盤活財政存量資金要統(tǒng)籌“四個關(guān)系”

●常華清

2013年7月3日，國務(wù)院總理李克強對盤活財政存量資金提出了明確要求，財政部也出臺了五項具體措施，這必將全面提升我國財政存量資金的管理使用效率。然而，盤活財政存量資金涉及到我國財政國庫管理制度改革、國家宏觀政策調(diào)控、中央與地方財權(quán)關(guān)系處理等各個方面，必須統(tǒng)籌考慮。

一、統(tǒng)籌考慮改革發(fā)展與穩(wěn)定大局之間的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進財政存量資金盤活工作

目前我國財政存量資金包括兩個方面：一是分布在商業(yè)銀行的眾多財政專戶資金余額，全國大約有1.7萬億元。二是各級政府財政存放在人民銀行的國庫存款，目前已超過3萬億元。這些財政存量資金看似數(shù)額龐大，但盤活過程中需要考慮諸多因素。

從財政專戶資金來說，既有各級財政多年來由預(yù)算存款演變出來的、沉淀在商業(yè)銀行的預(yù)算外資金，也有中央與地方政府財政部門面向特殊受益人（比如涉農(nóng)補貼等）撥付的專項支出資金，還有納入財政統(tǒng)一管理的具有專門用途的其他資金，比如教育收費、衛(wèi)生收費等，許多財政專戶資金都有明確的專門用途，不可挪作他用，盤活難度較大。

從國庫存款來說，既有中央國庫存款，也有地方國庫存款，其所有權(quán)、管理權(quán)、支配權(quán)屬于不同級別的政府。此外，這些巨額國庫存款中還包含了上級財政對下級財政歷年來的體制結(jié)算欠款以及當年尚未轉(zhuǎn)移支付的財政款項。我國有龐大的政府運行機構(gòu)以及眾多的財政供養(yǎng)人員，每年需要支出大量的國庫存款。

所以，盤活財政存量資金需要對其進行科學(xué)的分類，對于長期處于閑置狀態(tài)的財政資金，需要采取嚴格措施予以盤活；對于涉及民生發(fā)展的專項資金，需要加快撥款到賬進度，提高資金使用效率；對于國家相對有限的國庫存量，需要科學(xué)測算用于確保穩(wěn)定運轉(zhuǎn)、以備應(yīng)急支付的庫底余額后再進行相應(yīng)的盤活?？傊?，盤活財政存量資金必須把維護社會穩(wěn)定、政治穩(wěn)定、國家安全穩(wěn)定等工作放在首位，否則將會得不償失。

二、統(tǒng)籌考慮中央財權(quán)與地方財權(quán)之間的關(guān)系，充分調(diào)動各級政府的積極性和主動性

我國按照財權(quán)與事權(quán)對等的原則，各級地方政府都掌握了屬于自主支配的財政資金，其中包括了存在商業(yè)銀行的財政專戶資金和存在人民銀行的國庫存款。近年來，雖然人民銀行分支機構(gòu)根據(jù)財政部、人民銀行制定的《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，對地方政府財政部門的國庫存款按季計付利息，但國庫存款的利息收入相對于存在于商業(yè)銀行的財政專戶資金利息收入來說仍然顯得十分低廉，所以一些地方政府財政部門積極采取變相的方式，對國庫存款進行操作管理。這次，國家實施盤活財政存量資金的新規(guī)，一定要妥善處理中央與地方政府的利益關(guān)系。

在制定盤活財政存量資金管理辦法中，一定要明確規(guī)定地方財政存量資金的盤活原則、盤活范圍、盤活責(zé)任以及盤活收益的歸屬。一是盤活原則。盤活財政存量資金的基本原則是將有限的財政資金及時、科學(xué)、規(guī)范、合理地予以使用，充分發(fā)揮財政資金支持實體經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，而不是簡單地使財政存量資金在人民銀行與商業(yè)銀行之間、商業(yè)銀行與商業(yè)銀行之間的轉(zhuǎn)移與流動。二是盤活范圍。要將沉淀在商業(yè)銀行的財政專戶資金以及部分國庫存款納入其中。三是盤活責(zé)任。盤活財政存量資金要按照財政分級管理的原則，地方政府負責(zé)本級財政存量資金盤活工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理，并指導(dǎo)下級政府開展工作。四是盤活收益歸屬。盤活財政存量資金以不改變資金所有權(quán)為準繩，盤活收益歸屬于財政資金的所有人，充分調(diào)動各級政府的積極性和主動性，推進盤活財政存量資金改革向縱深發(fā)展。

三、統(tǒng)籌考慮財政政策與貨幣政策之間的關(guān)系，實現(xiàn)國家宏觀政策的協(xié)調(diào)配合

盤活財政存量資金雖然是財政工作范疇，但也會影響到財政政策與貨幣政策的調(diào)控。國庫存款既是財政存量資金，也是人民銀行調(diào)控國家貨幣政策的重要基礎(chǔ)貨幣。從中央層面上講，2006年以來財政部與中國人民銀行就提高中央國庫存款收益，已經(jīng)建立了中央國庫現(xiàn)金管理工作機制和制度框架。財政部負責(zé)后臺國庫現(xiàn)金分析和預(yù)測，財政部和中國人民銀行協(xié)商進行中臺決策，中國人民銀行負責(zé)前臺具體操作。2006年5月，發(fā)布了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》；9月發(fā)布了《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，國庫現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。

在盤活國庫存款背景下，國庫現(xiàn)金管理至少涉及到兩個方面問題：一是中央國庫存款目前可以通過中央國庫現(xiàn)金管理予以盤活，但是目前還有眾多的地方國庫存款由于缺乏制度規(guī)定，無法通過這一渠道進行盤活。即便國家出臺地方國庫現(xiàn)金管理制度，按照財政分級管理的原則，眾多層級的地方財政（比如省市級財政、市州級財政、縣區(qū)級財政）如何操作國庫現(xiàn)金管理值得思考。二是如果加大中央國庫現(xiàn)金管理操作力度，積極開展地方國庫現(xiàn)金管理操作，我國貨幣當局如何應(yīng)對現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊與影響。所以，在盤活國庫存款工作中，首先要建立健全財政部門與人民銀行的密切協(xié)作機制，制定包括中央國庫現(xiàn)金管理與地方國庫現(xiàn)金管理在內(nèi)的一整套科學(xué)規(guī)范的管理制度和操作規(guī)范，構(gòu)建一個貨幣政策對財政政策影響的快速反應(yīng)機制和靈活處置機制，努力尋找財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的最佳結(jié)合點。

四、統(tǒng)籌考慮盤活存量與管好增量之間的關(guān)系，全面提升我國財政管理工作效率

我國龐大的財政存量資金既是多年來國家改革開放和經(jīng)濟發(fā)展成果的體現(xiàn)，也是每年財政增量資金的不斷積累的結(jié)果，為此，必須站在全局的高度和長遠的視角統(tǒng)籌考慮盤活財政存量資金與管好財政增量資金之間的關(guān)系，否則將會步入“盤活存量——重新沉淀——再盤活——再沉淀”的惡性循環(huán)。

為了統(tǒng)籌盤活財政存量資金與管好財政增量資金兩者之間的關(guān)系，全面提高我國財政管理工作效率，一要取締財政資金沉淀休眠的“溫床”。對目前各級財政分布在商業(yè)銀行的財政專戶進行認真清理和嚴格管理，該合并的堅決合并，該取消的及時予以銷戶，實現(xiàn)財政存量資金的集中化、科學(xué)化的管理，消除財政資金沉淀的“溫床”。二要再造財政資金科學(xué)劃轉(zhuǎn)的“流程”。對于我國財政資金，無論是存量資金，還是增量資金，也不管是中央財政資金，還是地方財政資金，都要對財政資金流動環(huán)節(jié)進行認真分析，堅決精簡不必要的劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)資金“直達”。三要搭建財政資金管理公開信息的“平臺”。要努力實現(xiàn)政府部門預(yù)算編制與執(zhí)行情況的“雙公開”，打造“陽光財政”。要實行綜合預(yù)算制度，把一級政府的所有財政收支行為全部納入預(yù)算編制之中，自覺接受人大審議和審計監(jiān)督。