(yè)次之，第一產(chǎn)業(yè)最低。從我國目前的工業(yè)結構來看，能源和原材料工業(yè)所占比例很高，而這些產(chǎn)業(yè)正是以高投入、高耗能、高污染為典型特征的“三高”產(chǎn)業(yè)。此外，近年來我國在高新技術產(chǎn)業(yè)方面取得了快速發(fā)展，很多電子信息設備的產(chǎn)量已經(jīng)躍居世界第一，但是我國對這些產(chǎn)品只是進行簡單的組裝包裝，并不擁有這些產(chǎn)業(yè)的核心技術和完整產(chǎn)業(yè)鏈。雖然，從總體上來看這些產(chǎn)業(yè)對碳減排有益，但是我國目前尚未擁有這些產(chǎn)業(yè)的低碳環(huán)節(jié)。因此，從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的角度來說，在我國征收碳稅也是十分必要的。如圖2所示。

圖2 中國歷年GDP構成

二、征收碳稅對我國產(chǎn)業(yè)結構升級的有利影響

雖然從理論上來講，為了降低能耗和碳排放，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構是明智之舉，但是一個國家的經(jīng)濟發(fā)展階段決定了該國在這個時期的經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構。根據(jù)配第·克拉克的產(chǎn)業(yè)結構演進規(guī)律理論，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，主導產(chǎn)業(yè)依次交替，依次為第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。就我國而言，正處在以第二產(chǎn)業(yè)為主導的城市化工業(yè)階段，這決定了我國目前的產(chǎn)業(yè)結構特征就是高耗能，因而現(xiàn)階段對我國經(jīng)濟結構進行大規(guī)模的調(diào)整是比較困難的。但是，我國不能走發(fā)達國家“先污染，后治理”的道路，而是應該在發(fā)展中進行治理，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟,在發(fā)展中利用碳稅促進產(chǎn)業(yè)結構升級。

（一）利用碳稅鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力。目前，我國產(chǎn)業(yè)結構中存在的一系列問題正是由于我國長期依賴技術引進，自身缺乏鼓勵技術創(chuàng)新和技術持續(xù)進步的有效機制而產(chǎn)生的，而技術進步恰恰是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級的重要前提。因此，對我國來講，創(chuàng)建一個能夠對技術進步提供激勵的創(chuàng)新機制對技術創(chuàng)新的持續(xù)性和方向性提供有效保障具有重要的意義。

目前，我國現(xiàn)存稅制還存在諸多弊端，對在低碳經(jīng)濟環(huán)境下企業(yè)的技術創(chuàng)新很不利。因此，政府在征收碳稅的過程中，應當彌補現(xiàn)行稅制的不足，對那些高新技術產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在給予稅收優(yōu)惠和財政補貼的同時，應當與其他的優(yōu)惠方式結合起來并且加大優(yōu)惠力度，而對于缺乏技術創(chuàng)新的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)應當通過征收碳稅加以限制。此外，對于企業(yè)具體的技術研發(fā)活動也應當以稅收減免的方式給予支持，以帶動企業(yè)進行技術創(chuàng)新的熱情。另外，可以用碳稅收入來建立一些專項基金，用于研究可再生能源以及低碳技術，將經(jīng)濟支撐作為發(fā)展低碳技術的堅強后盾。目前，我國正處于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略期，國家應當充分抓住機遇，大力發(fā)展低碳技術，鼓勵技術創(chuàng)新，并發(fā)展低碳技術向促進產(chǎn)業(yè)結構升級的高度邁進。目前，一些傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)一般都是能耗較高的產(chǎn)業(yè)，而新興朝陽產(chǎn)業(yè)能耗較少。從這個角度來講，征收碳稅對我國產(chǎn)業(yè)結構的升級具有很好的促進作用。

（二）利用碳稅主動發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了驚人的發(fā)展，但是我國的產(chǎn)業(yè)結構也受到了國際環(huán)境的影響。目前，由于國際市場的引導，我國很多產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的產(chǎn)品以高排放、高污染為特征，客觀上造成了多年來我國碳排放的大幅度增長。而在我國實施出口導向型政策的背景下，這些產(chǎn)品往往遠銷國外，并在我國經(jīng)濟中占據(jù)非常重要的地位。加入WTO后的前5年，我國對外貿(mào)易快速發(fā)展，外貿(mào)依存度不斷上升。2003年我國外貿(mào)依存度首次超過50%，達到51.9%，2006年達到67%，較2001年提升28.5個百分點；此后平穩(wěn)回落，由2006年的67%回落至2011年的50.1%。2006年以來，我國外貿(mào)依存度總體呈現(xiàn)回落態(tài)勢，這表明我國轉變經(jīng)濟增長方式取得了初步成效，經(jīng)濟增長正由外需拉動向內(nèi)需驅動轉變。在經(jīng)濟增長很大程度上還依賴出口的情況下，我國必須對出口產(chǎn)業(yè)中那些“三高”產(chǎn)業(yè)征收碳稅，并提高出口產(chǎn)品的附加值，以適應全球低碳經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，增強我國出口產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

此外，我國作為“世界加工廠”，在承接來自發(fā)達國家的一些產(chǎn)品生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)時，應當適當提高門檻并加以選擇。例如，可以使用碳稅適當限制一些生產(chǎn)低端、能耗高的產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，并以此促進我國產(chǎn)業(yè)結構的升級。目前，從我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看，在未來較長時間內(nèi)，我國仍然需要承接發(fā)達國家的一些產(chǎn)品的生產(chǎn)，因此必須在這個現(xiàn)實的選擇面前做出最好的選擇?？梢?，利用碳稅主動選擇低碳產(chǎn)業(yè)對我國發(fā)展低碳經(jīng)濟至關重要。

（三）利用碳稅促進低碳消費，從而抑制高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

由于發(fā)達國家已經(jīng)進入了后工業(yè)化時代，其對一些較低層次產(chǎn)品的市場需求催生了我國許多資源和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且在我國經(jīng)濟中占據(jù)著舉足輕重的地位。然而，這樣的生產(chǎn)模式對我國的長期發(fā)展是不利的。因此，政府可以利用碳稅來促進低碳消費，即除了對那些生產(chǎn)高耗能產(chǎn)品的企業(yè)征收高碳稅外，還應當對消費高耗能、高污染產(chǎn)品的企業(yè)和個人征收高碳稅，以此改變消費者的產(chǎn)品消費結構，從而抑制生產(chǎn)這些產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在低碳經(jīng)濟發(fā)展初期利用立法抑制高碳消費是非常有效的。但是，當一國已經(jīng)走上一條比較成熟的低碳之路，產(chǎn)業(yè)結構已經(jīng)有了適當程度升級，低碳消費已經(jīng)成為一種習慣時，這些法律法規(guī)也就必須從歷史舞臺退出了。因此，我國也應當在不同的發(fā)展階段對碳稅的征收做適當?shù)恼{(diào)整。

（四）利用碳稅促進產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結構升級

雖然征收碳稅對目前我國產(chǎn)業(yè)結構升級有著重要意義，但是各個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)的能耗效率參差不齊。例如，第二產(chǎn)業(yè)是我國目前耗能最高的產(chǎn)業(yè)，但并不說明其內(nèi)部的所有企業(yè)都是高耗能、高污染的；同理，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中也不是所有企業(yè)都是低能耗、低污染的。

我國應在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行更多的有目的性的清查和整治工作，對不同企業(yè)實施有差別的碳稅稅率，促進產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結構升級。國家應當充分利用碳稅促使那些高能耗、低效率的小企業(yè)關停并轉；而對于那些中型甚至大型企業(yè)則應當充分利用碳稅使其向低碳發(fā)展方式轉型。同時，應當更加嚴格地審查和審批企業(yè)的新增項目。相應地，對于那些低排放、低耗能的企業(yè)和項目應給予積極支持，征收較低的碳稅或者免稅，確保整個產(chǎn)業(yè)中低碳企業(yè)比重的上升。因此，我國必須在促進產(chǎn)業(yè)結構升級的同時，注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構的合理性。

（五）碳稅與市場機制的有效結合

通過競爭，市場機制能夠使效率達到最優(yōu)，國內(nèi)外發(fā)展低碳經(jīng)濟的實踐也很好地證明了這一點。建立“碳交易”市場不僅使碳匯資源在全社會實現(xiàn)最充分的流動和最有效的利用，而且就成本的角度來講，為實現(xiàn)低碳經(jīng)濟，“碳交易”市場所用的社會成本也是最小的。因此，建立我國的“碳交易”市場，并且積極參與到國際市場中的做法對低碳經(jīng)濟發(fā)展具有重大的意義。

雖然征收碳稅有利于優(yōu)化我國的產(chǎn)業(yè)結構，但是政府制定的稅率不一定最優(yōu)，對我國的經(jīng)濟增長的影響仍有待商榷。因此，在征收碳稅的同時，應當充分利用“碳交易”市場的競爭機制，即市場這個“看不見的手”，將二者緊密結合。這在促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和在國際化程度日益加深的今天，對于企業(yè)加強自身競爭力以及國際競爭力有著積極的作用。

三、征收碳稅對我國產(chǎn)業(yè)結構升級的不利影響

從理論上講，征收碳稅有利于我國產(chǎn)業(yè)結構升級，但從現(xiàn)實情況來看，可能會造成不利影響。西方發(fā)達國家征收碳稅是在其已經(jīng)完成了工業(yè)化的基礎上實施的，因此有足夠的能力來承受征收碳稅所帶來的高成本。但是，我國目前正處于工業(yè)化的關鍵時期，加上我國的特殊原因，碳稅的征收可能會對我國產(chǎn)業(yè)結構的升級帶來一些阻礙因素。

首先，征收碳稅可能加劇我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。我國東部地區(qū)發(fā)展較早，其發(fā)展模式以輕工業(yè)為主，產(chǎn)品技術含量較高，耗能相對較低；我國中西部地區(qū)起步較晚，以發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，耗能比較高。2008年金融危機以后，新一輪的產(chǎn)業(yè)轉移驟然提速，一些沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉移，而這些產(chǎn)業(yè)往往都是資源和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。征收碳稅對于東部地區(qū)與中西部地區(qū)的影響有很大的差異。如果將兩個地區(qū)的碳稅稅率一視同仁，就難免會加劇東西部地區(qū)的差距，加劇我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，對我國產(chǎn)業(yè)結構的升級產(chǎn)生不利影響。

其次，征收碳稅將導致我國企業(yè)生產(chǎn)成本的提高，從而使企業(yè)績效不斷降低。多年來，出口貿(mào)易對我國經(jīng)濟做出了巨大貢獻，國際競爭條件的任何一點變化都能對我國經(jīng)濟產(chǎn)生很大的影響。出口是拉動我國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”之一，但是征收碳稅將會對我國的出口企業(yè)造成不利的影響，并導致其國際競爭力不斷下降。對本國企業(yè)而言，若碳稅在實施過程中不但沒有促進企業(yè)生產(chǎn)方式的轉變，反而使企業(yè)由于生產(chǎn)成本提高、競爭力不足而被市場淘汰，這將對我國產(chǎn)業(yè)結構升級以及國家經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

針對以上問題，我國在設計碳稅稅率時必須根據(jù)本國的實際情況，兼顧東部和中西部的差異以及對出口企業(yè)的影響，力爭在促進我國產(chǎn)業(yè)結構升級的同時將其對經(jīng)濟造成的影響程度降到最低；并且，要與時俱進，在不同時期對碳稅的征收要有不同的側重點。

四、結論

本文主要從產(chǎn)業(yè)結構升級的角度來討論我國征收碳稅的影響。首先，由于環(huán)境問題、國際壓力等原因，在我國征收碳稅將是必然之舉。通過征收碳稅，政府可以鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新進而促進產(chǎn)業(yè)結構升級；碳稅與碳排放的有機結合也將很好地促進我國產(chǎn)業(yè)結構的升級；利用碳稅，我國可以主動發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，而不只是作為“世界加工廠”，從而使我國的出口產(chǎn)業(yè)更具國際競爭力；同時，碳稅通過消費環(huán)節(jié)間接影響我國的產(chǎn)業(yè)結構；此外，征收碳稅在理論上還可以促進我國產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結構升級，使我國的產(chǎn)業(yè)布局更加合理。但是，征收碳稅同樣也會存在一些問題，比如加劇我國區(qū)域經(jīng)濟的不平衡，影響我國的經(jīng)濟增長等。因此，我國在征收碳稅之前必須充分考慮到所有可能的不利情況，力求在促進我國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的同時，將其對經(jīng)濟的不利影響降到最低。