論財政行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范化——對《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》的幾點認識

●陳淵鑫

財政行政處罰裁量權(quán)，是指財政部門依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)選擇對當事人是否處罰以及處罰種類和幅度的權(quán)限。財政管理的實踐經(jīng)驗表明，行使行政處罰裁量權(quán)是財政部門一項不可或缺的權(quán)力，它的合理、適度運用，將不僅有助于維護財經(jīng)秩序，還能夠有效地保護行政相對人的合法權(quán)益。但是，如果對它不加以控制，隨心所欲地行使，就會對行政相對人合法權(quán)益造成侵害和威脅，并給整個國家和社會帶來巨大破壞。這就是所謂的“阿克頓定律”，即“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！?/p>

正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一種經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”由此，規(guī)范財政處罰裁量權(quán)已成為財政部門依法行政、依法理財?shù)目陀^要求。基于此，2013年1月4日，財政部根據(jù)《行政處罰法》的立法精神，結(jié)合財政執(zhí)法工作實際，專門制定了《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》（財法【2013】1號）（以下簡稱《規(guī)范》），并于 2013年 2月1日起施行。這必將進一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)行為，促進財政部門依法、公平、公正實施行政處罰，提高財政行政執(zhí)法水平，保護行政相對人的合法權(quán)益。為此，本文以《規(guī)范》為基礎(chǔ)，就財政行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化進行探討,以期拋磚引玉。

一、規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)的重要性

（一）推進財政部門依法行政的需要

依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志，是建設(shè)社會主義法治政府的核心。1996年10月1日起正式施行的《行政處罰法》從立法上對行政處罰的設(shè)定、行政處罰的實施機關(guān)、行政處罰的程序、行政處罰的量罰情節(jié)、行政處罰的執(zhí)行等方面對行政處罰的具體行政行為進行規(guī)范，并明確要求行政機關(guān)作出的行政處罰應(yīng)當與行政相對人違法行為的程度相適應(yīng)，避免行政處罰的畸輕畸重。國務(wù)院《關(guān)于全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等重要文件也都明確要求行政機關(guān)建立行政裁量權(quán)基準制度，科學(xué)合理細化、量化行政執(zhí)法裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴格規(guī)范裁量權(quán)的行使，避免行政執(zhí)法的隨意性。財政部門作為社會管理的重要職能部門，法律法規(guī)賦予財政部門較多的行政處罰裁量權(quán)，以順利實施財政管理。為避免權(quán)力的濫用，財政部《關(guān)于加快推進財政部門依法行政依法理財?shù)囊庖姟访鞔_提出建立行政處罰裁量基準制度，切實規(guī)范財政行政執(zhí)法裁量權(quán)。為此，財政部門規(guī)范自身財政行政處罰裁量權(quán)成為推進依法行政的必然要求。

（二）規(guī)范財政行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實需要

依法行政的核心在于依法行政執(zhí)法。由于各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度存在較大差異和對行政管理效率性的追求，立法者在制定法律法規(guī)時往往賦予行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)限，尤其是處罰的種類和幅度。然而，任何不受約束的權(quán)力必然會造成濫用。因此，必須對自由裁量權(quán)予以規(guī)范和限制。目前，我國《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《政府采購法》、《公司法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)賦予財政部門較大的行政處罰裁量權(quán)。而部分法律法規(guī)有關(guān)行政處罰的規(guī)定還相對比較原則，常常導(dǎo)致財政部門在行使行政處罰自由裁量權(quán)過程中不好掌握；同時，執(zhí)法人員主觀上隨意甚至濫用行政處罰裁量權(quán)，常常因人、因時、因地等差異，而出現(xiàn)同案不同罰、重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰的現(xiàn)象。為此，規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)成為財政行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實需求。

（三）預(yù)防和懲治腐敗行為的需要

行政處罰裁量權(quán)是國家行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利，是法律賦予行政執(zhí)法者的權(quán)力。由于行政處罰裁量權(quán)較少像羈束性行政行為那樣受到法律的嚴格限制，給予行政執(zhí)法者較大的“自由”空間，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法者在執(zhí)法中濫用自由處罰裁量權(quán)，甚至進行權(quán)力尋租、以權(quán)謀私，不僅損害了政府和法律的形象，也侵害了行政相對人的合法權(quán)利。為此，財政部門迫切需要對行使處罰裁量權(quán)的行為予以規(guī)范和細化。

二、《規(guī)范》的主要內(nèi)容及其法律效力

（一）《規(guī)范》的主要內(nèi)容

《規(guī)范》共計24條，其著重從行政程序方面來對行政處罰裁量權(quán)進行規(guī)范和細化。具體而言，主要包括以下內(nèi)容：一是對財政行政處罰裁量權(quán)的概念和適用范圍予以界定。二是為規(guī)制財政行政處罰裁量權(quán)，建立了合法裁量、合理裁量、綜合裁量等三個重要原則。三是從陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度、回避制度、集體討論制度等方面確立規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)的程序性制度。四是從違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度、主客觀因素等方面考量，將財政違法行為劃分輕微違法行為、一般違法行為、嚴重違法行為等三種類型。五是以《行政處罰法》等法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合財政執(zhí)法工作實踐，對不予處罰、從輕減輕處罰、從重處罰等情形予以具體規(guī)定。六是根據(jù)《立法法》、《行政處罰法》的精神，對行政處罰的單處、并處，法律沖突的適用等問題進行規(guī)定。七是從復(fù)核復(fù)審制度、糾錯制度、層級監(jiān)督制度、信息公開制度、監(jiān)督考核制度、責(zé)任追究制度等方面構(gòu)建對財政行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督制約機制。此外，《規(guī)范》還對生效時間、適用主體等進行了規(guī)定。

（二）《規(guī)范》的法律效力

一般而言，我國行政立法主要包括行政法規(guī)和行政規(guī)章兩種類型。行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定而制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱；行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方規(guī)章。其中，部門規(guī)章是指國務(wù)院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)范性文件的總稱；地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。由于行政法規(guī)制定的主體是國務(wù)院，地方規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府，由此，從行政立法主體角度看，《規(guī)范》制定的主體符合行政規(guī)章的要求，即《規(guī)范》由財政部制定。然而，確定《規(guī)范》是否屬于行政規(guī)章的范疇，除需要符合行政規(guī)章制定所要求的行政主體要件外，還必須具備行政規(guī)章的命名要件和制定的程序性要件。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)章通常以“規(guī)定”或“辦法”來確定；同時，還必須經(jīng)過立項、起草、審查、以部長令的形式公布?！兑?guī)范》既非以“規(guī)章”、“辦法”的形式命名，亦沒有以財政部部長令的形式公布，由此，從行政立法角度看，《規(guī)范》形式上并不具有行政規(guī)章制定的立法標準，因而，其并不屬于“法”的范疇。對此，行政法學(xué)界一般將其納入“行政規(guī)范性文件”的范疇。所謂的行政規(guī)范性文件，是指行政部門為實施法律和執(zhí)行行政政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等的總稱。通常，行政規(guī)范性文件主要是約束和限制行政機關(guān)的行政行為，對行政相對人并不具有普遍的法律約束力。因此，《規(guī)范》作為規(guī)范財政部門行使處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)性文件，只是對財政部門內(nèi)部行使行政處罰裁量權(quán)行為進行規(guī)范和指導(dǎo)，并不能作為財政部門實施行政處罰的直接依據(jù)。財政部門實施行政處罰仍然要依據(jù) 《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。

（三）對《規(guī)范》的評析

《規(guī)范》從行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當遵循的原則、程序、法律沖突的處理等方面明確了財政部門行使處罰裁量權(quán)所必須遵守的原則和相關(guān)要求，從而有利于財政部門對行政處罰裁量權(quán)的規(guī)制。這必將進一步規(guī)范財政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，推動財政部門依法行政、依法理財。

一是《規(guī)范》嚴格遵守行政立法的基本原則?！读⒎ǚā?、《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)都要求行政立法必須遵守上位法，嚴禁與其發(fā)生沖突?！兑?guī)范》根據(jù)《行政處罰法》的立法精神和規(guī)定，在法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定范圍內(nèi)，對財政部門行使行政處罰裁量權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進行了細化，嚴守上位法規(guī)定。

二是 《規(guī)范》具有一定的操作性。《規(guī)范》從程序上對財政部門行使行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當遵守的原則、范圍、程序、違法行為法律適用沖突解決等進行規(guī)范，尤其是進一步細化了行政處罰的量罰情節(jié)，根據(jù)違法程度大小將其劃分為不予處罰及從輕、從重處罰等情形，便于財政執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中掌握和操作。

三是《規(guī)范》注重監(jiān)督制衡?！兑?guī)范》建立了陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度、回避制度、集體討論制度、復(fù)核復(fù)審制度、糾錯制度、層級監(jiān)督制度、信息公開制度，監(jiān)督考核制度、責(zé)任追究制度等，從內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督和外部監(jiān)督等多個方面強化了對財政部門行使行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督和控制，有利于防止財政行政處罰裁量權(quán)的濫用。

但是，我們也應(yīng)當發(fā)現(xiàn)，《規(guī)范》自身也存在一些問題。首先，《規(guī)范》只是財政部門內(nèi)部的一項規(guī)范性文件，僅適用于各級財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，并不具有行政法上的法律效力，因而其無法作為行政相對人提起行政訴訟或行政復(fù)議的法律依據(jù)，在一定程度上影響了行政相對人和社會公眾對行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督力度。其次，《規(guī)范》雖然在制定過程中十分注重可操作性，但由于各地區(qū)經(jīng)濟水平的差異較大，《規(guī)范》并未對每種具體財政違法行為處罰的種類和幅度進行細化，因而，其無法達到財政執(zhí)法者根據(jù)具體財政違法行為直接加以適用的要求。第三，《規(guī)范》所確立的一些制度，如復(fù)核復(fù)查制度、責(zé)任追究制度等，還需要其他諸多配套措施才能獲得有效實施。因此，《規(guī)范》只是邁出了規(guī)范財政部門行政處罰裁量權(quán)的第一步，要真正實現(xiàn)對財政行政處罰裁量權(quán)的控制還需要一個漫長的過程。

三、進一步規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)的建議

（一）以《規(guī)范》為指導(dǎo)，建立健全財政行政處罰裁量指導(dǎo)性標準

《規(guī)范》的出臺，為進一步規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)提供了原則性規(guī)定。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，同種違法行為在不同地區(qū)實施行政處罰時難免會出現(xiàn)處罰幅度上的差異，而《規(guī)范》并未對每種財政違法行為根據(jù)違法程度處罰的種類和幅度進行細化。這導(dǎo)致執(zhí)法者在具體財政執(zhí)法中無法對相對人的具體財政違法行為進行直接適用。為此，各地區(qū)財政部門應(yīng)以《規(guī)范》所確立的原則和程序為指導(dǎo)，認真梳理法律、法規(guī)或規(guī)章賦予本部門實施行政處罰的權(quán)限，在綜合整理、分析歷年來行政處罰案件的基礎(chǔ)上，進一步細化處罰自由裁量幅度，制定本部門實施行政處罰裁量幅度的具體處罰標準，并向社會公布。

（二）以《規(guī)范》為基礎(chǔ)，建立健全規(guī)范財政行政處罰裁量的相關(guān)配套制度

為規(guī)范財政行政處罰裁量權(quán)，《規(guī)范》從權(quán)力制衡的角度，確立了以復(fù)核復(fù)審制度、糾錯制度為主導(dǎo)的內(nèi)部制約機制，以上下級財政部門之間監(jiān)督為主的層級監(jiān)督機制和以信息公開制度、監(jiān)督考核制度、責(zé)任追究制度為主的外部監(jiān)督機制。然而，這些制度除復(fù)核復(fù)審制度在 《財政檢查工作辦法》、《財政檢查工作規(guī)則》中予以確立外，其他制度還缺乏相關(guān)的配套性措施，因此，其將無法有效地在行政執(zhí)法中得到實施。為此，各地區(qū)財政部門應(yīng)當以《規(guī)范》所確立的各項制度為基礎(chǔ)，抓住行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照檢查、復(fù)核、處罰相互分離的原則，建立健全控制行政處罰裁量權(quán)的財政部門內(nèi)部制約機制；通過業(yè)務(wù)考核、定期檢查等方式，建立健全上級財政部門對下級財政部門行政處罰裁量權(quán)的層級監(jiān)督機制；通過對外公開財政行政處罰標準、處罰程序和行政相對人享有的權(quán)利，自覺接受社會和行政相對人的監(jiān)督，增強行使財政行政處罰自由裁量權(quán)的透明度，并加強對錯案責(zé)任人的追究力度，從而建立健全行政處罰裁量權(quán)的外部監(jiān)督機制。

（三）以《規(guī)范》為契機，切實加強宣傳和財政執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作

規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，是《行政處罰法》、國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》、《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和財政部 《關(guān)于加快推進財政部門依法行政依法理財?shù)囊庖姟诽岢龅囊豁椫匾ぷ魅蝿?wù)。各級財政部門應(yīng)當盡快組織開展《規(guī)范》的宣傳和培訓(xùn)工作，以便財政執(zhí)法人員正確理解和掌握《規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，進一步提高財政執(zhí)法水平。